山東省自然保護區突出問題整改難點及對策

趙友恒，李 玄，梁 玉

(1.山東省環科院環境工程有限公司,山東 濟南 250013；2.山東省生態環境規劃研究院,山東 濟南 250013；3.山東省林業科學研究院，山東 濟南 250014)

1 引言

自黨的“十八大”將生態文明建設與經濟、政治、文化、社會建設共同納入“五位一體”總體布局以來，生態保護工作的關注程度達到前所未有的高度[1]。自然保護區建設是生態保護事業中一項基礎建設工作，保障其健康發展是落實生態文明建設的重要任務之一[2]。近年來，山東省積極貫徹落實關于自然保護區規范化建設的一系列重大決策部署，不斷加大自然保護區管理力度、資金支持力度，在示范引領、系統保護、綜合監管等方面取得積極進展。然而，由于早期自然保護區的建設基礎薄弱，存在著管理體系混亂、管理機制不明確等[3～7]瓶頸性問題，導致自然保護區事業的健康發展面臨嚴峻挑戰。本文以山東省自然保護區為例，分析了當前突出問題及整改工作難點，并針對這些問題提出了對策建議，期望能夠為山東省自然保護區整改工作提供解決方案，促進自然保護區事業的健康發展。

2 建設現狀

山東省自然保護區建設發展可分為初始階段、快速發展階段和穩定發展階段等3個階段[8]，經歷了近40年的發展歷程，形成了類型比較齊全、布局基本合理、功能漸趨完善的自然保護區體系[9]。

2.1 管理級別劃分

自1980年建立了第一個自然保護區—臨朐山旺國家級自然保護區以來，山東省共建成78個自然保護區(截至2018年底)，總面積約101.09萬hm2。山東省自然保護區以省級為主，數量和面積占比分別為48.72%和54.45%。其中，國家級自然保護區7個，總面積約21.95萬hm2；省級自然保護區38個；總面積約55.04萬hm2；市級自然保護區18個，總面積約14.70萬hm2；縣級自然保護區15個，總面積約9.39萬hm2(圖1)。

圖1 山東省自然保護區各保護級別數量占比

2.2 類型結構組成

依據自然保護區劃分原則，自然保護區分為自然生態系統、野生生物和自然遺跡3個類別，森林、草原與草甸、荒漠、內陸濕地和水域、海洋和海岸、野生動物類型野生植物、地質遺跡和古生物遺跡9種類型[10]。山東省自然保護區涵蓋了古生物遺跡、野生動物、野生植物、海洋海岸、地質遺跡、森林生態、內陸濕地等7種類型[9]。其中，自然生態系統類別中森林生態系統類型占主導地位，數量和面積占比分別為56.41%和31.8%(圖2)。

圖2 山東省自然保護區保護類型數量占比

2.3 地理分布特征

依據《中華人民共和國自然保護區條例》，自然保護區是指對有代表性的自然生態系統、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區、有特殊意義的自然遺跡等保護對象所在的陸地、水體或海域，依法劃出一定面積予以特殊保護和管理的區域。因此其分布首先取決于地區自然資源稟賦，其次為取決于各地對自然保護區工作的重視程度[11]。山東省自然保護區主要分布在煙臺市和臨沂市，保護區數量分別占比為29.49%和16.67%。煙臺市和臨沂市分別地處山東省膠東半島丘陵地帶和魯中山區地帶，是山東省生態環境質量優良地帶[12](圖3)。

圖3 山東省自然保護區保護地理分布數量占比

3 存在問題及原因分析

3.1 基礎工作薄弱，建設不規范

自然保護區的建設目標是保護自然資源和生態環境[13]，其范圍確定和功能區劃分是實現有效管理的基礎。然而，山東省早期建立的保護區多為搶救性保護，保護區建立的基礎工作相當薄弱，難以實現有效管理。如部分保護區批建時僅有一紙批文，但無明確的范圍；部分保護區建立之時未做資源本底調查，保護區內資源分布、土地權屬以及人類活動情況均不清晰；部分保護區建設之時已經為風景名勝區、森林公園等法定保護地。

3.2 建設缺乏科學論證，積累歷史遺留問題

早期部分地方政府為了提高知名度，單純追求建立保護區的指標分值，盲目建立部分自然保護區。在缺少充分的論證和考察的前提下，保護區的范圍就是申請者根據經驗在圖紙上圈出的，而核心區就是保護對象聚集區或保護物種常出現的區域[14]。這就不可避免地將一些原有居民村莊村落、農田、油井鹽田等劃入保護區范圍內，演變成為當前難以解決的歷史遺留問題。

3.3 建設管理松散，人為侵占行為突出

自然保護區實行綜合管理和分部門管理相結合的管理體制[1]，這種制度設計存在重疊交叉、管理低效的缺點。在這種格局下，各部門往往基于各自的管理理念和管理要求，片面地致力于發展隸屬于本部門的自然保護區[6]，而疏于與其他部門溝通與協調，導致審批和管理脫節，未批先建行為時有發生，甚至在核心區和緩沖區內存在開發建設行為。如煙臺沿海防護林省級自然保護區內的房地產開發活動，南四湖省級自然保護區內的光伏建設等。

