以人為核心 深入推進內蒙古新型城鎮化

天 瑩

新型城鎮化是經濟社會發展的重要動力，是培育新增長點、滿足人民群眾對美好生活需要的空間載體。黨的十八大以來，按照新發展理念和國家新型城鎮規劃的總體要求，內蒙古加快推進新型城鎮化建設，城鎮化率和城鎮化質量得到雙提升，東西部城鎮化差距不斷縮小，城市公共服務水平和承載力提升，農牧業轉移人口市民化進程加快，綠色人文智慧城市建設取得一定成效。截至2019年，內蒙古城鎮化率達63.37%，比2012年提高了5.63個百分點，比全國平均水平高2.77個百分點，扎蘭屯市、包頭市、大楊樹鎮等8個地區先后被列入國家新型城鎮化試點地區。但內蒙古城鎮化建設仍面臨一系列問題：盟市間城鎮化水平差異較大，城市規模偏低，中心城市輻射帶動能力不強，城市間的互動聯動不足，市民化程度有待提高，城市布局與人口、水資源配置不夠合理，等等。今后，我們需深刻認識理解以人為核心的新型城鎮化內涵，進一步準確把握地廣人稀、生產要素分散的區情，促進集中集聚集約，提升城鎮化質量，為區域經濟發展提供新動力，不斷滿足人民群眾對美好生活的需要，為筑牢北方生態安全屏障留出更大空間。

一、對以人為核心的新型城鎮化的認識

新型城鎮化是走以人為核心、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承的城鎮化道路。以人為核心的新型城鎮化不是簡單追求城鎮化率的提升，而是強調質量提升，把人的需求放在第一位，把提升就業、醫療、教育、社會保障等公共服務水平作為重點，保證農牧業轉移人口與市民享有同等待遇。特別是把就業放在優先位置，穩定和擴大就業，保證農牧業轉移人口有工作、有穩定收入，不斷提高生活和消費水平，增強獲得感、幸福感、安全感。

以人為核心的新型城鎮化是城鄉融合、互動發展的城鎮化。為進一步破解城鄉二元結構，促進城市支持農村，建立新型城鄉關系，提升城鎮化質量，新型城鎮化把城鄉發展一體化作為重要戰略任務。黨的十九大報告提出“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系”，在城鄉一體化基礎上更加強調城鄉聯動互動，通過體制機制創新，促進城鄉要素雙向流動，實現城鄉協同、城鄉共榮發展，對城鄉關系的認識上升到新的階段。

以人為核心的新型城鎮化是將生態文明理念全面融入的城鎮化。建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計。《國家新型城鎮化規劃2014—2020》把生態文明、綠色低碳作為基本原則之一。中央城市工作會議進一步強調，要把創造優良人居環境作為中心目標，建立人與人、人與自然和諧的美麗家園。城鎮化推進過程中，不僅要建設美麗宜居的城市，更要堅持生態文明的系統觀，協同城鄉生態保護治理，絕不能以犧牲農村生態環境作為城市建設發展的代價。

以人為核心的新型城鎮化是有利于優化國土空間配置的城鎮化。《國家新型城鎮化規劃2014—2020》提出了“兩橫三縱”的城鎮化發展空間戰略格局和重點城市群。以城市群為主體形態的新型城鎮化空間戰略布局，不僅有利于城市、城市群發揮更大的集聚經濟效益，而且有利于節約土地，為生態保護、生態產品產出、資源可持續利用留出更大的空間。2019年，國家提出培育發展現代化都市圈，為提高城鎮化質量、促進城市群從培育型走向成熟型提供了新模式、新手段。

近年來，我區城市宜居水平顯著提升。2016年5月，呼和浩特市被授予“國家園林城市”稱號。圖為呼和浩特市環城水系鳥瞰。

以人為核心的新型城鎮化是富有特色的城鎮化。新型城鎮化強調特色，尤其是文化特色，注重文化傳承、延續歷史文脈。同時也要利用好資源特色、生態特色，將文化、資源、生態特色體現在產業發展、城市風貌、空間布局之中，增強城鎮產業競爭力，提升城鎮內在品質，塑造城鎮個性，提高人口吸引力。

