常州、泰州農(nóng)民以土地入股的風險分析及對策探討

萬朵，瞿忠瓊

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095)

土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中最基本的生產(chǎn)資料，是一切生產(chǎn)和生存的源泉。土地制度與農(nóng)民的生活息息相關(guān)，關(guān)系到國家的基礎(chǔ)。我國一直致力于推進農(nóng)村土地制度改革創(chuàng)新，豐富土地經(jīng)營方式，提高農(nóng)民收入。2016年中央一號文件進一步強調(diào)，“鼓勵發(fā)展股份合作，引導(dǎo)農(nóng)戶自愿以土地經(jīng)營權(quán)等入股龍頭企業(yè)和農(nóng)民合作社”[1]。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股的組織形式包括農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)地股份合作社、有限責任公司、合伙企業(yè)和獨資企業(yè)[2]。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股是提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率、推動農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的重要措施，通過農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股，農(nóng)民既可以為公司工作、管理土地，也可以選擇從事其他事業(yè)，有利于提高農(nóng)民收益，使農(nóng)民收入多樣化。但由于入股后存在不能保證經(jīng)營狀況、對農(nóng)民的保障措施較少、公司管理者與農(nóng)民存在矛盾等問題[3]，使農(nóng)民以土地入股存在一定風險。許多學(xué)者研究認為，我國人多地少，且土地分布不均勻，集中大塊生產(chǎn)的可行性不高，且農(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)為股份入股公司后，公司經(jīng)營收入的不確定性導(dǎo)致農(nóng)民在入股后面臨著收益的不確定性和失地的風險。同時，一些政府追求業(yè)績，利用自己的公權(quán)力強制農(nóng)民入股，損壞了農(nóng)民的自主權(quán)；某些土地承包方隨意更改土地用途，不僅造成耕地數(shù)量減少，危害糧食安全，而且不利于我國農(nóng)業(yè)的長期穩(wěn)定發(fā)展。因此，如何科學(xué)分析農(nóng)民以土地入股的風險并提出相應(yīng)對策，是一個值得研究的問題。本文以常州、泰州為例，對農(nóng)民以土地入股的風險及調(diào)研數(shù)據(jù)進行分析，為農(nóng)民規(guī)避風險、提高收入提供建議。

1 研究區(qū)概況

江蘇省常州市武進區(qū)作為全國土地經(jīng)營權(quán)入股政策的試點地區(qū)，是第二批農(nóng)村改革試驗區(qū)之一。早在2009年，該區(qū)嘉澤鎮(zhèn)躍進村已經(jīng)開始土地經(jīng)營權(quán)入股試水，經(jīng)過長期實踐，已取得顯著成效，對研究該政策存在的風險具有代表作用。靖江市是江蘇省泰州市代管縣級市，位于蘇中地區(qū)、長江以北，該市積極貫徹落實國家土地政策，靖江市生祠鎮(zhèn)利珠村通過土地入股，從負債貧困村變成靖江的美麗西大門，該地區(qū)對于研究土地經(jīng)營權(quán)入股極具代表意義。

2 研究方法

采用問卷調(diào)查進行研究。選取蘇南、蘇中4個村，分別為蘇南常州市武進區(qū)嘉澤鎮(zhèn)的躍進村、豐楊村、夏莊橋村和蘇中靖江市生祠鎮(zhèn)利珠村。其中，躍進村和利珠村農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)承包給合作社，由合作社統(tǒng)一經(jīng)營管理；豐楊村和夏莊橋村則是農(nóng)戶自主經(jīng)營土地，合作社進行技術(shù)指導(dǎo)與銷售幫助，農(nóng)戶每年從合作社得到分紅。此次共發(fā)放問卷106份，收回100份，回收率為94.3%。參與問卷調(diào)研人群中，絕大多數(shù)農(nóng)戶年齡大于45歲，占79.7%；月收入5 000元以下的農(nóng)戶占絕大多數(shù)，為83.8%；學(xué)歷大部分為高中及以下，占88.4%。

