農民專業(yè)合作社對社員保底分紅的立法完善

黃謝萍

摘要：黨的十九大報告中明確提出我國實行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，解決“三農問題”是黨和國家工作的重中之重，而農業(yè)合作社建設是鄉(xiāng)村振興的應有途徑之一。在我國三權分置的改革背景下，農民將土地經營權入股合作社來保障農民合法權益，中央提出“農民入股+保底分紅+按股分紅”的利潤分配模式。然而在實踐過程中，合作社引入保底分紅也引發(fā)了一系列問題。為化解農民入社的顧慮，切實保障農民權益，本文主要從合作社引入保底分紅的實踐出發(fā)，對合作社實行保底分紅的問題以及必要性進行分析，明確保底分紅中“底”的邊界，最后提出法律建議。

關 鍵 詞：農民專業(yè)合作社;利益分配;保底分紅

中央鼓勵集體資產入股合作社，農民將土地經營權入股合作社，由農業(yè)合作社對農民土地進行集中承包管理，為保障農民的利益，部分合作社引入保底分紅機制，對于保底分紅機制我國學界也展開了廣泛的研究。對于保底分紅的性質學界學術界眾說紛紜，溫世揚教授認為農民將土地經營權入股合作社是以租賃的形式與合作社交易，合作社可以支付給社員租金作為所謂的“保底”[1]。孔祥智教授則認為保底分紅是承包地按照當?shù)亓鬓D價格折價，年底先按照租期的價格給成員保底分紅，若合作社由盈余可以再多分一些。筆者認為保底分紅是指成員入社后在一定核算周期內會獲得被保證的盈余分配（分紅）[2]。對于合作社引入保底分紅存在的問題，學者吳義茂認為主要是在農民股東與非農股東及債權人的關系上，如何協(xié)調三方利益是引入保底分紅的關鍵[3]。針對該問題吳義茂提出可以考慮由非農民股東承諾農民股東的“保底分紅”，再引進優(yōu)先股理論。對于保底分紅問題的解決，國內很多學者還研究了很多既去保底分紅同時又保障農民保底收益的方案。陳志建議可以由政府和非農民股東共同建立社?；穑诤献魃缬蛔銜r可以從社保基金中支付股息給農民股東以保障其生活穩(wěn)定。綜合以上分析，可見學術界對于保底分紅的研究雖然已經非常深入，但對于保底分紅的性質仍然未有統(tǒng)一的解釋。雖然很多學者針于保底分紅的問題提出了一些建議，可是從實踐結果上表明并沒有實質性的效果，其根本原因在于“保底分紅”立法上的缺失，我國雖然政策上鼓勵保底分紅，但法律并沒有細化規(guī)定，也沒有具體的實施方案可參考。因此，本文主要針對以上問題展開研究，從保底分紅立法完善的角度進行探討，重點分析合作社引入保底分紅的缺陷及防范措施以及提出相關法律建議。

一、合作社實施保底分紅的實踐與問題

（一）合作社實施保底分紅的實踐情況

為響應中央鼓勵集體資產入社實行保底分紅的號召，我國政府在部分運營狀況良好并且社員較為穩(wěn)定的農業(yè)合作社內試行保定分紅機制的試點，各地合作社試行成效有異。2015年年初，農業(yè)部決定在四川省和山東省等部分地區(qū)的農業(yè)合作社開展土地經營權入股合作社，合作社實行保底分紅機制的試點。隨著保底分紅機制的引進，試點地區(qū)規(guī)模經濟的效益逐步顯現(xiàn)，在政府的協(xié)調下，農民將土地經營權入股合作社，由合作社負責管理經營，農民既可以得到土地流轉的費用，也可以獲得保底分紅收益。而在一些效益較好的合作社項目中，農民不一定有保底收益，農民只能享受按股分紅的待遇。

