河南農地流轉：現實困境與政策建議

馬克林

(鄭州工業應用技術學院，河南 鄭州 451150)

黨的十九大報告指出：“農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題。”作為農業生產的第一要素，土地及其利用效率對農業農村發展和農民生活至關重要，科學有效的農地流轉將會對土地資源的優化配置、農業產業結構調整和農業現代化發展具有重要促進作用，是實現農業高質量發展的必然要求。

從農地流轉的相關研究來看，當前主要集中在農地流轉產生原因、農地流轉狀況及阻礙農地流轉發展的因素等方面。有學者研究指出，土地產品價格、非生產性收益、生產性成本是影響農地流轉的重要因素，然而在農地流轉的過程中，非生產性成本、土地使用成本、土地交易成本、現有土地經營規模等也對農地流轉有著重要影響。[1]無論土地流轉表現為何種形式，都是為了形成農業的規模經營。土地流轉能夠為農業進一步產業化和現代化創造條件，促進農業專業化發展，能夠形成農村土地市場和土地價格，增加農民收入。[2]同時，農戶家庭勞動力狀況、農戶兼業化程度、農民社會保障不完善等都在相當程度上影響著農地流轉，農地流轉有利于顯化農村土地價值，有利于農業生產效率和農業現代化水平提升，能夠有效增加農民收入。[3-6]惠獻波從更為微觀的視角對農地經營權抵押政策實施中的農戶參與行為進行了針對性研究，提出應通過開展農地經營權抵押融資試點、逐漸完善農村社會保障體系等相關建議。[7]推進土地流轉有利于土地使用的優化配置，可以有效解決土地權屬與分布細碎化現象，從而促進土地規模的擴大和土地使用效率的提高。[8]農地流轉制度的形成是一種誘致性制度變遷的結果。[9]汪亞楠和董毅通過對L市H鎮農地流轉實踐的梳理與檢視發現,自20世紀80年代以來其農地流轉的發展主要經歷了以下三個階段:小規模自發性流轉階段、行政力量引導市場化建設階段、社會關系主導人情化流轉階段。同時，我國土地流轉模式存在不同的特點和地區差異，導致呈現不同的土地流轉模式。[10]針對土地流轉模式的研究，在結合不同地區特色基礎上，形成了北京通州、山東寧陽、四川郫縣和崇州市等六種土地流轉模式。[11]就農地流轉的制約因素而言，農民就業機會少且不穩定、土地流轉的組織化程度不高、農民社會保障水平低是制約農地流轉的外部因素。同時，農村家庭代際分工現象明顯,農民老齡化和女性化嚴重制約了農地流轉。[12]從制度視角來看，戶籍、土地社會保障制度等是供給層面的阻礙因素，而產權缺失導致的制度激勵不足、農業金融和保險制度發展滯后、政府支持政策不足和服務缺位則構成需求層面的障礙。[13]總之，學界對我國農地流轉進行了大量卓有成效的研究,相關研究成果為推動我國土地依法、合理、有序流動提供了理論支撐。

對河南這樣一個傳統農業大省和人口大省而言，農地流轉有著更為迫切重要的現實意義。2019年1月，《中共河南省委河南省人民政府關于堅持農業農村優先發展深入推進鄉村振興戰略的意見》提出，要“深化農村土地制度改革”，“健全土地流轉規范管理制度，積極發展農業適度規模經營，允許承包土地的經營權擔保融資”。得益于各級政策的有力支持和實踐層面的積極探索，河南農地流轉狀況在近幾年有著明顯的改善，流轉規模持續增長，流轉模式不斷完善，但由于受到不健全的農地流轉市場機制、相對滯后的農地流轉政策供給以及農民固有的陳舊的土地觀念等多種因素的制約，仍然存在諸多問題，并已越來越成為推進河南農業現代化發展的瓶頸。在黃河流域生態保護與高質量發展、國家重要的糧食生產核心區等多項重大國家戰略疊加視域下，全面深入探討基于河南實際的農地流轉重要問題，有著尤為迫切的現實意義。

