日本新宿區垃圾分類的全過程管理及啟示

林小珠，潘 登

(華南師范大學 經濟與管理學院，廣東 廣州 511300)

1 引言

當今世界各國垃圾分類的進程不一，日本垃圾分類的發展堪稱典范。20世紀60年代日本爆發了大規模反公害運動，并且接連爆發了經濟危機和生態能源危機，政府意識到必須大力推進環保事業，向節能減排、降低能耗的方向邁進。日本的生活垃圾處理經歷了末端處理、前端分類和循環利用的發展過程，逐漸形成成熟的垃圾分類體系以及配套的法律體系，建立起資源循環型社會[1]。本文選取東京23區中的新宿區為具體案例，通過分析新宿區的垃圾分類基本狀況，總結可供參考的垃圾分類管理經驗。

2 垃圾區域管理體系

新宿區的垃圾處理依托于東京23區的清掃事業聯動機制。為了提高垃圾處理效率，2000年東京都將居民周邊服務的清掃事業移交給23區共同管理，基于日本地方自治法和23區的共同意愿，東京23區清掃事務所(東京23區清掃一部事務組合)正式成立，負責垃圾轉運和焚燒等業務，垃圾前端收集和搬運則由各區負責實施，最終填埋環節由負責管理垃圾填埋場的東京都負責。具體的管理關系如圖1所示。

圖1 新宿區垃圾處理關系

成立區域垃圾分類管理機構可提高垃圾分類體系運轉效率。東京23區垃圾產生量已從1989年峰值的490萬t減少到2018年的276萬t，垃圾最終填埋處理量降低87%，僅為垃圾量的1%，同時資源回收率常年保持在20%左右，2018年東京23區人均每天排放的垃圾量為791 g[2]。

新宿區內不具備垃圾中間處理設施，收集的可燃垃圾需要運至23區指定的廢物處理場進行中間處理，最后由東京都負責填埋業務，因此，新宿區垃圾業務主要集中于前端的分類收集和中端的轉運。新宿區垃圾分類體系健康運轉的關鍵，在于前端收集、運輸中轉與后端處理各環節責任明確，相互協調和配合。

3 垃圾處理流程

3.1 分類

新宿區垃圾分類要求嚴格，《新宿區循環再利用及一般廢物處理條例》中明確規定了居民垃圾減量的義務和妥善處理垃圾的責任。由于垃圾產生的時空、原因以及成分的不同，新宿區主要將垃圾種類分為生活垃圾、可回收小型電子設備和業務垃圾，具體見表1。

新宿區垃圾分類責任清晰，處罰嚴厲。在道路上非法傾倒超大件垃圾和家用電器不僅會損害人們的生活環境，阻礙行人和汽車通行，還涉及到耗費稅收進行處置，所以在室外隨意丟棄垃圾的行為被視為犯罪。在責任方面，居民在公園、道路或空地發現大型垃圾時需要及時聯系相應的負責機構，若發現違法丟棄者則可直接報警。空地周圍必須設置圍欄，以防止在空地上隨意丟棄廢棄物，該空地上丟棄廢棄物必須由土地擁有者或管理者自己負責處理[3]。在處罰方面，除了違法丟棄者會根據丟棄的垃圾量和種類受到5年以下徒刑和1千萬日元以下的罰款外，以違法丟棄為目的收集或運輸廢棄物的人也會被處以3年以下徒刑或300萬日元以下罰款，兩種處罰均包括未遂的情況[4]。通過行政人員和警察的監管與居民們自發配合，可以很大程度地防止違法丟棄發生并起到警示作用[5]。

表1 新宿區垃圾分類方法

3.2 收集

新宿區主要的垃圾分類管理機構為新宿清掃事務所、新宿東清掃中心以及歌舞伎町清掃中心，3個機構分別管轄不同區域(圖2)，主要行使垃圾分類的前端收集和運輸職能，按照垃圾的種類分別規定收集的日期和區域，根據垃圾量的季節性變動和地區的實際情況制定作業計劃，有效地開展作業。另外，新宿區不收取垃圾處理手續費(單日丟棄垃圾量超過10 kg除外)，大件垃圾和企業實行垃圾計量收費。