1.鄭龍模式

山東泰安市寧陽縣的鄭龍村成立有機蔬菜專業(yè)合作社，其運行機制為農民將土地經營權入股合作社，合作社內部收益分配將按股分紅和保底分紅相結合，合作社內所有農民股東均享有保底分紅待遇，農民股東在入股合作社后，為合作社工作每日也能拿到相應的工資補貼。鄭龍村合作社經營前期在農民增收和合作社技術引進方面都卓有成效，合作社生產的有機蔬菜銷往世界各地。然而合作社后期，由于自然災害、經濟環(huán)境等原因，合作社產量大幅下降，蔬菜銷路也少了很多，合作社年年虧損，繼續(xù)實行保底分紅機制，雖然農民利益得到了保障，但與非農股東以及債權人矛盾越來越大，合作社出現(xiàn)了資產“空洞化”，嚴重影響到了非農股東和債權人的利益[4]。

2.湯營模式

成都湯營村在村委會的召集下組成湯營農業(yè)有限公司，農民以土地經營權入股，公司保證農民股東每年每畝保底租金為900斤黃谷，同時公司將利潤的百分之五十進行分紅，剩余部分作為公司法定公積金，農民股東在入股公司后若為公司打工也可以獲得相應的報酬。與鄭龍模式不同的是湯營模式中農民將土地經營權入股合作社的載體為有限責任公司，該種模式雖然有利于農地土地經營權入股制度的壯大，但造成了“政企不分”的問題。湯營模式在利潤分配上也采用了保底分紅的方法，既然是以公司作為經營載體，根據(jù)《公司法》的相關規(guī)定，公司只有在盈利的情況下才能分紅，湯營模式下引入保底分紅是有違《公司法》的規(guī)定，并且在湯營模式中對于農民股東享有保底分紅待遇的條件也沒有具體規(guī)定。

（二）我國實施保底分紅的立法現(xiàn)狀

中央鼓勵集體資產入社分紅，堅持和完善農村基本經營制度，堅持家庭經營主體地位，引導土地經營權規(guī)范有序流轉，同時鼓勵、引導農村土地經營權入股合作社和龍頭企業(yè)。在國務院《關于促進鄉(xiāng)村產業(yè)振興指導意見》中，對于農民入股合作社的經營模式明確提出構建利益聯(lián)結機制，引導農業(yè)企業(yè)與小農戶建立契約型、分紅型、股權型等合作方式，同時完善農業(yè)股份合作制企業(yè)利潤分配機制，大力推廣農村合作社實行“訂單收購+分紅”、“農民入股+保底收益+按股分紅”等模式，將小農戶與現(xiàn)代農業(yè)有機結合起來，為鼓勵農民入股合作社，國家財政對于一些貧困農戶給予補助支持。

在我國《農民專業(yè)合作社法》中對于農民合作社雖然規(guī)定中央和地方財政分別安排資金支持農民專業(yè)合作社，但對于保底分紅政策卻沒有具體的規(guī)定。在相關指導性文件中，對于合作社保底分紅制度也只是簡單提及，并沒有細化規(guī)定。因此為響應中央鼓勵集體資產入社保底分紅的政策精神，在立法上必須細化保底分紅政策的規(guī)定，明確享有保底分紅待遇的主體以及適用條件，針對保底分紅實踐過程中出現(xiàn)的問題提出切實可行的解決辦法，為農民合作社資產分配探索一條協(xié)調各方利益、保障農民權益、符合經濟規(guī)律的發(fā)展路徑。