3 農(nóng)民以土地入股的風險分析

土地經(jīng)營權(quán)入股是農(nóng)村土地經(jīng)營方式的創(chuàng)新，有助于幫助農(nóng)民增加收益，但同時也存在著諸多風險。如何基于農(nóng)戶的角度，科學(xué)地評價土地入股存在的潛在風險，保障農(nóng)民土地入股后的收益、權(quán)利等。在相關(guān)文獻研究的基礎(chǔ)上，分析其系統(tǒng)內(nèi)部的要素流動與改變對社會、經(jīng)濟、生態(tài)各方面的影響，并結(jié)合實地調(diào)研結(jié)果，認為農(nóng)民以土地入股的風險主要包括經(jīng)營收益風險、社會風險、經(jīng)營管理風險、法律風險和自然生態(tài)風險。對問卷進行的數(shù)據(jù)處理主要包括風險發(fā)生概率和風險影響程度。風險發(fā)生概率為被調(diào)查者根據(jù)對風險的感知程度選擇的各類風險發(fā)生的可能性，分為“幾乎不發(fā)生”“較少發(fā)生”“發(fā)生數(shù)次”“經(jīng)常發(fā)生”“幾乎確定會發(fā)生”5類，在數(shù)據(jù)處理時分別賦予20%、40%、60%、80%、100%的權(quán)重，將問卷結(jié)果進行計算取平均值，得出下文表中的“發(fā)生概率”；影響程度為如果發(fā)生此類風險，對收入的影響大小，將其按照“可不在乎”“不嚴重”“中等”“很嚴重”“最嚴重”分為5類，所得結(jié)果為下文表中的“影響程度”。

3.1 經(jīng)濟收益風險

農(nóng)民以土地入股最關(guān)心就是能否有高于自己種植或經(jīng)營的收益，所以收益風險是所有風險之中最重要、最直接的風險。以土地入股的收益風險一方面來源于市場，另一方面來源于用地企業(yè)。市場的不確定性大，市場價格常常是不確定的，如糧價及果蔬等種植物每年均會隨著市場發(fā)生價格波動。同時，勞動力成本可能也會提高，租入土地的公司也并不能保證盈利。當前多數(shù)土地股份合作社一方面向入股農(nóng)戶承諾保底分紅數(shù)額，一方面再與承租者簽訂出租協(xié)議，這其中存在著較大的市場和經(jīng)營風險。隨著如果承租者出現(xiàn)虧損而無法支付租金，合作社將難以兌現(xiàn)保底分紅，使得農(nóng)民面臨直接的收益風險。這時農(nóng)民既不能從土地的規(guī)模化經(jīng)營中獲得土地的增值收益，又不能收回土地耕種，生活將更加困難了。

根據(jù)調(diào)研結(jié)果(表1)可以看出，在市場農(nóng)產(chǎn)品價格波動角度方面，農(nóng)戶、村委、政府工作人員都認為其發(fā)生波動的可能性比較大，但是在問及波動對收入的影響程度方面時，村民卻認為不太嚴重。在與農(nóng)戶的交流中得知，他們每年都有固定的租金，因此，盡管農(nóng)產(chǎn)品市場價格波動大，但因為有租金作為基本保障，所以對收入影響并不大。由此可得，由于農(nóng)產(chǎn)品后期銷售對農(nóng)戶收入影響并不大，所以農(nóng)戶并不關(guān)心后期銷售情況。