一、河南農地流轉的現狀與特點

1.農地流轉規模持續穩定增長。河南農地流轉顯著加速始于2009年，尤其是在2011年-2013年，河南農地流轉面積以年均5%的速度快速增長，其中農戶土地流轉面積年均增長率從25%減少至16%，而種糧大戶、企業、農業合作社等新型主體的增長率則一直穩定在40%以上，在年均增長率逐漸增加的同時，內在流轉結構也在逐步平穩調整。從河南農地流轉比例與流轉規模來看，農業農村部相關統計數據顯示，2013年-2016年，河南農地流轉所占總耕地面積的比例分別為23%、25%、34.8%和42.75%，流轉面積由2013年的188.27萬公頃，增加到2016年的346.75萬公頃，農地流轉比例和流轉規模已高于全國平均水平(見圖1)。[14]

圖1 2013—2016年河南省與全國流轉農地所占總耕地面積比例變動情況

2.農地流轉形式多樣化和流轉主體多元化。當前河南農地流轉呈現多種形式，包括轉包、出租、反租倒包、股份合作等在內的農地流轉的典型模式均在實踐中在不同的區域有不同程度的體現。[15]在以上幾種主要的農地流轉形式中，轉包和出租是當前的主要形式，河南全省通過轉包、出租流轉的土地面積占土地流轉總面積的80%。相應地以反包倒租和股份合作經營模式流轉的土地面積占比相對較小，尤其是后者，仍處于探索階段。以開封為例，據開封市農經站統計數據顯示，2012年全市流轉土地總面積39.66萬畝，占家庭承包經營耕地總面積的7.8%。其中轉包24.32萬畝，占流轉總面積的61.32%;轉讓1.45萬畝，占流轉總面積的3.65%;互換0.74萬畝，占流轉總面積的1.87%;出租10.20萬畝，占流轉總面積的25.72%;股份合作0.17萬畝，占流轉總面積的0.43%;其他形式2.78萬畝，占流轉總面積的7.01%。同時，隨著河南省農村經濟社會的不斷發展， 農地流轉主體越來越呈現多元化趨勢。 全省農村土地流轉除了農民之間的流轉外，工商企業、農業企業、合作組織、專業大戶等規模經營主體作為受讓方參與流轉越來越常見，“企業 + 基地 + 農戶”、“合作社 + 基地 + 農戶”、“種養大戶 + 農戶”、“企業+ 基地 + 合作社 + 農戶”等快速發展，并日趨成熟。農村土地流轉主體的多元化極大提高了土地流轉水平和土地資源的利用效率。

3.農地流轉水平的地區差異顯著。河南省內不同區域的農村土地流轉規模因農業資源稟賦、經濟發展水平的不同而呈現較大差異性，總體而言，中西部地區以及南部的南陽、信陽等地區的農地流轉保持在較高水平,豫北、豫東的流轉水平較低。[16]土地流轉規模與區域經濟發展水平呈現較為顯著的正相關關系。例如許昌市鄢陵縣，由于其農業特色產業(花木)特點鮮明，2012年底全縣土地流轉面積近40萬畝，約占全縣耕地面積的40%。全縣百畝以上的流轉大戶735個，其中62個為500畝以上的流轉大戶。在該縣土地流轉規劃區內，有的已實現完全流轉，而在規劃區外，實現的土地流轉僅10%左右。[17]

二、基于樣本農戶的河南農地流轉驅動力與障礙因素

1.調研實施情況。為全面了解農戶關于農地流轉中的意愿和態度，隨機選取豫西南唐河、鄧州等縣(市)的部分農村區域，以調查問卷的形式進行了相關情況的調查。本次調研共發放調查問卷300份。其中，有效問卷267份。受訪者的男女比例為196:71。整個調查問卷在設計上分為農戶基本情況和土地流轉認知兩部分。