圖2 新宿區垃圾分類管理機構分布

3.3 搬運

為提高搬運效率，按照垃圾的種類分別規定搬運方法。可燃燒垃圾用收集車直接運入垃圾焚燒廠處理廠，垃圾與車輛在稱重機上一起稱重，垃圾的重量用于確定垃圾量以及收取垃圾處理費。由于新宿區沒有垃圾焚化廠。所以主要將可燃垃圾運送至豐島縣焚化廠、品川縣焚化廠和港區焚化廠；不可燃垃圾有兩種轉運方式，一種是使用集裝車經過陸上中轉站運至京濱島不可燃垃圾處理中心，另一種是集裝車運至船舶中轉站后，再使用船舶轉運至中防不可燃垃圾處理中心，通過中轉可以有效提高運輸效率、緩和交通堵塞以及減弱汽車尾氣造成的大氣污染。大件垃圾經過小型收集車運送至中轉站初步破碎，再裝載到大型車輛運輸至大件垃圾破碎處理廠。

3.4 處理

3.4.1 資源回收

新宿區的廢紙、瓶、罐、塑料容器和包裝物等可回收垃圾由負責各個街道的清掃事務所或清掃中心使用收集車運送至循環再利用中心和民間再循環企業實現再資源化或再商品化。

3.4.2 可燃垃圾的處理

垃圾焚燒處理廠通過程序化的垃圾焚燒過程，在控制及減少有害物質排放的同時能防止細菌、害蟲和異味產生，降低環境負荷。焚燒可將垃圾體積減至原來的1/20左右，處理后的大部分焚燒灰被運至填埋廠填埋，約18%的焚燒灰可作為建筑材料再利用，其中一部分焚燒灰被直接運至到民間水泥工廠，用作其中普通水泥原料粘土的代替原料；另一部分焚燒灰在1200 ℃以上的高溫熔融后極速冷卻，在形成熔渣的同時分離出可回收的金屬，體積約減至原來的垃圾狀態的1/40，由于形成灰中的二噁英類化學物質被分解，熔渣可以作為土木材料安全有效的使用。焚燒不僅能夠極大地縮減垃圾體積，而且焚燒產生的熱能經過特殊處理可以轉化為電能利用起來。

3.4.3 不可燃垃圾和大件垃圾的處理

不可燃燒垃圾在兩處不可燃燒垃圾處理中心進行處理，處理過程主要分為破碎和挑選。為了提高不可燃燒垃圾的填埋效率，需要將其細化、破碎以減小體積，此外，不可燃燒垃圾中含有鐵和鋁等資源物質，需要對此進行挑選回收。如圖3所示。

圖3 不可燃燒垃圾處理流程

各區內的大件垃圾中轉站將大件垃圾初步破碎篩選，不可燃的部分被運至兩個不可燃垃圾處理中心，剩余部分運入大型垃圾破碎處理設施進一步破碎與分揀，大件垃圾殘余物中僅3%能夠直接填埋，約占84%的可燃垃圾需要轉運至垃圾焚燒處理廠，12%為可回收的金屬，剩余少量不可燃垃圾則運入中防不可燃垃圾處理中心，流程如圖4所示。

圖4 大件垃圾處理流程

3.4 填埋

包括新宿區在內的東京23區所產生的普通廢棄物經過最終處理后，產生的殘渣需進行運輸到中央防洪堤壩外側填埋處理場和新海面處理場進行集中填埋，填埋業務由東京都統一負責。