（三）合作社實施保底分紅的問題分析

基于我國農業(yè)合作社引入保底分紅試點情況以及我國立法現(xiàn)狀上看，雖然保底分紅對農民權益給予了有力的保障，但依然存在很多的問題待解決。保底分紅機制并非所有的合作社都能適用，在一些經營狀況良好，社員穩(wěn)定的合作社并且效益較好的項目中是可以適用保底分紅的，但在法律上對此并沒有明確的規(guī)定。農民將土地經營權入股合作社，合作社為保障農民的基本生活而實施保底分紅，雖然提高了農民入股合作社的積極性，但一旦合作社經營效益不好，如果繼續(xù)實行保底分紅，合作社將出現(xiàn)資產的“空洞化”，這勢必會影響到非農股東和債權人的利益。甚至學者任大鵬認為保底分紅是違背商業(yè)運作規(guī)則，違反經濟發(fā)展規(guī)律的，筆者對此觀點表示贊同。在現(xiàn)階段保底分紅沒有具體法律規(guī)定的情況下，合作社利潤分配只能參照《公司法》的股東利潤分配規(guī)則，若股份制合作社實行保底分紅，用合作社的錢補貼農民，相當于是股東抽回出資，這有違公平正義原則，不符合經濟規(guī)律。再者我國目前社會保障體系還不太完善，合作社實施保底分紅仍處于試點階段，沒有明確的法律規(guī)制保障實施保底分紅，農民的權益是無法完全保證的[5]。

二、農業(yè)合作社實施保底分紅的必要性與可行性

（一）合作社引入保底分紅的必要性

農民入股合作社，在合作社內部農民相對于其他非農企業(yè)在知識水平、技術條件以及經濟水平等方面是較弱的，對于農民來說其所應當承擔風險的能力也遠低于非農股東，因此為提高農民應對風險的能力，化解農民入股合作社的顧慮和擔憂，在合作社內引入保底分紅機制是很有必要。土地是農民的“命根子”，是農民生存發(fā)展的工具，農民將土地經營權入股合作社，將土地交給合作社經營，如果合作社實行保底分紅的政策切實保障農民股東的切實利益，農民入股的積極性將極大提高，合作社風險共擔機制建立的同時，農民實現(xiàn)利益共享，農民入股合作社后其基本生活來源是有保障的。

中央在政策上鼓勵集體資產入社，合作社實行保底分紅。農業(yè)合作社引入保底分紅不僅是對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的響應，同時對農民權益的保障也發(fā)揮了重要作用，這也符合我國切實解決“三農”問題的現(xiàn)實需要。

（二）合作社引入保底分紅的可行性

隨著我國新農村建設的開展以及農業(yè)現(xiàn)代化進程的推進，我國農村建設已經取得了突破性進展，特別是合作社建設已經成為了我國農村發(fā)展的重要支柱。農業(yè)合作社引入保底分紅一直以來都是國家關注的重點，國家相關政策也積極引導保底分紅在合作社內部的實施，并且給予一定的財政支持。雖然保底分紅在實踐過程中出現(xiàn)了一些問題，但從總體上看，是符合我國鄉(xiāng)村建設發(fā)展的需要的。農民正因為合作社保底分紅的擔保，才能夠放下心中的憂慮，積極地入股合作社，合作社也因此得以壯大，農民也由此獲得了更大的收益。

三、保底分紅的適用條件分析

（一）對保底分紅的“底”性質的界定

社員享有保底分紅待遇也就是在股東入股合作社之后，不論合作社經營的好壞，都可以獲得入社補貼。對于保底分紅中“底”的性質，學界說法不一，有的學者認為是租金，有的學界主張是合作社的分紅。筆者認為根據(jù)《農民專業(yè)合作社法》第四十四條的規(guī)定，在彌補虧損，提取公積金后的當年盈余，為農民專業(yè)合作社的可分配盈余?？煞峙溆嘀饕凑粘蓡T與本社的交易量（額）比例返還?？梢姽蓶|在合作社獲得收益的方式只能是分紅，法律沒有其他規(guī)定。因此對于保底分紅中“底”的性質只能限定在合作社分紅的范圍內，這也與國務院指導意見中“農民入股+保底收益+按股分紅”的模式相契合。