4 突出問題及整改難點

4.1 確定保護區邊界范圍

自然保護區邊界確定和功能分區是保護區突出問題整改的科學前提，事關保護區內項目的“合法身份”確定和項目的“生死”。然而，在搶救性批建自然保護區時，多數保護區只在批復文件中體現保護區的面積和四至范圍，保護區邊界的確定也只是根據經驗在圖紙上進行勾繪。在進行功能分區時，往往將保護物種常出現或生態系統分布密集區圈為核心區，其它區域則視情況劃為緩沖區與實驗區，主觀隨意性較大。在“科學前提”的缺位下，保護區突出問題的整改工作難以推進，尤其是存在違法違規項目的保護區。

4.2 把握旅游開發活動的合法合規性

《中華人民共和國自然保護區條例》規定在實驗區可按程序開設與自然保護區方向一致的參觀、旅游活動。然而，大多數地方管理者直接忽略該前置條件，認定實驗區內旅游開發活動是法律允許的，在實驗區內打造人工景點，濫建旅游設施，形成“生態旅游不生態”的局勢。此外，據調查，部分保護區在建立之初，還是風景名勝區，兩者在管理范圍上存在交叉不盡一致。然而，風景名勝區相關法律法規對旅游開發活動的限定嚴格程度遠不如自然保護區，這就導致部分保護區的核心區和緩沖區在建設之初就已經是旅游者出入的熱點區域。對于此，大多數地方管理者在利益驅使下選擇“節約成本”，將核心區和緩沖區內的旅游開發活動作為“歷史遺留問題”，放任發展。

4.3 保障礦業權人的合法權益

礦產開發對生態環境破壞是直接的。然而部分地方政府在申請并劃定自然保護區范圍時，沒有經過系統調查，部分自然保護區特別是省級以下自然保護區范圍劃定不夠合理，將一些正在開采或者已經批復的礦業權劃入自然保護區。而在管理過程中，又在相關補償政策不完善前提下，強制要求礦業權人退出保護區，明顯違背了法律法規對保障礦業權人權益做出的規定。如《中華人民共和國行政許可法》規定由于政策原因要求退出自然保護區的礦業權應由行政機關依法給予補償。從目前來看，保護區內除部分礦山企業被強制關停外，還有未開展礦山環境恢復治理和土地復墾，造成自然保護區內生態環境恢復進展緩慢。

4.4 保障原始居民生存權

自然保護區開發建設活動監督管理相關規定明確指出要“保障原有居民生存權”。然而，早期自然保護區以搶救性保護為主，將不少城鎮、村莊和農田劃入保護區，但保護區內或周邊社區居民對保護區的存在卻毫不知情，這就為保護區管理工作埋下了長期隱患。對于原始居民，其“靠山吃山，靠水吃水”“捕撈養殖”等這些根深蒂固的“基本生存權”均因自然保護區的建立而被“剝奪”。

5 對策與建議

5.1 推進保護邊界確定和核準

加快推進省級自然保護區面積及功能區劃核準工作。督促保護區所在地政府根據《中華人民共和國自然保護區條例》及相關文件的規定要求，根據自然資源分布現狀及保護對象的特點，兼顧當地社會經濟發展及人類活動等影響因素，對邊界不清的自然保護區進行全面核準審定。同時，規范新建與調整自然保護區的申報要求，規定新建自然保護區需界定明確可靠的范圍與功能分區。

5.2 建立部門間信息共享

早期多數保護區建立或調整時未能廣泛征求意見，建立或調整之后未能進行公告和宣傳，致使發展改革委或國土等具有項目或礦權審批權限的部門不能及時掌握相關信息，從而在審批過程中，不能更好的履行責任，導致開發行為“被違法或被違規”。建立部門間信息共享機制，及時對保護區范圍和功能分區進行公告，是避免保護區違規開發利用的重要基礎。

5.3 分類分階段推進整改

基于早期建設基礎薄弱和管理模式粗放混亂，導致保護區內確有很多“歷史遺留問題”，非“一朝一夕”可以完成整改的。雖然“歷史遺留問題”不應成為違規項目的“保護傘”，但也不可搞“一刀切”。對于對保護區保護生態環境影響較小的原有居民的傳統種植、養殖活動，應進行科學指導和管理；對于將保護放在第一位的科研和生態修復項目應該予以保障；對于旅游、礦業等保護與開發矛盾突出、利益鮮明的問題應分類分階段推進，避免一概而論，否則會帶來新的民生問題。

5.4 形成行之有效的補償機制

自然保護區作為生態保護的特殊區域，其雖然是法定保護區地，但其被視作“公共困境”[15]，會造成生態保護與發展現實之間的對立。因此，無論是在保護區規范化建設過程中，還是其突出問題整改過程中，僅以行政指令強制要求當地居民和礦業權人為遠距離人民的利益犧牲自己的利益和發展機會，無疑是不公平的。建立有效的生態補償制度，形成長久資金鏈，是保障保護區規范化建設、徹底解決保護區突出問題的重要經濟手段。