二、內蒙古新型城鎮化發展成就及形勢

城鎮化整體水平不斷提升，但仍有較大發展空間。黨的十八大以來，內蒙古城鎮化進入新的發展階段，開始從數量型向質量型轉變，從粗放型向集約型轉變。2015年，我區城鎮化率超過60%，這比全國平均水平提前了四年。但內蒙古的城鎮化水平與發達國家75%—80%的水平相比，還差12—17個百分點，如果按照每年0.8個百分點推進，大約還需要15—20年的時間才能追上，這說明內蒙古城鎮化還有較大發展空間。

整體上城市人口規模不斷擴大，但部分城市、小城鎮開始出現收縮。目前，內蒙古擁有9個地級市、11個縣級市。本世紀以來，總體上看城區人口規模不斷擴大，呼和浩特、包頭、赤峰城區一直保持人口增長態勢，成為全區人口集聚力最強的三個城市。但城市規模偏小、密度偏低，以上20個城市城區平均規模為 47萬人，而全國平均規模為76萬人；全區每十萬平方公里只有不到2個城市，而全國平均水平為7個。同時，小城鎮數量多、規模小，400多個小城鎮中人口規模2萬人以下的占88%左右。隨著資源型城市轉型和生態環境保護力度加強，2010年之后，一些資源型城市城區人口減少，尤其是一些林區小城鎮人口流失嚴重。未來，全區勞動年齡人口絕對數量呈現下降趨勢，部分小城市、小城鎮人口收縮不可避免。

公共服務能力不斷增強，但市民化程度進一步提升任務繁重。2014年我國實施新型城鎮化戰略以來，內蒙古把市民化作為重點，以加快制度創新為突破口，將戶籍制度改革貫穿于城鎮化過程，放開中等城市落戶限制，降低大城市落戶門檻。2019年國家新型城鎮化重點任務提出取消100—300萬人口的大城市落戶限制。至此，農牧業人口進城的制度障礙得以消除。同時，農牧業轉移人口在就業、教育、醫療、社保等方面的共享程度得到一定提升，共享發展和市民化進程加快。但常住人口城鎮化率和戶籍城鎮化率還不高，部分農牧民落戶愿意不強，轉移進城農牧民就業合同簽訂率、養老保險覆蓋面偏低，市民化程度進一步提高任務比較繁重。

呼包鄂城市群和盟市中心城區集聚人口能力不斷提高，但輻射帶動能力仍顯不足。本世紀以來，內蒙古城鎮體系從多中心帶動向以呼包鄂為核心及盟市中心帶動的格局轉變，呼包鄂城市群以占全區面積11%左右的土地，集聚了全區39%的城鎮人口，創造了全區60%以上的GDP，成為區域增長極。但與發達地區的城市群相比，呼包鄂城市群尚不成熟，屬于松散型、培育型，集聚能力大于帶動能力和擴散能力，導致呼包兩大城市周邊的縣城發展相對緩慢，城市群內部協同協作、一體化發展不盡如人意。而我區東部地區各城市空間距離較遠，彼此之間缺乏一體化發展共識及有效的合作協作機制，競爭大于合作，產業同構，力量分散，導致集聚人口能力有限，城鎮化水平要比西部地區滯后。同時，當地處于京津冀、哈長、遼中南三大城市群外圍，公路鐵路交通網建設相對滯后，受城市群中心城市輻射較弱，行政壁壘難以根本突破，融入程度不高。

宜居城市建設取得明顯成效，但生態文明理念全面融入尚需付出更大努力。黨的十八大以來，在綠色發展理念指導下，我區城市污染治理力度加大，綠化建設加快，生活垃圾處理率、污水處理率、人均公園綠地面積超過全國平均水平，綠化覆蓋率、綠地率提高到接近全國平均水平，城市環境優良天數增加。截至目前，已有7個城市獲得國家園林城市稱號、5個城市獲得國家森林城市稱號、4個城市獲得國家節水型社會建設示范地區稱號，城市宜居水平顯著提升。但城市生態文明理念尚未完全融入城市建設，居民綠色生活方式意識還不夠強，城市綠化建設違背生態自然規律的現象時有發生。有的城市沒有充分考慮水資源承載力，缺水城市打造城市水景觀，盲目追求高綠地率、高綠化覆蓋率，沒有真正做到尊重自然、順應自然，最終將導致發展的不可持續。