（二）合作社享有保底分紅的社員界定

國家扶持農業(yè)專業(yè)合作社，鼓勵合作社引入保底分紅政策的目的在于促進農業(yè)經營者的組織化以及入社的積極性，而適用保底分紅機制是有條件，保底分紅作為新興合作社利潤分配機制，并不是所有的合作社都能適用，只有依法成立的，其成員達到一定數(shù)量且具有一定的穩(wěn)定性的合作社，在一些運行狀況優(yōu)良的項目上可以引入保底分紅。同時享受保底分紅待遇的主體只能是合作社內經濟條件相對較貧困的農民股東，對于合作社內的非農股東是不享受保底分紅待遇的。保底分紅對于農民股東的出資也應當限定。根據(jù)《農業(yè)專業(yè)合作社法》第十三條的規(guī)定，農民專業(yè)合作社成員可以用貨幣出資，也可以用實物、知識產權、土地經營權、林權等可以用貨幣估價并可以依法轉讓的非貨幣財產，以及章程規(guī)定的其他方式作價出資。享受保底分紅待遇的股東只能以土地經營權入股合作社，因為農民貨幣出資的能力有限，那些以土地經營權出資的股東最應該得到保底待遇的補貼。

（三）保底分紅金額范圍的界定

對于保底分紅的范圍法律應該做出明確的邊界限制，保底的“底”過高，勢必增加國家財政支出的壓力，同時也會加大農民股東和非農企業(yè)的矛盾，合作社的運營發(fā)展也會受到影響。當然如果“底”過低，雖然不會影響到非農企業(yè)和債權人的利益，但農民股東的基本利益就難以得到保障。因此，筆者認為保底分紅的“底”應當是以保障農民股東基本生活來源為限，發(fā)放保底補貼的上限不得超過合作社風險基金儲備以及國家保證金儲備，在保證農民股東的生存權的前提下，意圖著力維持農民一種“體面”的生活狀態(tài)。

合作社保底分紅的范圍還應當受到合作社經營狀況的限制。雖然合作社引入保底分紅使得部分農民股東旱澇保收，但其獲得保底補貼的金額卻有不同。在合作社經營狀況良好，盈余頗豐時，農民股東除了保底補貼外，主要受益來源于合作社的分紅，此時保底金額可以適當降低甚至可以不支付。若在災害年間，合作社收益慘淡時，對于保底的金額可以在滿足農民股東基本收入來源的基礎上適當增加。

（四）保底分紅的立法借鑒

在我國《農民專業(yè)合作社法》中對于農民入股合作社的方式沒有明確的規(guī)定，因此可以參照我國《公司法》第27條的規(guī)定，股東可以用貨幣出資，也可以用實物、知識產權、土地經營權等可以用貨幣估價并可以依法轉讓的非貨幣財產作價出資合作社。同時對享有保底分紅待遇的股東出資方式進行限定，只能是以土地經營權入股合作社。

在農業(yè)合作社利潤分配的實施上，美國優(yōu)先股制度與我國保底分紅的政策具有一定契合性。在我國三權分置，農民土地經營權入社的背景下，農民入股合作社由合作社進行承包經營管理，相當于農民股東放棄了合作社的經營權，根據(jù)美國優(yōu)先股制度的規(guī)定，農民股東有理由享受合作社保底分紅待遇。我國保底分紅的機制可以借鑒美國剩余財產型優(yōu)先股制度即在合作社破產清算時，農民股東可以優(yōu)先于其他股東獲得分配剩余財產的權利，因為農民股東承受風險的能力相較于其他股東更低，因此讓農民優(yōu)先享有剩余財產分配權是合情合理的[6]。

四、合作社引入保底分紅可能存在問題的防范措施

（一）違反投資者承擔風險的經營規(guī)則的防范

我國農民合作社是在農村家庭承包經營基礎上，農產品的生產經營者或者農業(yè)生產經營服務的提供者、利用者，自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經濟組織。我國農民合作社多采用股份制形式，合作社多數(shù)在工商部門登記為企業(yè)法人，經營模式與公司相類似。我國《公司法》中對于股東承擔風險分配機制遵循的是自由價值，對于風險承擔的方式是可以由公司章程自主規(guī)定的。引入保底分紅勢必會增加投資者的投資風險，在合作社章程未規(guī)定的情況下違反了投資者承擔風險的經營規(guī)則。同時投資者作為一個典型的“生意人”，以追求利益最大化為目標，《公司法》中也強調公司各成員之間應當公平公正，投資者沒有義務承擔保底分紅帶來的風險，這不符合投資者承擔風險的經營規(guī)則，違背了公平正義的理念。