表1 經(jīng)濟收益風險二級指標調(diào)研結(jié)果

3.2 社會風險

社會風險是導(dǎo)致社會沖突，危及社會穩(wěn)定和社會秩序的可能性。農(nóng)民土地入股后，如果沒有合適的就業(yè)或者創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)，不管收益好壞，都隱藏著一定的社會風險。如果收益菲薄，農(nóng)民既不能從土地的規(guī)模化經(jīng)營中獲得土地的增值收益，又不能收回土地，生活將更加困難；如果收益較高，也容易助長游手好閑、好吃懶做的現(xiàn)象，一旦經(jīng)濟形勢不佳，在勞動力市場中本就處于弱勢地位的農(nóng)民又將面臨安置、養(yǎng)老等一系列的社會風險。農(nóng)民文化水平相對低下，在競爭愈加激烈的勞動力市場中處于弱勢地位，造成失地農(nóng)民的就業(yè)問題很難解決。在就業(yè)或者創(chuàng)業(yè)無門的情形下，農(nóng)民只能依賴微薄的分紅。這種坐吃山空的狀態(tài)，很難保證未來生活的穩(wěn)定，俗話說“授人以魚不如授人以漁”，如果農(nóng)戶不能參與到股份合作社中去，一是無法有效監(jiān)管收益，二是常此以往，農(nóng)戶無所事事，也實在不是可持續(xù)的發(fā)展模式。

由調(diào)研結(jié)果(表2)可得，農(nóng)戶和政府工作人員認為農(nóng)戶入股后得不到長期持續(xù)的社會保障發(fā)生的概率較大，此外，政府工作人員認為缺乏管理人才發(fā)生的可能性比較大，這容易造成決策失誤、財務(wù)制度混亂等問題，對收入的影響較大。

表2 社會風險二級指標調(diào)研結(jié)果

3.3 經(jīng)營管理風險

農(nóng)民以土地入股的經(jīng)營管理風險來源于以下幾方面。一是組織風險。經(jīng)過理論研究和實地考察，發(fā)現(xiàn)大多數(shù)土地股份合作社依然存在“政社不分”現(xiàn)象，合作社董事會、監(jiān)事會與理事會成員與村委會主要村領(lǐng)導(dǎo)干部存在兼任。部分社區(qū)股份合作社只是在工商部進行了登記，實際工作地點依舊在村委會辦公樓。在缺乏有效的激勵和監(jiān)督機制的情況下，由于信息不對稱，管理者可能會利用職務(wù)之便謀求個人利益，從而損害土地股份合作社的集體利益和“股民”利益。二是決策風險。一些土地股份合作社存在“一股獨大”的現(xiàn)象，股東大會、董事會和監(jiān)事會“三會”制度流于形式，農(nóng)戶實際參與民主管理程度低，合作社“決策權(quán)”掌握在少數(shù)人手中。此外，在項目決策方面，缺乏一套完整的項目決策流程，對項目的未來現(xiàn)金流和未來收益率進行預(yù)測，也加大了土地股份合作社的風險。

如表3所示，部分農(nóng)戶表示存在管理人員以權(quán)謀私的現(xiàn)象，認為對收入的影響程度比較大。政府工作人員認為決策制定執(zhí)行不合理與行政干預(yù)不當發(fā)生概率較高，影響程度較大，通過交流了解到主要是因為農(nóng)村人才的缺乏，專業(yè)化管理人員不足。

表3 經(jīng)營管理風險二級指標調(diào)研結(jié)果

3.4 法律風險

土地入股因為成立了股份公司，涉及的法律風險較多，且當前并沒有相關(guān)法律是針對農(nóng)民合作社或農(nóng)民股份公司的，因此，一旦出現(xiàn)法律糾紛，不管是當?shù)卣€是當?shù)胤ㄔ禾幚砥饋矶紭O為棘手。從農(nóng)戶角度來看，可能會面臨的法律風險主要在于破產(chǎn)清算面臨的法律賠償或失地的風險。土地入股公司之后，根據(jù)《公司法》第一百八十七條規(guī)定，一旦公司破產(chǎn)清算，清償公司債務(wù)后的剩余財產(chǎn)，有限責任公司按照股東的出資比例分配，股份有限公司按照股東持有的股份比例分配。一旦進入破產(chǎn)程序，公司財產(chǎn)(包括農(nóng)民將土地作價入股的股權(quán))將被拍賣，從而導(dǎo)致法人或者非農(nóng)民自然人取得土地承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民從此成為沒有保障的失地農(nóng)民。同時，這也與《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定相沖突，因為取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的只有村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會的村民。此外有的農(nóng)民合作社私自解散，因債權(quán)、債務(wù)不清而產(chǎn)生糾紛，有的農(nóng)民合作社注冊資本出資額虛假，有的挪用貸款或成員資金等，這些法律問題存在嚴重地損害了各成員的利益，在出現(xiàn)問題的同時由于沒有相關(guān)的證據(jù)為依據(jù)，在法律解決的過程中存在著很大的弊端。

