鄉鎮政府資源整合與農村信訪治理
——基于豫北梨鎮的實證研究

李志浩，朱榮瑞

(云南民族大學 社會學院，云南 昆明 650504)

十八大將生態文明建設作為國家發展計劃的“五位一體”之一，十九大將“綠水青山就是金山銀山”寫入黨章，十九屆四中全會重申了“必須踐行綠水青山就是金山銀山的理念”，環境治理被中央政府提高到前所未有的高度，各級地方政府也越來越重視環境治理。2019年春季，豫北A市根據全國最高人民檢察院和水利部聯合會議做出的“攜手清四亂，保護母親河”的河道專項治理要求，頒布了《A市攜手“清四亂”保護母親河專項行動實施方案》，在市域范圍內展開對黃河支流的河道專項治理。行政發包制下，各級政府的行政任務經過一個層層加碼的過程，在經濟發展指標上表現為更高的經濟增速目標，在專項任務的達成日期上則表現為更快的時間進度[1]。A市政府將河道專項治理的行政任務通過行政發包制，分派給下轄的鄉鎮政府限期完成。

黃河支流的河道專項治理出境截面位于梨鎮，梨鎮政府的河道專項治理任務因此更加繁重。中共中央辦公廳印發的《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，決定將2019年作為基層減負年，提出嚴控“一票否決”事項，上級政府不能使用下級政府簽“責任狀”的方式來變相地向下級政府推卸責任與施加壓力[2]。在中央政府的支持下，面對部分養殖戶的越級集體上訪行為，梨鎮政府有充足的底氣與上訪戶進行集體溝通，并最大限度地運用鄉鎮政府的治理資源進行信訪治理。梨鎮政府不需要通過滿足上訪人員不合理的利益訴求來實現息訪，成功地打破了“會哭的孩子有奶吃”的上訪慣例，即上訪群體通過“謀利型信訪”來謀取自身利益或集體利益的效力大打折扣[3]。梨鎮政府的信訪治理實踐為鄉鎮政府采用“合法化方式實現息訪”提供了成功的案例，具有較強的理論意義和重要的實際應用價值。

本文主要探討梨鎮政府是如何利用鄉鎮政府的各類治理資源，成功治理養殖戶的越級集體上訪行為的。筆者在此區分基層政府和鄉鎮政府的概念：基層政府通常指的是鄉鎮(街道辦事處)級別的政府和縣(市轄區、不設區的縣級市)級別的政府；鄉鎮政府特指轄區位于農村地區的鄉鎮政府，不包括轄區主要位于市區的街道辦事處。鄉鎮政府治理資源，指的是鄉鎮政府在鎮域治理過程中，為了完成行政任務，鄉鎮政府所能運用的一切可利用的資源形式。在鄉鎮政府的鎮域治理過程中，已經超出案例中提出的信訪治理資源范疇。本文的案例所提及的鄉鎮政府治理資源，指的是梨鎮政府用于養殖戶越級集體信訪治理所用的資源。梨鎮政府信訪治理資源指的是梨鎮政府擁有的政府內部的“關系網絡”資源、梨鎮政府政策制定與執行的“正式權力”資源、來自村民層面的“群眾支持”資源以及上訪者自身因素導致的“有利于息訪”的資源等等。對信訪群體的治理實踐和治理績效是梨鎮政府多元化信訪治理技術的集中展現。梨鎮政府通過運用自身所能調動的一切治理資源，通過“無情執法，有情操作”的形式[4]，真心實意幫助養殖戶渡過難關的方式來化解養殖戶的信訪。改革開放40余年來，中國政府的社會治理技術越發成熟，已經完成了從總體支配權力到技術治理權力的轉變[5]。中央政府的國家治理能力和各級地方政府的治理能力不斷提高，在基層政府的信訪治理中得到細致的微觀展現。案例中，梨鎮政府對養殖戶越級集體信訪的治理實踐在總體上是成功的，因此梨鎮政府的信訪治理經驗是可以大力推廣的。

一、文獻回顧

中國的封建社會中，直訴作為底層百姓維權的社會行為，得到了中央政府的支持。清朝時期，中國傳統的直訴制度發展到了頂峰。新中國成立前，中國共產黨已經發展了封建社會時期的直訴制度。革命時期，中國共產黨的信訪工作主要圍繞解決群眾實際問題、爭取群眾參加和支持革命事業而展開[6]。盡管這一時期中國共產黨信訪工作的制度化、科層化水平較低，但是為新中國成立后的正式信訪制度的建立打下了基礎。新中國建立后，革命時期的信訪工作發展為正式的信訪制度。改革開放前，中國共產黨仍然具有很強的革命色彩，當時的信訪制度受到群眾運動的影響，成為國家進行政治動員、反對官僚主義的重要工具，信訪制度中的政治性一直居于首位。信訪制度能夠回應社會民意和密切干群關系，成為中國共產黨和中國政府加強和人民聯系的一種方式[7]。