可燃燒垃圾和破碎后可以焚燒的大件垃圾進行焚燒后的部分灰作為水泥原料或熔融后成為熔渣作為資源循環使用，除此以外的焚燒灰和處理后的飛灰進行填埋處理；不可燃燒垃圾破碎后，鐵和鋁作為資源回收，殘渣進行填埋處理；大件垃圾破碎后，鐵作為資源回收，不適合焚燒的殘渣進行填埋處理。除廢棄物以外，海底或河底挖出的疏浚土和建設時產生的土等(沙土類)也進行填埋，但管理方法有所區別，與廢棄物分別填埋。

4 新宿區垃圾量演變與費用

4.1 垃圾與回收再利用量演變

新宿區垃圾分類處理效果顯著。2007年度(截至2008年1月1日)新宿區總人口為310856人，垃圾產生總量為89761 t，人均每天垃圾產生量為792 g，資源總回收量為20702 t。隨后年份新宿區垃圾量不斷減少，到2018年度(截至2019年1月1日)，新宿區總人口為346162人，垃圾產生總量為70693 t，人均每天垃圾產生量為560 g，資源總回收量19464 t[6]。具體的垃圾產生量和回收再利用量如圖5。

圖5 新宿區垃圾回收量變化

4.2 垃圾處理費用分析

集體回收方式有助于節省垃圾處理費用。如圖5所示，自2007年以來新宿區垃圾產生量連年下降，資源回收量保持平穩，以居民合作形式回收資源的集體數量逐年上升，資源回收成本也得到降低，費用為13日元/kg，主要節省了運輸環節的經費支出。而垃圾從收集、運輸到處理全過程的大約花費為69日元/kg，不同資源的處理費用(成本減去出售收入)如表2所示。

表2 資源回收費用

2017年新宿區垃圾處理總經費為69.48億日元，由于東京23區的垃圾中后端處理由東京23區清掃事業事務所統一負責，垃圾處理全過程的具體費用也由該所財務負責統計[6]。垃圾處理成本可以根據處理過程分為垃圾收集與運輸費用和垃圾處理與處置費用兩部分，經東京23區清掃事務所統計，2017年東京 23 區垃圾處理總經費為 1280 億日元，其中收集與運輸使用了52.34%經費，垃圾處理與處置使用47.66%經費。各環節處理費用見圖6。

其中垃圾收集與運輸費用高昂。2017年垃圾全過程處理單位費用為 59073日元/t，進入垃圾收集與運輸過程的垃圾量為177.8 t，單位費用為 37687日元/t，占到總成本的 63.8%；進入處理與處置過程的垃圾量為285.4 t，單位費用為 21386日元/t，包括人工費、物料費、折舊費(工廠設備)和應償還利息加總后再扣除收入。此處與垃圾收集與運輸經費占比出現不同的原因是有部分垃圾不需清掃部門收集和搬運或者經過管道運輸，降低了這部分的經費支出，比如 2017年有 98.3萬t的垃圾未經清掃部門收集和搬運，由管道運輸的垃圾有4125 t[7]。

5 啟示

5.1 社會主體協同參與和3R的實踐

3R即Reduce、Recycle、Reuse。作為垃圾分類的三大主體，區民、企事業單位、區政府機構各司其職，互相配合，形成三級聯動。區民在生活中充分使用物品，發揮垃圾減量的作用，同時協助集體回收和行政回收；企事業單位生產銷售能夠再利用的產品，推進已使用產品的自主回收和再資源化、再生商品化，并且將生產中產生的廢棄物基于廢棄物自我處理的責任進行合理處理；區政府普及垃圾減量和再利用的環保理念，為企業和居民再利用的順利開展提供資源和指導，管控垃圾終端填埋，保證廢棄物的正確且有效的處理。三者行為互相促進，分工合理，不相沖突，合力推進新宿區的垃圾分類回收事業的發展。

圖6 東京23區垃圾處理各環節成本(單位：千日元)