(1)樣本農戶基本情況。在全部受訪者中，約有85%的年齡集中在35歲-55歲之間。這一人群是當前從事農村農業生產的中堅力量，對他們的調查訪談，將會在很大程度上客觀反映農村農地流轉的真實狀況。

首先，從受訪者的受教育程度來看，具有大中專文化和本科以上文化程度的分別為44人和17人，兩者合計占到全部受訪者的23%，其余受訪者則為高中以下學歷。可見，當前農業從業者的受教育程度普遍較低。

其次，樣本農戶家庭收入與支出方面，其家庭收入情況如圖2所示：

圖2 受訪農戶家庭年收入情況

由圖2可知，有164位受訪者年家庭收入在1萬元以下，約占全部受訪者的61%；年家庭收入在3萬元以上的僅有21人，不足受訪者的8%。可見，被調查農戶整體家庭收入水平普遍偏低。就家庭收入來源而言，“土地耕作”和“外出務工”是受訪者家庭收入的兩個主要來源，分別為67人和61人，兩項合計約占全部被調查者的48%。同時，個體經商或創業構成家庭收入來源的分別有36人和45人。收入來源的另外一個重要方面是在本地企業打工，約占全部受訪者的19%。由此可見，從事農業生產和外出務工仍是農民家庭兩項最主要的收入來源。同時，農民家庭收入也在朝多元化方向發展，在本地企業務工和自主創業收益占家庭收入的比重不斷增加。這一狀況與河南省承接產業轉移、“雙創”政策實施相適應。在關于家庭主要支出問題上，有超過五成的受訪者選擇的是“子女上學”，約26%的受訪者認為“修建房屋”是其家庭的主要支出部分，其他依次為醫療支出、子女婚嫁。可見，推進包括教育、醫療在內的農村基本公共服務體制機制改革，加快鄉村振興戰略推進步伐，對“三農”系列問題的解決具有迫切重要現實意義。

(2)農戶對農地流轉有關問題的認知與實踐。首先，關于農地流轉問題認知方面，在提到中央提出的有關加強土地流轉的政策和精神時，有113人選擇了“不知道”；當問及“在當地是否有土地承包經營權流轉市場”的問題時，選擇“沒有”和“不知道”的分別為52人和128人；在全部受訪者中，有113人認為農村土地承包經營權可以出租，認為不可以或是不清楚的分別有26人和112人；對于“在當地農戶可以就農村土地承包經營權進行股份合作嗎”這一問題，選擇認為不可以和不知道的分別有54人和145人，兩項合計占到有效受訪者的75%。可見，農戶對于農地流轉相關政策和精神缺乏全面充分的認知和理解，應進一步從不同層面全方位加強對農村、農民加強相關政策、制度的宣傳，使廣大農民全面客觀深入把握有關農地流轉政策。

其次，從農地流轉實踐來看，在全部被調查者中，約有50%的人有過土地流轉經歷；在問及土地出租原因時，選擇“外出打工，無人照管”的有80人，69人認為“農業種植收益低”，31人因為“缺乏勞動力”，“其他”為68人；相應地，對于租入土地的原因，41位受訪者是“勞動力過剩”，有66人是“擴大生產規模的需要”，28人“受親朋好友的委托”，有83人選擇了其他原因；可見，農業生產的低收益和農村大規模勞動力的轉移是形成土地流轉的最重要原因，農村相對穩固的親緣關系、鄰里關系是土地流轉的基礎性條件。同時，調研結果顯示，在確定土地流轉關系時，有87人采用口頭協議的方式，約占全部受訪者的33%；同時，有超過46%的被調查者認為沒有必要簽訂確定土地流轉關系的合同；在已確定的土地流轉行為中，有162人是雙方私下交易的，占到全部受訪者的65%；從對“土地流轉中是否發生過糾紛”的回答結果來看，有近五成的受訪者表示發生過不同程度糾紛，其中一半認為糾紛產生的原因在于“沒有簽訂合同”或是“合同條款不健全不合法”。可見，在土地流轉實踐中，由于相當部分農民法律意識淡薄，以及一些其他原因，不簽訂或是不重視書面協議(合同)的情況普遍存在，相應的后續糾紛的產生也就成為必然。