對于違反投資者承擔風險規(guī)則的防范可以合作社內引入投資保險機制，合作社作為投保人以“農民入股合作社”投保，當合作社經營困難或者瀕臨破產時，農民從保險公司獲得的保險賠償金可以用于保底分紅的補貼。

（二）影響非保底分紅股東投資的積極性的防范

保底分紅雖然降低了農民股東投資的風險，也減少了農民入股時的顧慮，但勢必會損害非保底分紅社員的利益，進而影響其投資合作社的積極性。實行保底分紅在合作社效益好時，對非農企業(yè)不會產生太大影響，但一旦合作社虧損，就會引發(fā)農民股東和非農股東之間的利益沖突，保底分紅會使合作社資產減少，將嚴重影響非農股東的利益[7]。非農股東作為企業(yè)投資人追求的是公司利益最大化，對于合作社保底分紅的分配機制，沒有義務承擔國家對農民股東入股合作社的社會保障責任，如果讓非農股東犧牲自己的利益來滿足農民的保底分紅是非常不正當?shù)淖龇?，如果不對非農民股東支付對價補償，就違背了法律公平正義的精神。長此以往，企業(yè)失去投資合作社的積極性，企業(yè)資本很難進入合作社，對于合作社的發(fā)展也是非常不利的。

因此合作社引入保底分紅為了不影響非保底分紅股東投資的積極性，在合作社內部章程中可以規(guī)定非農股東承諾承擔對農民股東“保底收益”的擔保責任，農民股東和非農股東之間在自愿平等的情況下達成保底分紅協(xié)議。同時還可以借鑒國外優(yōu)先股制度，在合作社的收益不足以滿足所有股東的分紅時，可以優(yōu)先滿足一小部分農民股東的利益需求，但一般享有股利優(yōu)先權的股東不能參與公司得到經營，公司的經營權主要由非農股東行使。

（三）可能損害合作社債權人利益的防范

企業(yè)在市場經濟運行過程中面臨經營風險是無法完全避免的，農民合作社其性質與公司相似，因此在面對市場風險時也無可厚非。由于農民股東承擔風險的能力有限，合作社為保障農民的利益引入保底分紅政策，當合作社虧損時，合作社債權人將承擔相較于普通債權人更大的風險。合作社債權人同樣沒有義務承擔保障農民股東利益的責任，因此合作社農民股東的利益與債權人的利益難以實現(xiàn)平衡。一旦合作社難以清償債務，債權人申請合作社破產清算，也就意味著農民股東被中斷了經濟收入來源，農民將承受不可估量的損失[8]。

因此為平衡農民股東與債權人之間的利益，在合作社引入保底分紅后防范對債權人利益的損害，在合作社破產清算時，允許農民股東對入股的土地經營權享有優(yōu)先購買權，這既不損害債權人的利益，也解決了農民的生存保障問題。

五、合作社引入保底分紅的立法建議

（一）對《農民專業(yè)合作社法》的修改

我國對于保底分紅的規(guī)定只在相關政府指導意見中簡單提及，但在立法上并沒有規(guī)定。因此在立法上可以對《農民專業(yè)合作社法》進行修改和完善，對農民入股合作社的方式進行限定，并且在第七章扶持政策中增加合作社保底分紅的規(guī)定。明確保底分紅機制只能在經營狀況良好、人員穩(wěn)定的農業(yè)合作社中適用，享受保底分紅待遇的主體限定為以土地經營權入股并且經濟困難的農民股東。對保底分紅的金額可以設立一個大致區(qū)間，不同情況農民獲得的保底金額有所不同，例如在災害年合作社經營狀況慘淡時，農民股東應當獲得更高的保底補貼[9]。