改革開放后，中國國家治理由經常性的運動式治理轉向以常規治理為主，以經濟建設為中心、大力發展生產力成為執政黨的中心工作，傳統的“動員型”信訪需要轉型為“維穩型”信訪。我國的信訪工作開始為改革開放的順利推進服務，為社會主義建設服務，為化解各類社會矛盾服務。經濟發展的不平衡，以及經濟發展帶來的環境污染、貪污腐敗、貧富差距擴大等問題，導致改革開放后群眾信訪的數量持續增長，“維穩”成為信訪工作的最高原則和實踐理念[8]。持續高漲的信訪數量，導致中央政府不得不推行信訪“一票否決制”，由此造成地方政府監督和堵截越級上訪者，并型塑了基層政府對上訪人員采取花錢買“平安”的應對之道。農業稅費取消以后，基層政府侵權并不構成農民上訪的主流原因，農民上訪的原因更多的是在國家治理轉型、鄉村治權弱化與資源流變背景下的利益博弈[9]，導致農民的謀利型上訪逐漸增多，維權型上訪逐漸減少。

農民上訪類型多樣化、利益訴求多樣化、利益表達方式多樣化等，引發諸多學者對信訪分類和信訪治理的研究，對信訪行為的分類大致分為以下幾類。上訪對象認為，通過擺出上訪姿態，能夠給基層政府帶來越級信訪所施加的“一票否決”壓力，屬于“要挾性上訪”行為，即農民通過上訪脅迫基層政府來實現其不合理的要求和利益主張[10]；壓力型信訪治理制度與基層政府權威弱化的交織下，上訪對象借助上訪希望能夠讓基層政府做出讓步，給予自身更多的金錢賠償，屬于“謀利型上訪”行為；通過上訪壓力讓更高層級的政府來減少基層政府侵害自身利益或公共權益，屬于“維權型上訪”行為[8，11]；通過壓力迫使基層政府能夠真正地解決自身遇到的問題，屬于“治理型上訪”行為[12]。上訴學者的研究表明，通常情況下農民信訪基于一定的合理訴求(維權型上訪、治理型上訪)，但是農民將信訪行為作為一種達到某種經濟目標的非常規化手段(要挾性上訪、謀利型上訪)的現象越來越多，并且此類上訪行為在大多數的情況下具有不正當性。

針對上述信訪行為，鄉鎮政府逐漸演化出具體的治理策略。對農民的信訪治理中，鄉鎮政府是直接面對上訪群體的最低級別的政府。在信訪屬地管理的制度下，承接了上級政府的信訪治理壓力和維穩壓力。因此，通過長期與上訪群體打交道，鄉鎮政府逐漸探索出一套有效化解農民信訪的綜合措施。針對農民的正常信訪行為，鄉鎮政府能夠在信訪條例的框架內妥善解決問題。對于農民的非正常信訪行為，鄉鎮政府則發展出另外的一套治理邏輯。即鄉鎮政府通過運用自身所能運用的所有治理資源，通過信訪治理過程中的程序合法性(不給上訪者留下違法、違規的口實)，通過多管齊下的治理資源運用，能夠達到順利化解農民信訪的治理目標。梨鎮政府信訪治理實踐，是鄉鎮政府采取多元化的治理資源來成功化解養殖戶越級集體信訪的成功案例。

二、案例概況

召開部門會議和發布政府文件是各級政府的工作實施方法。在展開河道專項治理前，梨鎮政府主要干部已經多次參加市政府召開的河道專項治理前期動員會議，而梨鎮政府也數次召開主要村干部參加的河流專項治理前期動員會議。上至中央政府下至鄉鎮政府，各級政府發布了大量文件以推動河道專項治理的進程，各級政府文件被梨鎮政府發放給村干部，以文件動員的方式提高村干部的參與積極性。對于基層政府而言，面對上級政府的政治性、緊迫性的治理任務，政府會議和文件的數量會更多[13]。與此同時，市級河長辦還聯合梨鎮政府，對梨鎮河灘違建養殖戶的大致情況進行先期摸底，并在此基礎上確定了“以獎代補”的治理方案。梨鎮政府還通過對鄉鎮政府的機構重組，設置了梨鎮“清四亂”攻堅指揮部，進行了河道專項治理的按人分派任務，以此促進河道專項治理效率的提高。攻堅指揮部的運作是鄉鎮政府“攻堅治理模式”的一種，在組織動員、任務執行、監督考核3個方面提高了鄉鎮政府的工作效率[14]，有利于治理目標的達成。梨鎮政府借助鄉鎮政府和市政府的宣傳力量對河道專項治理進行廣泛宣傳，要求各村懸掛宣傳橫幅和發放宣傳資料，并派出宣傳車巡回播放宣傳錄音。下面主要介紹針對養殖戶的獎補政策、養殖戶的越級集體信訪過程和梨鎮政府信訪(河道)治理的成果。

