論公司人格混同的治理
——兼論《公司法》第20條第3款的修改

王新新

（福建江夏學院法學院，福建福州，350108）

一、問題的提出

2019年10月22日，國務院發布《優化營商環境條例》，強調通過創新完善市場經濟活動中市場主體在準入、生產經營、退出等過程中涉及的政務、市場、法治、人文等有關外部因素和條件，保障各類市場主體公平參與市場競爭。現代公司立法有兩個基本原則：一是公司具有獨立的法人人格；二是公司股東對公司債務僅以出資為限，承擔有限責任。但也有例外，當公司獨立的法人人格和股東有限責任被濫用時，否定公司獨立的法人人格，由濫用的股東對公司債務承擔連帶責任，是公司法規定的例外情形，此種情況旨在矯正有限責任制度在特定情況下對債權人保護的失衡現象。但這種例外情形的存在，并不是對股東有限責任制度的否定；相反，它是為了維護股東有限責任制度，是股東有限責任制度的補充。[1]完善公司法人治理，確保公司與股東的人格獨立，對構建民營經濟法律風險防控體系、為民營經濟健康發展營造良好法治環境具有重要意義。

所謂公司人格混同，是指公司人格不獨立，與公司股東、實際控制人、相關關聯公司人格混同?！豆痉ā返?0條第3款確立了公司法人人格否認制度，司法實踐中主要是通過適用該制度對公司人格混同進行治理，但該條款的規定存在缺陷，導致司法實踐中適用困難。

二、研究綜述及司法適用現狀

公司法人人格否認制度首創于美國，被稱為“揭開公司法人面紗”，后大陸法系國家借鑒該制度，在德國法中被稱為 “直索責任”，也譯為“穿透法理”。雖然在兩大法系中稱謂有所不同，但其內涵和法理基本相同。在英美判例法中，由于各州對該制度的理解不同，形成了許多寬嚴不一的適用標準；而大陸法的德國和日本主張盡量限縮該制度的適用范圍，認為如果能用合同、侵權等法律解決的問題，就盡量不用法人人格否認制度。[2]

國內學界對于該制度的適用主要存在兩種觀點：一種觀點認為，該制度的適用包括主體、客觀行為和結果三要件；另一種觀點認為，除了主體、客觀行為和結果三要件外，還應該包括因果關系要件，即客觀行為與結果之間必須存在因果關系。此外，國內學界對于適用該制度的具體客觀行為的表現存在分歧。[3]

筆者在威科先行法律信息庫中，以“公司人格混同”為關鍵詞，以“裁判理由及依據”為搜索范圍，得到2001—2019年我國法院“公司人格混同”訴訟案件數；在此基礎上，以“公司法第20條第3款”為關鍵詞繼續搜索，最終得到適用公司法第20條第3款判決的案件數及占比，見表1。

表1 適用公司法第20條第3款判決的案件數及占比

從表1可以看出，2016年以來各級法院判決的有關“公司人格混同”的民事案件數量基本上每年都在900件左右，而2001—2015年的15年間，每年大約35件左右。與案件數激增相比，判決中以“公司法第20條第3款”作為裁判依據的案件數占比并未大幅提高，甚至在2019年還出現明顯下滑?？梢姡c2016年以前相比，近幾年司法實踐中，公司法第20條第3款確立的公司法人人格否認制度的適用仍然不樂觀。

三、《公司法》第20條第3款存在的缺陷

《公司法》第20條第3款規定：“公司股東濫用公司法人獨立地位和股東有限責任，逃避債務，嚴重損害公司債權人利益的，應當對公司債務承擔連帶責任?！痹撘幎酥局覈⒎ㄉ险酱_立了公司法人人格否認制度。根據該規定，可以把公司法人人格否認制度（以下簡稱“該制度”）的適用分為4個維度，即主體、客觀行為、主觀和結果。4個維度都存在不同程度的缺陷，分述如下：（1）適用主體僅指公司股東，卻沒有包括公司實際控制人以及相關關聯公司；（2）客觀上必須有“濫用公司法人獨立地位和股東有限責任”的行為，《公司法》只是作了原則性表述，沒有對客觀適用情形作出明確具體的規定；（3）主觀上要以“逃避債務”為目的，債權人舉證難；（4）結果上要“嚴重損害公司債權人利益”，債權人須證明利益嚴重受損及公司人格混同與利益嚴重受損之間存在因果關系，債權人舉證難。