第三，關于租入(租出)土地的來源(去向)方面，有68位受訪者選擇從鄰居家租入，選擇從本村親戚家和外村親戚家租入的分別有70人和24人，57人選擇了其他。可見，來自于鄰里之間和親戚之間的土地是當前農村租入土地的主體。在租入土地占農戶土地總面積的比例方面，約占全部受訪者54%農戶家庭的比例為10%-30%，僅有13位受訪者表示其耕種的土地全部來自于租入，同時，農戶租入土地占其總面積的比例為30%-60%的有53人，在60%-100%的有32人。農戶租入土地的比例一般相對較小。相應的，關于租出土地的去向，調查的結果基本與租入土地的結果相似，主要也是租給鄰里和有親戚關系的農戶，占到全部受訪者的76%。就租出土地占農戶全部土地面積的比例來看，全部租出的僅有23人，僅占到全部被調查者的10%，其他的比例與人數分別為10%-30%的64人，30%-60%的94人，60%-100%的為56人。同時，在農戶租入(租出)土地之前，大部分都要講好租入(租出)期限，其中，講好租入期限的約為61%，約定租出期限的約為77%。從租入(租出)土地期限來看，期限為2-5年的所占比例最大，租入、租出的分別有93人和103人；租期為一年的分別為86人(租入)和63人(租出)，5年以上的租入、租出分別為46人和60人。由此可見，在土地流轉行為發生時，租入方和租出方一般都會事先約定租入(租出)期限，且大部分土地租入(租出)期限都在5年以下，屬于中短期流轉行為。這種現象也在某種程度上說明，大多數農民依然將土地作為其最基本、也是最后的生計保障。土地是農民命根子的認知并沒有根本性改變。在租金的形式上，現金和實物(糧食)是最重要的兩種形式，也有部分什么也不交(什么也不收)。

最后，就農地流轉意愿來看，199位受訪者表示，在條件允許的情況下，他們是愿意實行土地的規模化經營的，約占全部受訪者的79%。在規模化經營方式的選擇上，有106人希望以個人入股方式轉出并參與相應生產經營活動，有95人考慮轉包給農業企業(個人)，自己收租金，另外有37人選擇了其他。

2.農地流轉的驅動力與障礙因素分析。從驅動力的角度分析，農民參與土地流轉主要基于兩方面考慮：第一，長期以來從事農業生產的成本遠高于其獲得收益，使得很多農民放棄農業生產轉向第三產業，進而獲取更多收益。農業從業者持續大幅度減少使得土地流轉和規模化經營成為可能。第二，土地流轉尤其是在鄰里之間的流轉在穩定彼此既有關系的同時，又能保證出租人對土地使用權的靈活掌控，隨時可以收回，這與農民從事第三產業收入不穩定，無法從根本上有效保障基礎生活的心理預期高度吻合。同時，上述調研結果顯示，當前制約河南農地流轉的障礙因素主要有以下幾個：一是農業從業者整體素質(主要是受教育水平)普遍較低。具有中等以上文化水平的農戶僅占全部受訪者的23%，整體較低的受教育水平使得相當部分農民固守“土地就是命根子”的傳統思想，很難突破固有的思想局限，很大程度上限制了農民參與土地流轉。二是各級政府及相關部門出臺的關于土地流轉的制度、政策效果不夠理想。有超過七成的受訪者對土地流轉相關規定知之甚少。農戶對土地流轉的相關制度、政策等缺乏全面深入的了解，成為阻礙土地流轉的重要因素。三是農民的非農收入來源有限，且極不穩定，加之農村社會保障體系的不完善，使得農民在子女教育、住房、醫療等方面負擔較重，在面對土地流轉問題時存在較多顧慮。