5.2 嚴格的垃圾分類方法和垃圾付費制度

新宿區所實行的垃圾分類方法首先將生活垃圾、企業垃圾、和小型電子設備區分，生活垃圾和企業垃圾中可回收的垃圾由清掃事務所和各清掃中心負責，小型電子設備則以回收站(箱)的形式回收，而生活、業務中產生的家電、電腦、汽車等不可回收的廢棄物則按照對應法規交由廠家處理。在分類項目最多的生活垃圾中，資源、可燃垃圾、不可燃垃圾都具有配套的運輸方法和處理過程。前端資源、可燃垃圾和不可燃垃圾等必須要求居民進行更加嚴格的分類和預處理，考慮到時間和精力等成本與非法傾倒垃圾的嚴厲處罰，居民可能會產生負面心理，正向的激勵與宣傳也是必要的。

嚴格分類給后端處理帶來方便的同時，也造成了垃圾收集和運輸的費用偏高，超過了后端垃圾處理處置的費用。高額的垃圾運輸和處理費用容易給政府帶來過大的財政壓力，因此這一部分支出須由政府、居民、企業、集體等主體共同分擔，與之配套的是垃圾收費制度不僅需要足夠具體，做到計量收費，也要具備一定的靈活性以適用于不同的處理情況。新宿區的垃圾收費主要形式為購買相應的超額排放處理券、大型垃圾處理券或者向處理中心或民營企業預約垃圾處理服務，使用這些處理券必須寫上垃圾信息，否則清潔人員不會收取，企業日常的垃圾排放也需要購買對應的業務垃圾處理券或者聯系民間處理企業付費處理。

5.3 法規有效約束與宣傳帶動

日本的循環經濟法律體系是以環境基本法為基礎，在循環型社會推進基本法為法律基本框架之下，通過廢棄物處理法規定廢棄物的妥善處理方法和標準，通過資源有效利用促進法實現3R(減少、再利用、循環利用)的推進。在此框架之下，根據個別物品的特性又有容器包裝再循環法、家電再循環法、食品再循環法、建設再循環法、汽車再循環法和小型家電再循環法等單行法，將循環經濟落到實處[8]。基于循環型社會法律體系，新宿區結合地區實際情況制定了《新宿區循環再利用及一般廢物處理條例》等多項具體法規，明確規定了具體行為規范以及相應的執行主體，可操作性強，并且定期收集相關問題進行法規的完善，形成法規條例對實際情況的動態適應過程。我國尚處于垃圾分類法律體系的完善階段，在現行的法律框架之下，地方政府需要及時跟進垃圾分類的情況變化，調整相應的制度做法與獎懲規定，此外，在制度與實踐的動態適應中也可能探索出更優的做法。

除了法律的硬性約束外，多樣化的宣傳手段能有效推動居民垃圾分類意識的提高。包括新宿區在內的東京23區采取了許多宣傳與學習參觀活動，在東京23區清掃一部事務所的籌備下，居民(包括外國人)或組織可預約參加垃圾焚燒場的參觀學習活動和巡回講解活動；在2020年東京奧運會的獎牌籌備中，新宿區采取了小型電子設備的集中收集以為獎牌提供原料的活動，并且回收量提前達到預期；還有其他一些民間公益組織舉報的公益手工義賣等活動，居民參與積極性較高。

5.4 垃圾回收形式的創新

集體回收是新宿區居民垃圾回收的一項新做法。與20世紀70～80年代日本集體回收垃圾不同，目前新宿區的集體回收是對新宿區垃圾前端運輸收集的有效補充，區民以10戶家庭以上為單位登記成為集體或加入已有集體，集體回收自定回收垃圾的地點、時間，垃圾統一移交給垃圾回收從業人員，在保證垃圾正確分類的同時，很大程度上提高了前端居民垃圾處理的靈活性和便捷性，并且減輕了垃圾收集運輸環節的高昂成本。隨著新宿區政府對集體回收舉措的大力提倡，在新宿清掃事務所登記的集體呈逐步上升趨勢，將來可能發展成政府清掃部門收集運輸和集體收集移交齊頭并進的垃圾中前端搬運局面。