四、對《公司法》第20條第3款的修改建議及理由

（一）將主體范圍擴大至公司實際控制人及關聯公司

2013年1月31日，最高人民法院發布第4批指導性案例，其中第15號指導案例“徐工集團工程機械股份有限公司訴成都川交工貿有限責任公司等買賣合同糾紛案”（下文簡稱“第15號指導案例”），就是以公司法人人格否認制度規制關聯公司人格混同的典型案例。該案涉及3家關聯公司，即川交工貿公司、川交機械公司、瑞路公司。終審判決認為，這3家公司構成人格混同，“其行為本質和危害結果與《公司法》第二十條第三款規定的情形相當，故參照《公司法》第二十條第三款的規定，川交機械公司、瑞路公司對川交工貿公司的債務應當承擔連帶清償責任。”[4]該案通過參照適用公司法第20條第3款判決，說明司法實踐走在了成文法前面，修改法條有迫切的現實需要。指導案例發布后，各級法院司法實踐中，對公司人格混同與否的認定基本參照該案，即從關聯關系認定著手，分析公司業務、宣傳、管理人員、財務是否混同來判斷是否構成公司人格混同。

在唐榮秀、柳州市林海物資有限責任公司買賣合同糾紛案中，一審法院認為，唐榮秀主張官塘公司與嘉鵬公司人格混同，官塘公司應當承擔連帶清償責任的主張沒有事實和法律依據的理由之一就是“本案被告官塘公司并非嘉鵬公司的股東，嘉鵬公司亦非官塘公司的股東”。而二審法院通過對官塘公司與嘉鵬公司股權結構的分析，得出兩家公司之間存在密切的關聯關系，成某是嘉鵬公司的控股股東，嘉鵬公司是嘉鵬柳州公司的控股股東，嘉鵬柳州公司又是官塘公司的控股股東，因此，官塘公司與嘉鵬公司同為自然人成某所控制，兩家公司系關聯公司。此外，兩家公司存在業務、宣傳、管理人員、財務等方面的混同?；谝陨鲜聦?，二審法院認為，官塘公司與嘉鵬公司人格混同，嘉鵬公司代官塘公司支付大量開支款項，而嘉鵬公司的債務卻未能清償，嚴重損害了債權人的利益，參照公司法第20條第3款的規定，判官塘公司對嘉鵬公司的本案債務承擔連帶清償責任。①該案實際上是法人人格否認制度的反向適用，可見，將該制度的適用主體范圍擴展到關聯公司，通過對關聯公司的解釋，可以有效解決該制度的反向適用問題。參見唐榮秀、柳州市林海物資有限責任公司買賣合同糾紛二審民事判決書（2019）桂02民終3833號。

因此，建議修改法條，擴大該制度適用主體范圍，除公司股東外，還應包括公司實際控制人和關聯公司。我國公司法所指實際控制人，是指“雖不是公司股東，但通過投資關系、協議或者其他安排，能夠實際支配公司行為的人”②參見《中華人民共和國公司法》第216條。。但對實際控制人的認定要穿透到哪一層，公司法尚未明確。而關聯公司，結合公司法第216條對“關聯關系”③關聯關系，是指公司控股股東、實際控制人、董事、監事、高級管理人員與其直接或者間接控制的企業之間的關系，以及可能導致公司利益轉移的其他關系，但是國家控股的企業之間不僅因為同受國家控股而具有關聯關系。的定義，本文意指那些存在關聯關系的公司，即被相同的股東或實際控制人、董事監事高管直接或間接控制的兩個或兩個以上的公司。