(一)拆除違建的獎補政策

A市政府并未具體頒布有關拆除河灘違建的具體獎補政策，“以獎代補”只是市政府制定的宏觀政策，在梨鎮政府的河道專項治理中發揮通用規則的作用。梨鎮政府為了盡快完成治理任務，根據自身的財政能力和市政府的財政補貼力度制定了兩套并行的獎補標準(表1-2)。不論是采取哪套獎補標準，都是為了盡快完成治理任務。攻堅小組摸底調查的精準為拆除河灘違建工作提供了翔實的數據，采取了獎勵與依法推進相結合的工作方法，對積極簽署協議的養殖戶和拒絕簽署協議的養殖戶采取分類整治的方式來推進河道專項治理。梨鎮政府要求養殖戶先簽署《同意拆除協議》，然后鄉鎮政府再將獎補款項發放給養殖戶。

表1 梨鎮政府獎補標準一 元/平方米

表2 梨鎮政府獎補標準二 元/平方米

(二)養殖戶上訪過程介紹

養殖戶上訪意愿分為3種類型。類型一，小部分養殖戶的違建還在河灘上，但是他們已經退出了養殖行業且對鄉鎮政府的獎補政策持支持態度，他們在第一時間就順利簽署了拆除協議。類型二，大部分養殖戶是中小規模的且一直經營養殖業，他們中的大部分人持觀望心態?？吹阶钤缫慌炇鸩鸪齾f議的養殖戶獲得了獎勵金，也簽署了拆除協議。類型三，剩下的小部分是養殖規模頗為龐大的養殖戶，拆除違建對他們的影響很大，因此極力抵制鄉鎮政府的拆除違建的政策。他們一致認為獎補標準太低，且相信通過越級集體上訪能夠給基層政府帶來“信訪維穩屬地管理”的壓力[15]，然后以此施壓梨鎮政府獲得更多的額外經濟利益。

上訪的養殖大戶相約到省級信訪部門進行集體信訪。信訪部門工作人員了解到事情經過后，強調養殖戶在河灘上違建在先，政府依法拆除違建，于情于理皆無不妥。省級信訪部門拒絕受理，養殖戶的集體越級上訪以失敗告終。隨后，上訪者思慮再三，并未貿然直接去首都信訪部門尋求上訪，而是試圖通過法律途徑來“維權”。面對律師的高額法律服務費用，養殖戶一致認為花費幾十萬元進行沒有必勝把握的法律“維權”，風險太大而得不償失。絕大部分上訪養殖戶放棄法律途徑來“維權”，也放棄了繼續上訪。

除一位養殖戶外，其他養殖戶均簽署了拆除違建的協議。鎮長在村干部的陪同下，對唯一不愿意簽署《同意拆除協議》的養殖戶進行最后的勸說，勸說無效后決定在第二天強行拆除。當天該養殖戶并未到場，拆除違建順利完成。為防止該養殖戶進行纏訪，加之該養殖戶單親母親的弱勢群體身份，梨鎮政府以鄉鎮財政資金為后盾，對其額外補助2萬元，連同拆除違建的最高標準的獎勵金一起發放到養殖戶的賬戶中。事后，該養殖戶沒有繼續上訪。至此，梨鎮政府對養殖戶越級集體信訪的治理大獲成功。

(三)河道專項治理成果

水利部河湖管理司副司長，在A市和梨鎮主要領導陪同下，調研了梨鎮河道專項行動的治理成果。副司長在調研中對梨鎮的河道治理成果給予充分的肯定，梨鎮政府的河道專項治理成果得到了中央政府的高度認可。為鞏固河道專項治理的治理成果，梨鎮政府建立了河道巡視制度，即確立了河道治理的常規化機制。各村的河灘由各村的“河長(村支書)”負責日常監督，鄉鎮政府和市政府則不定期巡視和監督。梨鎮政府還從各村的貧困建檔立卡戶中分別選出2位河道管護員，與村支書一起負責對各村所屬的河灘進行日常巡視，他們的補貼由鄉鎮財政支出。梨鎮的河道專項治理由專項治理轉為常規治理，意味著梨鎮河道治理的大獲成功。