如表4所示，在問及有關(guān)債權(quán)債務(wù)糾紛的問題時，農(nóng)戶表示發(fā)生的可能性較小，但如果發(fā)生了，他們并不能保障自己的合法權(quán)利，因此，相關(guān)法律亟需完善。

表4 法律風險二級指標調(diào)研結(jié)果

3.5 自然生態(tài)風險

農(nóng)業(yè)經(jīng)營受自然天氣影響，農(nóng)戶以土地入股也會承擔一部分這樣的風險。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，自然災(zāi)害可能導(dǎo)致農(nóng)戶完全沒有收益或收益降低。

如表5所示，農(nóng)戶與政府工作人員認為農(nóng)作物得病蟲災(zāi)害發(fā)生的可能性較大，但農(nóng)戶們認為這對其收入影響較低，通過與農(nóng)戶的交流我們了解到，由于農(nóng)戶入股后每年獲得固定租金，因此，無需擔心生產(chǎn)、售賣的問題，因此認為對收入影響程度不大，與表1所得結(jié)果相互驗證。但因為村委和政府工作人員仍需考慮此類問題，所以他們認為影響程度為中等。

表5 自然生態(tài)風險二級指標調(diào)研結(jié)果

4 對策建議

4.1 完善相關(guān)法律法規(guī)，提高農(nóng)戶入股保障

相關(guān)部門應(yīng)制定有關(guān)農(nóng)民合作社或農(nóng)民股份公司的法律，彌補該方面的法律空白，相互統(tǒng)一協(xié)調(diào)各個法律法規(guī)，為農(nóng)戶在發(fā)生法律沖突或者公司破產(chǎn)清算時提供基本保障，允許農(nóng)民享有“土地贖回權(quán)”，以此防止農(nóng)民成為形式上的承包人，卻是實際上的失地農(nóng)民[4]。建立與之相關(guān)的社會保障體系，確保農(nóng)民的基本的保障。農(nóng)民有了生活保障，會有更多的精力投入到如何發(fā)家致富中去，也有利于改變我國農(nóng)村如今普遍的貧窮現(xiàn)狀，改變我國現(xiàn)在貧富差距過大的問題。

4.2 改變農(nóng)戶入股狀態(tài)，協(xié)調(diào)不同主體風險關(guān)系

改變農(nóng)戶入股后的經(jīng)營狀態(tài)，由每年收取固定租金、不關(guān)心種植與銷售情況，轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^一定的利益關(guān)系使之參與到土地的后續(xù)管理過程中，以此提高農(nóng)戶對土地經(jīng)營管理的積極性，減小農(nóng)戶與合作社承擔風險的差異。

4.3 引進新技術(shù)，吸引管理人才

合作社或農(nóng)民股份公司應(yīng)努力實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，積極引進新技術(shù)，提高對病蟲災(zāi)害的防治水平，降低此類災(zāi)害對收入的影響。吸引專業(yè)的管理人才，對合作社或農(nóng)民股份公司進行專業(yè)化管理，科學(xué)合理進行決策制定，避免“一股獨大”的現(xiàn)象，以實現(xiàn)合作社或農(nóng)民股份公司可持續(xù)長久的發(fā)展。

4.4 實行財務(wù)公開，做到政社分明

合作社或農(nóng)民股份公司應(yīng)定期進行財務(wù)公開，并定期向入股農(nóng)戶說明經(jīng)營管理情況，實行農(nóng)民參與機制[5]，避免出現(xiàn)財務(wù)混亂不明、以權(quán)謀私的現(xiàn)象。同時，合作社管理人員與村委不僅要接受農(nóng)戶的內(nèi)部監(jiān)督，還要接受社會監(jiān)督[6]，做到政社分明，避免以權(quán)謀私現(xiàn)象的發(fā)生。