（二）從廣義上界定公司人格混同概念

公司法只是作了原則性表述，沒有對客觀適用情形作出明確具體的規定。學界和實務界歸納的客觀適用情形，通常有公司人格混同、公司資本嚴重不足、過度控制公司等。④參見《全國法院民商事審判工作會議紀要》，https://www.sls.org.cn/levelThreePage.html?id=11180，訪問日期：2020年1月5日。公司人格混同只是作為客觀適用情形之一，與公司資本嚴重不足、過度控制公司等情形并列，學界和實務界是從狹義上界定公司人格混同的概念。筆者認為，應從廣義上界定公司人格混同的概念，理由如下：

第一，狹義的公司人格混同是指公司的人格要素與公司股東的人格要素混同，包括董事與高管人員的混同、雇員之間的混同、辦事機構與營業場所的混同、業務的混同、財產的混同等，而其它表面上非人格要素混同的情形，如果最終表現為財產混同，其法人人格亦應被否定。因此，可以用人格混同概念將這些情形全部納入。從法理上分析，公司對其財產享有全部法人財產權是其人格獨立的必然要求，公司作為法人組織獨立承擔民事責任是以其全部法人財產做擔保的，如果公司財產與公司股東、實際控制人、相關關聯公司的財產難以區分或者無法區分，必定會造成公司不能以其法人財產獨立承擔民事責任，這種情況下，公司的獨立人格應該被否定。因此，本文提出，無論哪種形式的混同，無論是否直接表現為人格要素的混同，只要出現財產混同的情況就足以造成各主體間人格難以區分或者無法區分，就構成公司人格混同，其法人人格就應該被否定，即財產混同是構成公司人格混同的必要條件，而公司人格混同是財產混同導致的必然結果。

上述諸多混同情形中，董事與高管人員的混同、雇員之間的混同、辦事機構與營業場所的混同，如果僅僅是這些因素的混同而不產生財產混同的結果，則不構成公司人格混同。⑤我國《公司法》第148條并未將董事、高管在兩個以上公司任職規定為禁止行為，經股東會或者股東大會同意，甚至可以自營或者為他人經營與所任職公司同類的業務。也就是說，即使兩個公司的董事、高管人員全部相同也并不違反公司法。業務混同實踐中，可以表現為公司在對外開展業務活動時與其股東、實際控制人或者相關關聯公司不作區分，任意使用各主體名義；也可以表現為公司業務管理混亂、財務管理混亂等。例如，第15號指導案例中，3家關聯公司在對外宣傳中區分不明；經營同類業務時共用業務手冊、合同；與客戶業務往來的收據、財務專用章混用；要求客戶將3家公司的銷售量業績、債權債務統一計算在1個公司名下；共用銀行結算賬戶；等等。該案將“裁判要點”歸納為“關聯公司的人員、業務、財務等方面交叉或混同，導致各自財產無法區分，喪失獨立人格，構成人格混同”[4]。該案“裁判要點”的歸納印證了筆者的觀點。正如筆者上文提到的，無論是哪種情形的混同，只有出現財產混同的情況下才足以造成各主體間人格難以區分或者無法區分，才會構成公司人格混同。

第二，公司資本嚴重不足并非公司人格的混同，不應作為該制度的客觀適用情形。最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國公司法〉若干問題的規定（三）》第13條第2款規定：“公司債權人請求未履行或者未全面履行出資義務的股東在未出資本息范圍內對公司債務不能清償的部分承擔補充賠償責任的，人民法院應予支持；未履行或者未全面履行出資義務的股東已經承擔上述責任，其他債權人提出相同請求的，人民法院不予支持?！背技O立的股份有限公司外，我國實行公司注冊資本認繳制，而且無注冊資本的最低要求，公司有經營自主權，法律不禁止公司經營中的以小博大。這種情況下，公司資本嚴重不足該如何界定？如果由于股東未履行出資義務或者未全面履行出資義務導致的公司資本嚴重不足（比如，出資人以非貨幣財產出資，評估確定的價額顯著低于公司章程所定價額的⑥參見《最高人民法院關于適用<中華人民共和國公司法>若干問題的規定（三）》第9條。；或者公司成立后，股東通過虛構債權債務關系、利用關聯交易將出資轉出或未經法定程序將出資抽回等情形，均可被認定為未全面履行出資義務⑦參見《最高人民法院關于適用<中華人民共和國公司法>若干問題的規定（三）》第12條。），即股東虛假出資或者抽逃出資，此種情況下，公司與公司股東的財產并沒有出現混同，公司與公司股東的人格也并非難以區分或者無法區分，通過適用《公司法》司法解釋（三）第13條第2款，股東承擔補充賠償責任足以保護債權人利益，無須適用公司法人人格否認制度。