三、資源整合視角下的鄉鎮政府治理技術分析

梨鎮政府多年來與不同的信訪對象打交道，因此擁有豐富的信訪維穩經驗。在河道專項治理過程中，梨鎮政府沒有使用“拔釘子”和“揭蓋子”的維穩治理技術，“開口子”也僅僅在最后階段針對一位養殖戶而已。從先期制定合理的獎補政策到后期將河道專項治理進行分類式治理，梨鎮政府的治理績效明顯。改革開放至今，中國社會由總體性社會逐步轉型為依靠技術進行治理的社會，各級政府的科層化程度越來越高，政府的社會治理技術也越來越精細化和方式多樣化。鄉鎮政府在鎮域治理中，僅僅通過對村莊行使正式的行政指令來完成行政任務，效果和效率都會大打折扣。在鎮域治理中，鄉鎮政府只有充分運用所能調用的一切治理資源，才能更好地完成各類行政任務，才能不斷地增強鄉鎮政府的治理能力，以優化鄉鎮政府的鎮域治理技術。

(一)鄉鎮政府自有的資源治理

1.莊里公家人的關系治理。中國社會是倫理本位的社會，也是具有差序格局特征的社會，即基于“血緣、地緣、業緣、學緣”的關系，基層社會中人際關系網絡縱橫交織?！扒f里公家人”是指出生在村莊但已經進入國家體制的本村人，他們同時具有國家公職人員身份和村莊“村里人”的雙重屬性[16]。莊里公家人的關系治理是指政府部門的公務人員能夠以親人、老鄉、同事和同學等身份協助解決基層政府的社會治理難題。莊里公家人在解決村民上訪方面的作用十分顯著，尤其是在宗族性保留比較完善的農村地區更是如此。日常生活中，村民和莊里公家人的互動過程產生了社會資本和社會信任。

目前，中國農村地區的發展以項目制的分配為主要實現方式，莊里公家人能夠借助自身的信息優勢幫助村莊獲得基層政府以項目制為代表的各類資源，即爭取讓更多的政府項目落入“自己人”的村莊，由此他們獲得了村民和村干部的高度認可。作為互動中具有親密關系的初級群體，當村莊發生上訪行為時，莊里公家人與村莊的親情與人情也會成為基層政府的治理資源?；鶎诱ㄟ^正式的政務關系和私下的人際交往關系，邀請莊里公家人介入到村民的上訪行為中，成為上訪人員息訪的重要依托之一。在梨鎮的河道流域治理過程中，發生了養殖戶越級集體上訪行為，梨鎮干部通過人際關系網絡和政務關系網絡做出邀請，各村的莊里公家人基于和鄉鎮干部的私人關系、公務關系，對參與越級集體上訪的親朋好友進行勸說，在養殖戶越級集體上訪的息訪結果上顯示出一定的作用。莊里公家人的行動在客觀上推動了河道專項治理的進程。

2.駐村干部的職責治理。鄉鎮駐村制又稱包村制，是指鄉鎮對所轄的行政村配備專職鄉鎮干部，聯系和協助該村的工作，所配備的鄉鎮干部稱為駐村干部[17]。鄉鎮駐村制是中國共產黨“走群眾路線”的權力運作方式。鄉鎮駐村制的有效運作強化了基層治理，提高了鄉鎮政府的公信力與合法性。農業稅費改革前，基于鄉鎮政府需要村民按時交納農業稅的緣故，駐村干部能夠做到深入群眾的生產生活，干群關系十分密切。農業稅費取消后，駐村制度遭到鄉鎮政府的主動弱化，駐村干部的科層化特征越來越明顯，駐村干部日常生活和工作僅僅與村干部發生直接聯系，駐村過程在村干部家中或村委會駐地完成。盡管如此，養殖大戶作為村莊中經濟實力強大的中上階層，與村干部的日常交往關系密切，在村莊治理中起到“中堅農民”[18]的作用。

駐村干部在駐村期間有機會和養殖戶產生交集，為駐村干部做越級集體上訪養殖戶的思想工作打下了基礎。駐村干部以“關系嵌入性”整合和培育自己的社會資本[19]，在養殖戶的生產過程中，提供關系資源和人力資源幫助養殖戶解決禽畜防疫、養殖保險、養殖補助等問題，與養殖戶建立了比較融洽的私人關系和公務關系。在梨鎮河道流域治理過程中，作為對所駐村莊比較“知根知底”和對上訪人員“互相熟悉”的駐村干部，他們亦是河道專項治理攻堅小組的成員之一，在專項治理中發揮相應的作用，例如對上訪養殖戶的規勸。他們的工作在一定程度上有利于息訪結果的達成并推動河道專項治理的進程。