三、深入推進內蒙古以人為核心的新型城鎮化的著力點

推進以人為核心的新型城鎮化，要把增強城市接納新市民的能力、增強城市可持續發展能力、構建多中心帶動多層級聯動多節點互動的城鎮化格局、提升規劃管理和治理能力等方面作為著力點，不斷滿足人民群眾對美好生活的需要，不斷增強居民幸福感、獲得感、安全感，走城鎮化高質量發展之路。

推進城鎮化和加快市民化并舉。一方面，要按照城鎮化發展規律，穩妥有序推進城鎮化率偏低地區的農村人口向城市或小城鎮轉移，加快城鎮化進程，縮小與其他地區的差距。另一方面，注重面向已經轉移進城的農牧民做好公共服務，把就業擺在優先位置，提高就業穩定性和就業質量，繼續擴大社保覆蓋面、持續提高保障水平，實現公共服務的共享，加快進城農牧民向市民的轉化。

增強城市持續發展能力。要節約利用土地，嚴格劃定城市發展邊界，發展緊湊型城市，提高城市土地利用效率。特別是在缺水地區，城市生產、生活、生態用水都要堅持節水優先原則，以水定城、以水定產，控制用水總量，優化人口、產業與水資源空間配置，發展節水型產業，限制高耗水產業、行業的發展，提高水資源利用率和中水回用率。要建立人與自然和諧的生態城市，讓城市、小城鎮融入大自然，按照原有的山水地貌建設城市綠芯綠帶綠網，但不宜設定過高的綠地率和綠化覆蓋率，而是要按照各地的經濟實力和資源條件適度確定指標。

構建多中心帶動多層級聯動多節點互動的城鎮化格局。要在資源環境承載力范圍內，優化城市空間格局，進一步促進人口向呼包鄂城市群和其他交通便利、水資源相對豐富的城市集中集聚。我區西部地區要以呼和浩特為中心培育都市圈，在交通一體化基礎上，創新體制機制，加強產業分工協作，形成產業鏈條，促進市場一體化，加大對周圍小城市和縣城的輻射，激發周邊盟市城區和縣城的活力，更好發揮中心城市的帶動作用，提高城鎮化整體質量和水平。我區東部地區要抓住東北振興、京津冀協同發展等戰略機遇，對接“一帶一路”建設，突破行政區和城市群限制，以高鐵、鐵路干線、機場為依托，加強赤峰、通遼合作和一體化發展，加快國家級哈長城市群兩大城市發展軸線上的海拉爾、滿洲里、扎蘭屯、烏蘭浩特、阿爾山等城市發展，發揮水資源優勢，擴大烏蘭浩特、海拉爾等中心城市的人口規模。通過產業協作、人才合作、生態共保共建，不斷增進我區東部與東北城市群、京津冀城市群的密切聯系，形成大中小城市和小城鎮的多層級聯動，積極參與國內大循環。同時，要以縣城、特色小城鎮、特色小鎮為節點，發揮其上聯城市、下聯農村的紐帶和橋梁作用，補齊基礎設施短板，將文化特色、生態資源、農牧業資源優勢融入城建設計、產業發展、品牌創建之中，與“互聯網+”深度融合，發展綠色食品加工業、文化旅游業、康養業等新業態，尋求差異化個性化發展，提高產業競爭力和人口吸引力，提升縣域城鎮化水平，形成城市、縣城、小城鎮多節點互動格局。

提升城市規劃管理和治理能力。城市規劃要尊重科學、尊重城市發展規律、尊重專家的意見、完善公眾參與機制，要一張藍圖畫到底，按照自然資源、未來發展前景規劃人口，科學測算人口規模，而不是服從于土地財政。要加強規劃法律約束，增強規劃的科學性嚴肅性連續性，提高規劃的引領作用。通過科學規劃編制、審批、實施、監督，提高城市治理水平，嚴守紅線，不突破環境底線、資源上限，做到生產空間集約高效、生態空間山清水秀、生活空間宜居適度。