第三，過度控制不必然構成公司人格混同，應區別情況適用。過度控制通常是指母子公司之間，母公司利用對子公司的控制權，在母子公司之間或者子公司及關聯公司之間進行利益輸送。這種控制權的濫用，如果造成各公司財產邊界不清、財產混同，人格難以區分或者無法區分，則構成公司人格混同。但如果這種控制權的濫用，并未造成各公司財產邊界不清、財產混同，人格難以區分或無法區分，則不構成公司人格混同，不適用公司法人人格否認制度，債權人可以通過行使撤銷權或依法主張行為無效來維權，并比照適用《公司法》司法解釋（三）第13條第2款，要求債務人公司的母公司或相關關聯公司，在獲得利益范圍內對公司債務不能清償的部分承擔補充賠償責任。

綜上，公司獨立的法人人格和股東承擔有限責任是公司立法的基本原則，而公司法人人格否認制度的適用只是一種例外。因此，對該制度的適用應該慎重、嚴格，不能寬泛，更不能濫用。通過適用公司法其他規定可以獲得救濟的，不應適用人格否認制度。因此，建議修改法條，明確提出公司人格混同概念并從廣義上界定，將實務中各種表現形式的混同，在出現財產混同、人格難以區分或者無法區分的情況認定為公司人格混同，即用公司人格混同概念將其全部納入，將其作為該制度客觀適用情形。鑒于客觀適用情形的復雜多變，還應配合最高人民法院案例指導和司法解釋將其細化、類型化，以便于實踐操作。

（三）刪除“逃避債務”的主觀要求

“逃避債務”的規定，加大了債權人的舉證難度，而且按一般邏輯分析，客觀上公司人格混同情形的出現就足以證明公司人格喪失獨立性，不管其主觀上是否有逃避債務的故意，客觀上都將導致公司清償能力下降，損害債權人的利益。因此，此種情況下，就應有適用公司法人人格否認制度的必要。

德國學界也有類似的觀點。在德國，存在主觀濫用和客觀濫用兩種學說。主觀濫用學說強調股東主觀故意的心理狀態；而客觀濫用學說則不同，其強調股東的客觀濫用行為，即只要有客觀濫用行為，不管主觀是否故意，皆可適用法人人格否認制度。畢竟在訴訟過程中，債權人想舉證股東主觀故意十分困難。[5]

（四）將“公司不能清償到期債務”作為結果要件

筆者認為，應修改結果要件，刪除“嚴重損害公司債權人利益”這一表述，因為這一規定給實踐中債權人舉證、適用該制度增加了不小難度。前文第15號指導案例終審判決，也并未對如何認定3家關聯公司有逃避債務的主觀故意，以及何為“嚴重”、公司人格混同行為與嚴重損害債權人利益之間存在因果關系作出解釋和論證?？梢?，該結果要件在司法實務中具體操作的難度很大。

對于“公司不能清償到期債務”的界定，筆者認為，可以參照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國企業破產法〉若干問題的規定（一）》第2條的規定，即同時存在“債權債務關系依法成立”“債務履行期限已經屆滿”“債務人未完全清償債務”情形的，人民法院應當認定債務人不能清償到期債務。