3.村干部的動員治理。在鄉村社會中，存在著“權力—利益”的結構之網，鄉鎮政府可以通過行政權力支配和私人利益的置換來完成對農村干部的積極動員，這已經成為影響和塑造具體場域中農民維權行為的常態和優先因素[20]。鄉鎮干部通過專項治理行動的行動倫理與組織動員，將私人關系運用到社會治理行動中來完成上級的行政任務，通過講政治來完成政策執行中的政治倫理動員，通過講情面來完成政策執行中的社會倫理動員[21]，于公于私，農村干部都需要協助鄉鎮政府完成上級政府的任務。在鄉鎮政府的鄉村治理過程中，鄉鎮政府的權力處于最低的層級，能夠與鄉村社會發生緊密的聯系。鄉鎮政府在治理過程中，有正式權力的非正式運用，即通過軟硬兼施、鄉鎮干部“地方性知識”與非正式人際網絡的運用來完成政府任務[22]。政府內部的關系網絡資源是最直觀的展現。

鄉鎮政府的社會治理行動是鄉鎮政府利用政府所能掌握的治理資源進行綜合治理的過程。梨鎮政府擁有更豐富的治理資源，能夠更嫻熟地運用“正式權力網絡和非正式社會關系”，加之村莊集體壓力和養殖戶基于自身利益的綜合考量，因此村干部和上訪的養殖戶在日常生活中產生了大量交集。村干部在職責觀念與人情觀念下對養殖戶的細致規勸，對河道專項治理和養殖戶的息訪起到了一定的推動作用。這是梨鎮政府能夠成功化解養殖戶越級集體信訪行為，并推動專項治理行動順利完成的因素之一。

(二)鄉鎮政府合理的政策規劃與實踐

1.相對“公平”的獎勵標準。在拆除違建的過程中，梨鎮政府根據當年的鄉鎮財政水平和市政府針對活動專項治理的財政補助情況，制定了兩套并行的獎補措施。雖然梨鎮政府制定的是兩個補助標準，但是具體的資金發放是按照對養殖戶更有利的資金發放標準執行的。如果養殖戶在規定期間簽署了拆除協議，他可以獲得最高資金發放標準；如果養殖戶在上訪之后才簽署拆除協議，就可以按照違建修建時間來發放資金。最后的統計結果表明，幾乎所有的養殖戶得到的都是最高的資金獎補標準。彈性的獎補資金操作方式和人性化的發放方式，使得絕大部分養殖戶獲得的獎補資金標準一致。由于公平的觀念深入農民的價值觀，同質化的資金發放標準平息了大部分養殖戶的不滿，有利于化解養殖戶的信訪和推動河道專項治理進程。

2.解決養殖戶后顧之憂。為了讓養殖戶的經濟損失降至最低，不至于因為河灘“一刀切”的禁養指令而疏離干群關系，同時也為了減少拆除違建的巨大阻力和加快河道專項治理的進程，梨鎮政府幫助養殖戶聯系其他村莊村民的閑置養殖區。除了沿河村莊在河道專項治理的范圍中，梨鎮還有幾十個村莊的養殖區不受影響，并且梨鎮其他村莊的部分養殖戶已經放棄了養殖業，養殖場所處于空閑狀態。作為中間人，梨鎮政府幫助想要繼續從事養殖業或者養殖的禽畜不宜馬上銷售的養殖戶和空閑戶主進行協調。此外，在A市畜牧局和梨鎮政府的協調下，該市的禽畜加工企業保價收購養殖戶的禽畜。梨鎮政府以此來減少養殖戶的經濟損失和減少拆除違建的阻力。鄉鎮政府盡心盡責地為養殖戶著想，對養殖戶的息訪和河道專項治理順利完成起到了促進效果。

3.對上訪“開口子”的嚴控。“拔釘子、開口子、揭蓋子”被形容為部分基層政府維穩的3個重要手段。“拔釘子”是指基層政府對上訪對象強力打壓?！伴_口子”是指基層政府通過經濟手段化解上訪者的上訪行為。“揭蓋子”是指高層政府糾正基層政府的不端行為，甚至懲治基層政府的不法官員[23]。3種維穩手段中，“開口子”成為謀利型上訪人員獲得非法收入的渠道，產生了依靠上訪來維持生計的專業上訪戶。在部分地區，不但存在謀利型上訪的人員，還存在謀利型經紀，即專門幫別人上訪告狀的職業上訪專業戶[24-25]。信訪屬地責任制下，基層政府的初始示范、農民上訪的自我示范和村莊場域中的社會示范，促成謀利型上訪的發生、持續和擴散[26]。