三、農地流轉的現實困境

首先，農地流轉制度供給不足。一方面，當前涉及土地流轉的法律法規仍然偏少。 現有的法律法規對土地流轉的規定也不夠全面規范，例如對土地流轉方式、土地流轉原則、土地流轉合同文本樣式、法律責任等只是作了原則性規定，缺乏必要的可操作標準。就河南而言，尚缺乏針對土地流轉實際情況的地方性法規，這就使土地流轉存在較大的隨意性，土地流轉價格偏離土地流轉價值等現象普遍存在。另一方面，規范有序的土地流轉機制還沒有建立,在完備流轉手續、規范流轉程序方面也存在諸多問題 ,相應的法律法規也對此缺乏明確具體的規范和指導。

其次，農村集體組織監管缺位。農村集體組織是農地流轉的最基層參與者、管理者和監督者。但由于農村普遍存在的宗族觀念、鄰里觀念等使得農村集體組織在參與，尤其是管理、監督土地流轉行為時，存在不同程度的“多一事不如少一事”、“不愿管”、“不敢管”、“無權管”等復雜情況，使得農村土地流轉缺乏必要監管，也在一定程度上阻礙了農地流轉的規范運行。

第三，農地流轉模式相對單一，受讓成本過高。從農地流轉模式來看，當前河南農地流轉主要采取轉包和出租的形式，占到全部流轉農地的60%以上，而反包倒租與股份合作經營模式占總流轉量比重非常低，農地流轉模式相對單一，究其原因，從出租方來看，很大程度上是由于對其從事第三產業獲得的非農收入的不確定性預期導致的，雖然采取轉包和出租的方式獲取的土地流轉收益普遍較低(有時甚至沒有)，但可以靈活地掌控對其轉出土地的使用權。從承租方來看，由于缺乏實質有效的約束，即使存在書面合同，很難真正完全保障所轉入土地的合法經營權，加之加大的溝通協調難度，導致農地流轉的受讓成本偏高，潛在承租方，尤其是相關工商企業等對參與農地流轉持較為謹慎態度，這是當前土地流轉模式相對單一的重要原因。

最后，缺乏完善專業的農地流轉市場。長期以來，我國農村的土地制度，更多集中于實物管理，而對土地資源與價值的管理幾乎空白，造成了農村土地交易服務機構缺失、土地交易市場建設滯后；實行家庭聯產承包責任制后，具有一定規模種植的農戶數量更少，農村經濟合作組織的服務功能也沒有適時發揮作用。隨著農村勞動生產率的提高和城市務工潮的興起，越來越多自發形成土地流轉，進入流轉市場的土地數量增速明顯。由于缺乏土地交易的中介組織，想承包土地的規模經營者與想將土地流轉出去的農戶之間信息不對稱，在一定程度上阻遏了土地的流轉。

隨著農地流轉范圍和規模的擴大，河南省的不少區域已經嘗試建立專門的土地流轉市場。例如鄭州市，當前已經建立起包含12個縣級服務中心在內的100多個土地流轉服務中心(站)、五級流轉服務體系，但土地流轉服務中心(站)的功能則是單一地集中在土地流轉信息的提供，很難真正發揮市場的根本作用。[18]其他建立了土地流轉市場的區域情況大致相同：農民參與流轉的積極性不高，參與流轉的主體很少。缺少農業大戶、農業合作組織、知名農業企業的參與，規模帶動效應不顯著。因此，加快構建完善的專業化農地流轉市場體系，對提高農地流轉效率進而實現土地資源優化配置和高效利用具有重要意義。