《農民專業(yè)合作社法》中還應當明確合作社內部主體之間的權利與義務關系。企業(yè)投資人入股合作社，作為市場經濟環(huán)境下的主要參加者，企業(yè)應當承擔維護社會和諧穩(wěn)定的社會責任，因此在《農民專業(yè)合作社法》中可以規(guī)定企業(yè)投資人在合作社中承擔對合作社農民股東“保底收益”的擔保責任。同時為協(xié)調合作社各方主體的利益關系，提高農民股東入股的積極性，還可以規(guī)定相應配套措施，積極構建“農地風險基金制度”“國家保證金制度”“投資保險制度”等相關保障機制。

（二）健全相應配套制度

1.建立農地風險基金機制

農民入股合作社本身是存在一定經濟風險的，國家為保障農民的基本生活來源和提高農民入股合作社的積極性而提倡引入保底分紅機制。對于保底分紅的“底”有學者提出可以通過引入農地風險基金機制的方式獲得。在合作社內部可以設立農地風險基金，風險基金主要是從合作社每年的利潤中按照一定的比例扣除，性質相當于公司提取法定公積金，扣除風險基金的比例由公司章程規(guī)定。同時合作社在核算股東分紅時預先扣除一部分用以合作社債務的承擔。由此一來，既保障了農民股東的合法權益，又協(xié)調了農民股東與債權人之間的矛盾。公司在虧損的情況下，農民股東雖然不能獲得分紅，但可以獲得合作社農地風險基金的補貼，其基本生活來源是能夠保障的。

2.引入投資保險制度

為降低農民入股合作社后生產的經濟風險，合作社可以引入投資保險制度，向保險公司購買商業(yè)保險。但由于該種保險險種單一，保費過高，很多保險公司都未開設相關業(yè)務。因此政府應當加大對合作社投資保險扶持力度，增加農業(yè)保險險種，降低農業(yè)保費，同時可以給開設農業(yè)保險業(yè)務的保險公司給予稅收優(yōu)惠，同時國家在政策上也應當鼓勵加強合作社與保險公司的合作。目前在我國《保險法》中并未涉及農業(yè)保險的相關規(guī)定，因此在立法方面，國家可以將農業(yè)保險制度引入《保險法》中，對于增加農業(yè)保險和保費的具體規(guī)定，在立法上鼓勵各大商業(yè)保險公司開設農業(yè)保險業(yè)務。

合作社引入投資保險制度與保底分紅政策是相適應的，合作社為入社農民購買商業(yè)保險，在合作社虧損時，農民可以獲得保險金，由此農民的權益得到切實的保障。

3.構建國家保證金制度

合作社建立風險基金，引入投資保險制度雖然在一定程度上化解了農民股東與非農企業(yè)、債權人之間的利益沖突，但當合作社的債務遠遠超過了風險基金的數(shù)額時，債權人的利益仍然得不到保障。因此為了從根本上解決這一問題，國家可以建立保證金制度，由國家承擔兜底性責任。合作社承擔風險的能力畢竟是有限的，合作社建立風險基金、購買商業(yè)保險的前提是合作社盈利，但在合作社成立初期，合作社各方權益是難以保障的。國家構建保證金制度可謂是解決了農民的后顧之憂，同時給非農企業(yè)提供了堅強的后盾，在國家的引導下讓更多的企業(yè)資金放心地投入到合作社中，農民有了國家這一“擔保人”，也放心大膽地入股合作社。

國家保證金制度的構建應當以國家政策為引導，地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府為制度實施者，國家財政將農業(yè)補貼下發(fā)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府作為國家保證金，同時對農業(yè)合作社給予稅收優(yōu)惠補貼，國家對合作社所征稅款直接作為國家保證金儲備起來。在合作社虧損時，當合作社風險基金和保險金不足以支付農民保底補貼，不足以償還債務時，由國家承擔兜底性的責任。

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