對于河道專項治理中進行越級集體上訪的養殖戶，梨鎮政府對“開口子”的做法有十分清醒的認識。經濟邏輯下的“妥協式開口子”與治理邏輯下的“出血式開口子”[27]，讓基層政府的大量財政資金和部門經費給了“無理上訪者”和“纏訪者”以求息訪。這種維穩方式不能減少上訪人員上訪的頻次，反而會誘使更多的上訪者以“求財”為目的進行上訪。一旦梨鎮政府對部分養殖戶開了口子，在從眾心理的“示范效應”與逐利心態的“破窗效應”下[28]，已經簽署協議的養殖戶極可能反悔，將以越級集體上訪為要挾來謀取額外利益，局面將一發不可收拾，其連鎖反應將會對A市政府、梨鎮政府的財政預算造成極大的壓力。

梨鎮政府已經將養殖戶的違建圈舍定性為非法建筑，為自身河道專項治理中對違建圈舍的拆除確立了法律和道義制高點。如果梨鎮政府通過“開口子”來完成最后的攻堅，鄉鎮政府將失去法律和道義制高點，也對鄉鎮政府的威信造成惡劣影響。在梨鎮政府拆除違建的過程中，只有最后一位被強制拆除的單身母親養殖戶除外，為防止該養殖戶的纏訪，這才對其開了補償2萬元的口子，并連同最高標準補償款匯入賬戶。在單身母親的弱勢群體身份下，其他養殖戶對梨鎮政府這一“開口子”的做法沒有做出進一步的反應。至此，養殖戶的越級集體信訪被順利化解，并且梨鎮政府的河道專項治理取得了圓滿成功。

(三)村莊層面的群體壓力

1.大洪水的集體記憶。改革開放后，為了發展經濟，當地政府鼓勵發展養殖業，A市黃河支流的河灘上修建了數百個養殖場，即養殖場違建的問題在20世紀90年代就已經出現了。1982年，該市黃河支流下游地區曾經出現過一次百年一遇的大洪水。在調查中，數位訪談對象都表達了對大洪水的深刻記憶。作為一種深刻的“大洪水”的歷史記憶，這種帶有“災難性、危險性”印象的集體記憶產生了超越村莊范圍內的沿河居民的群體認同[29]。群體認同能夠使群體采取相同的方式來維持對集體記憶的延續和維系。對大洪水極度恐懼的群體認同能夠影響村民對養殖戶拒絕拆除違建或獲得高額賠償后才同意拆除違規的行為判斷，以及會促使他們采取相應的實際行動來證明自身的判斷。在梨鎮政府的河道專項治理中，村民對大洪水的集體記憶經過攻堅小組成員的啟發和運用，轉化為村民對養殖戶的集體壓力，成為推進河道專項治理和化解養殖戶信訪的有利因素之一。

2.養殖戶“以鄰為壑”的養殖行為。梨鎮沿黃河支流的村莊中，無一例外地將養殖區建立在河灘上。盡管養殖區遠離村莊，但是由于每個村莊總面積的限制，養殖區距離村莊的直線距離仍然較近，即養殖區對村民的生活產生了不利的影響。村莊作為村民生產和生活的公共空間，在村莊的場域中，養殖污染行為具有公共性特征，侵犯了其他村民的利益。養殖戶的收入屬于個體，但其他村民卻成為養殖污染的受害者。村民缺乏對拆除違建的政令的同理心，導致政策受眾僅僅是養殖戶，從而造成養殖戶在村莊輿論及道義上的孤立境遇。養殖戶的違建不僅阻塞了泄洪通道，而且產生了嚴重的地表水污染。在傳統觀念的影響和制約下，村莊輿論對農民有巨大的影響力，輿論壓力能夠左右農民的個人行為[30]。養殖戶因經濟利益而置絕大多數村民的健康利益于不顧，他們將會承受村莊的輿論壓力，并被村民視為排斥對象。養殖戶“自利性”的養殖行為對村莊公共性的生產、生活空間造成的惡劣影響，成為梨鎮政府推進河道專項治理和成功化解養殖戶信訪的有利因素之一。

3.農村的階層分化。改革開放后，農村居民之間的利益分化與利益沖突越來越嚴重。A市政府號召發展養殖業的初期，部分村民先期建立了養殖場，其中的少數養殖戶更是不斷擴大養殖規模，多年來的經濟積累使其家境在村莊中處于中上層，讓很多村民產生嫉妒之心。由此，村莊中工作條件差、經濟收入低的底層村民普遍產生了“相對剝奪”的心態[31]，大多數村民不會支持養殖戶的集體越級上訪行為。有些村民甚至自發組織起來，通過走街串巷閑聊的方式，對養殖戶的越級集體上訪行為進行輿論批判。村民得知本村養殖戶簽署《同意拆除協議》的進度對市級政府、梨鎮政府給予村莊的“項目”有影響，主動以鄰里或親友的身份去勸說與自己關系密切的養殖戶盡快簽署協議，不要為了自己的一點私利而影響全村的福利。不論是出于改善村容村貌的獲取政府各種“項目”的利益還是出于嫉妒的心理，村民的主動勸說行為都會削弱養殖戶的上訪動力。這成為梨鎮政府推動河道專項治理和成功化解養殖戶信訪的有利因素之一。