四、進一步促進河南農地流轉的政策建議

1.加大農地流轉的制度供給力度，形成健全的農地流轉制度環境。首先，要在《土地管理法》等上位法基礎上，積極貫徹黨的十九大關于農地流轉精神，立足于河南省實際，通過“城鄉建設用地增減掛鉤試點”、“人地掛鉤”試點、“統籌城鄉一體化實驗區”實踐，總結經驗，大膽創新，以法規和管理規定的形式出臺一系列旨在鼓勵、支持農地流轉的政策、規定，構建健全的農地流轉制度環境。需要指出的是，政府及相關部門出臺的有關土地流轉的政策、規定等必須是具有較強現實可操作性的，例如對農地流轉的法律責任界定，以及農地流轉的合同文本等，都應該標準化。其次，對一些現存的農地流轉的法規、政策進行適時動態調整，例如農地流轉的扶持政策，可以考慮由原來對流入方的獎勵調整為對托管主體的扶持(流入方的獎勵通過產業政策的調整予以繼續支持)，通過建立土地托管資金、土地托管運行資金、土地托管補助保險資金等方式加大農地流轉扶持力度。

2.多管齊下，強化農村集體組織農地流轉監管職能。構建“縣、鄉、村、組、責任人”五級農地流轉監管體系，從制度層面明確界定各級尤其是村、組、責任人三級各自在土地流轉監管方面的權利、責任與職責，可以考慮通過目標責任的形式，量化各層級監管指標，同時，靈活地采取全程參與、定期摸底等多種形式，多管齊下，全方位強化農村集體組織的土地流轉監管職能，以保障農地流轉的合法、規范運行。

3.平衡農地受讓的成本與收益，提高潛在受讓方參與流轉的積極性。造成當前農地流轉模式占比差異大，尤其是反包倒租、股份合作經營等形式占比較低的重要原因在于土地受讓的成本與收益失衡，工商企業、農業龍頭企業等潛在受讓方一般都是幾百畝、甚至數千畝的較大規模土地流轉需求，與眾多分散的土地承包經營權所有者進行溝通協調的難度大，交易成本高。加之個別出租人的不合理要求，導致整體受讓成本過高，而農業生產周期長的自然屬性，使其面臨較長的投資回報期，也無形中增大了其經營風險，嚴重影響其參與農地流轉的積極性。因此，應通過多種途徑，平衡潛在受讓方受讓土地的成本與收益，盡可能降低其參與農地流轉、從事規模化農業生產經營的風險預期，切實提高工商企業等具有較大現實需求的潛在承租方參與農地流轉的積極性。

4.創新流轉模式，實現農地流轉途徑的多樣化。當前河南的農地流轉模式主要是出租、轉包、反包倒租、股份合作經營等形式，與農地流轉發達地區相比，流轉形式相對單一且占比很不均衡。應進一步結合省內各區域實際與產業特點，更好地平衡轉讓方、受讓方及其他利益相關方參與農地流轉的成本與收益，合理化農地流轉收益分配機制。同時，充分借鑒溫州、成都、重慶等地的先進成熟經驗，積極探索、大膽創新農地流轉模式，實現農地流轉途徑的多樣化，不斷提高農地資源利用效率。

5.建立專業完善的農地流轉市場。應主要從兩方面考慮建立專業完善的農地流轉市場，一方面是建立隸屬于各級政府土地管理部門的土地流轉服務中心(站)，配備具有熟悉農地流轉相關法律法規和豐富的農地流轉業務操作經驗的服務人員，搜集、整理、分析土地流轉信息，提供專業化農地流轉咨詢服務。另一方面，建立農地流轉的中介組織。通過政府出臺農地流轉中介組織條例，對農地流轉中介的功能和職責進行規范。 將農地流轉涉及的評估資格認證、 價格評估機構資質認定及收費標準、土地流轉價格評估的程序與操作方法等以政策或規定的形式明確下來，從而保證農地流轉行為的公平公正和規范運行，進而不斷推動河南農地流轉高質量發展。