(四)信訪人員的自身因素

1.作為“理性經濟人”的養殖戶。農民上訪有一套自己的心理預期評估，他們追求的是較小的上訪風險和較高的經濟收益，只有收益高于風險，或者農民認為自己上訪利大于弊，才會付諸實際的上訪行動[32]。上訪養殖戶作為經濟收入較高的經濟能人，有其自身的風險評估和經濟計算。當他們的越級集體上訪行為受阻之后，就會采取其他方式來達到原來的目的，如通過聘請律師走法律途徑來提高自身獲得更多經濟補償維護自身利益的方式。盡管獲得更高補償的機會可能增加，但是通過支付幾十萬元的律師服務費用的方式來獲得充滿不確定性的結果，在養殖戶“風險—補償”的收益計算下是一種得不償失的行為。作為理性經濟人，養殖戶拒絕依靠律師走法律途徑來獲得更高的補償，而通過繼續越級集體上訪獲得更多的經濟補償也是行不通的，息訪被迫成為養殖戶的理性選擇。

“綠水青山就是金山銀山”已經成為各級政府環境治理的理念指導，環境治理已經是各級政府的主要工作目標之一。養殖戶作為農村中見識較廣的群體，他們對于政府保護環境和治理河道的行為有自身的理解，知道河道專項治理是“國家行動”和“政治行動”，依靠養殖戶的上訪行動來對抗國家意志是不明智的。且上訪的養殖戶多是在20世紀90年代已經發展養殖業，經過多年的養殖，建筑物遭到嚴重腐蝕，導致即使梨鎮政府不拆除也需要重建或花巨額資金進行修繕。各村的村干部透露，梨鎮政府愿意對上訪人員以新建違建的標準來進行獎補，這是目前梨鎮政府能做出的最大讓步。更重要的是養殖戶違建在先，而且市政府已經三令五申禁止在河灘上進行違建養殖，于法于理，養殖戶的上訪行動都缺乏法律和道義支持。這是養殖戶選擇息訪的重要原因之一。

2.“搬不走”的養殖戶。養殖戶的家庭和產業在梨鎮，主要社會關系網絡分布在以梨鎮為中心的市域范圍內。以和梨鎮政府對抗的方式來獲取更多的經濟利益，對養殖戶日后的發展極其不利。例如，“中央管不了你一輩子，最后解決問題的還是地方”“石頭飛上天還是要落地，事情出在哪里最后還得由哪里來解決”[12]。養殖戶自身不可能通過遷移戶口的方式來杜絕今后和梨鎮政府的社會聯系。基層政府的信訪維穩中，常常有“小鬧小解決，大鬧大解決”的現實之困。如果換位思考，在梨鎮政府河道專項治理的關鍵時期，養殖戶以拒絕簽署拆除協議并以越級集體上訪的方式對梨鎮政府施壓，的確有機會獲得額外經濟利益的可能性。但是在“綠水青山就是金山銀山”的國家環保政策方針下，河道專項治理是關乎基層政府政績的政治性任務。如果養殖戶堅持越級集體上訪的行為影響了梨鎮政府的河道專項治理進程，梨鎮政府和市級政府勢必會極力打壓，養殖戶則是“跑得了和尚，跑不了廟”。養殖戶屬地化的親密關系網絡和家庭產業的當地分布格局是其選擇息訪的重要原因之一。

3.喪失“弱者武器”的養殖戶?！叭跽叩奈淦鳌笔撬箍铺孛枋鰱|南亞農民抗爭行為的特點時提出的，弱勢的農民群體在抗爭時頻繁使用的是各種日常形式的反抗，避免采取直接地、象征性地與官方制定的規范相對抗[33]。同情弱者是人的天性，弱者還蘊含著道德潛力，弱者的抗爭行為某種程度上帶有伸張正義的含義，弱者也能夠享受制度性或政策性庇護[34]。但是養殖戶作為村莊中的中上層，經濟收入高，村莊地位較高，并不是傳統意義上的弱者，而是農村中的強者，由此養殖戶會更加考量上訪行為的影響。弱者的“武器”有3個重要面向——個體表演、例外話語、身體暴力[35]，但這3種“武器”養殖戶都缺乏。對養殖戶而言，采用個體極端化的公開表演形式、認為自己的行為可以不受法律約束、采取自我身體虐待的暴力形式來謀利是不理性的。他們不會為了多爭取一點補償款就采取這種社會最底層群體才會采取的行為方式。他們需要考量自己的村莊面子，考量家庭的村莊聲望，考量家族的村莊名譽等等。養殖戶缺乏弱者的“武器”，成為他們息訪的重要原因之一。

盡管養殖戶在社會資本、文化資本的質量和數量上都優于普通村民，但是面對在信訪治理資源的動員能力方面具有絕對優勢的梨鎮政府，以及來自村莊交織的人情關系網絡、村莊熟人社會壓力，加之養殖戶基于自身利益的綜合考慮，養殖戶的信訪被梨鎮政府順利化解。梨鎮政府的河道專項治理得到中央政府的政策支持，治理過程也沒有出現違規、違法行為，加之養殖戶違建在先，失去了道義上的“正義性”，無法通過自媒體或者媒體來“謀利”。基于上述原因，養殖戶將息訪和簽署《同意拆除協議》作為最后的選項。作為河道專項治理中“最難啃的硬骨頭”，養殖大戶的息訪行為在客觀上推動了河道專項治理的進程。隨著信訪治理和河道治理的成功，梨鎮政府積累了更加豐富的鎮域治理經驗。

四、結語

以梨鎮為例，介紹了梨鎮政府在河道專項治理過程中對越級集體信訪的養殖戶的信訪治理實踐。在河道專項治理中，出現了少數自發組織進行越級集體上訪的養殖戶，對梨鎮政府的河道專項治理產生了一定的信訪壓力。梨鎮政府通過各種治理資源的運用和治理措施的施展，以及對村莊輿論的合理引導，加之上訪人員對自身利益的考量，最終成功化解了養殖戶的越級集體上訪行動，取得了河道專項治理的成功。對梨鎮政府而言，這是一次成功的“信訪維穩”和專項治理實踐；對沿河村民而言，獲得了更好的生產、生活環境；對養殖戶而言，雖有所損失，但也獲得了一定數額的經濟補償。總之，梨鎮河道專項治理和信訪治理以大多數利益相關者的皆大歡喜而結束，是一次成功的治理案例。

在梨鎮政府的河道專項治理中，面對可能出現的種種問題，梨鎮政府事先完成了堅實的基礎工作，以宣傳到位、組織到位、落實到位的工作方法，夯實了河道專項治理的群眾基礎。河道專項治理前，梨鎮政府在扶貧攻堅戰中已經摸索出一套精準識別、精準幫扶、精準管理的工作方法，在扶貧實踐中取得了應有的績效。政府的日常運行和社會治理方式具有路徑依賴的特點[36]。運動式治理在改革開放后的社會治理中以“專項治理的形式”被各級政府所使用。在專項治理的不同階段，梨鎮政府以精準扶貧攻堅工作中的經驗為基礎，通過精準的摸底調查，對每戶養殖戶的情況都了如指掌；通過對積極簽署協議和拒絕簽署協議的養殖戶精準的分類治理，先易后難地推進河道專項治理；梨鎮政府以為人民服務的工作態度來化解河道專項治理中的阻力，解決了養殖戶的難題，有力地推動了河道專項治理的進程。

在政府行政越來越規范、法治化程度越來越高和政府提倡社會治理、社會管理的過程中，以及現代傳媒技術的發展，都讓改革開放之初“現代性”嚴重匱乏的普通村民，在經歷改革開放后成為一個比較具有“現代性”的村民。改革開放40余年間，農村居民的法律意識、維權意識、公民意識、民主意識等等都在增長。改革開放不但塑造了更加“現代性”的公民，也使得遵紀守法的觀念深入人心，近年來中國較好的社會治安狀況即是明證。

梨鎮政府能夠迅速平息上訪戶的越級集體上訪，上述的國家能力建設對養殖戶的息訪所發揮的作用也至關重要。與普通民眾有所區別的是，農村養殖戶在發家致富的過程中，除了自身的勤勞外，離不開國家各種惠農政策的支持，離不開鄉鎮政府的惠民服務，離不開中央政府的各種補貼，更離不開A市政府多年來在基礎設施建設、提供公共服務等方面的努力。改革開放的不斷深化和持續推進，保障了中國國家能力建設不斷完善，這是案例中的梨鎮政府能夠迅速平息養殖戶越級集體上訪行動的重要制度背景，也是梨鎮政府河道專項治理能夠圓滿成功的重要制度支撐。這是筆者和其他研究者需要繼續深入研究的方面。