因此，建議將《公司法》第20條第3款修改為：公司股東、實際控制人或相關關聯公司濫用公司法人獨立地位和股東有限責任，致使公司與公司股東、實際控制人或相關關聯公司財產混同、人格難以區分或者無法區分的即構成公司人格混同，公司不能清償到期債務的，公司股東、實際控制人或相關關聯公司應當對公司債務承擔連帶清償責任。

五、對《公司法》第63條的安排

《公司法》第63條規定：“一人有限責任公司的股東不能證明公司財產獨立于股東自己的財產的，應當對公司債務承擔連帶責任?！奔丛谝蝗擞邢挢熑喂竟蓶|自己的財產與公司財產出現混同的情況下，股東對公司債務應當承擔連帶責任，而且適用舉證責任倒置，由股東證明其財產與公司財產相互獨立。根據該條規定，一人有限責任公司法人人格否認制度的適用，只要滿足主體要件和客觀行為要件，沒有對主觀要件和結果要件的要求，而且將客觀適用情形明確界定為財產混同。從《公司法》的結構來看，《公司法》第20條第3款系《公司法》總則之條款，而《公司法》第63條屬于《公司法》分則，二者是一般法和特別法的關系。按照特別法優于一般法的法理原則，遇一人有限責任公司人格混同訴訟時，應優先適用《公司法》第63條，滿足該條主體要件和客觀行為要件，公司人格混同即可成立。

按照上文筆者關于《公司法》第20條第3款的修改建議，擴大主體適用范圍，將財產混同、人格難以區分或者無法區分認定為公司人格混同，作為客觀適用情形，刪除主觀要件，將公司不能清償到期債務作為結果要件。修改后，《公司法》第63條完全可以被《公司法》第20條第3款吸收并入，而且與原來的條文比，更加完善。

六、對公司人格混同治理的其他措施

實踐中，公司人格混同的現象普遍而多發，且手段隱蔽、翻新快，尤其是中小規模的有限責任公司普遍法律意識淡薄、財務管理混亂。例如，該入公司賬的資金不入賬，反而進了公司股東、實際控制人等的個人賬戶；公司股東、實際控制人等長期、頻繁地以借貸名義低息或者無息占用公司資金，從事高息放貸等營利性活動；更有甚者，通過第三方賬戶采用虛構或者虛增費用、支出的手段套取公司資金等，造成公司財產與公司股東、實際控制人的個人財產難以區分或者無法區分。因此，除適用公司法人人格否認制度進行治理外，還應采取其他治理措施。

（一）合理分配公司人格混同民事訴訟中的舉證責任

司法實踐中，對于原告債權人而言，證明被告公司財產混同并非易事。既不能僅憑原告債權人的懷疑就將舉證責任推給被告公司“自證清白”，也不能強求原告債權人承擔全部舉證責任。因此，原告應負責初步舉證，其后舉證責任應轉移給被告。

如上文所述，構成公司人格混同，各自財產難以區分或者無法區分，即財產混同是關鍵。而實踐中，由于被告公司中小規模有限責任公司封閉式經營的特點，其經營狀況和財務狀況并不對公眾開放，甚至業務合同、單據、財務賬冊、憑證弄虛作假的情況也屢見不鮮，所以對于原告債權人而言，證明被告公司財產混同并非易事。筆者認為，按照“誰主張誰舉證”的民事訴訟證據規則，原告債權人應當向法庭提交被告公司財產混同的初步證據。例如，與被告公司開展業務往來，但是款項匯入的卻不是公司賬戶，而是公司股東、實際控制人或其他關聯公司、人員賬戶，之后舉證責任應該轉移給被告，由被告證明公司財產獨立、人格獨立，不能證明的，推定原告債權人關于被告公司財產混同、人格混同的主張成立。

現有的民事訴訟舉證責任分配規則，可以直接適用于司法實踐。《民事訴訟法》第64條規定：“當事人對自己提出的主張，有責任提供證據?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第112條第1款規定：“書證在對方當事人控制之下的，承擔舉證證明責任的當事人可以在舉證期限屆滿前書面申請人民法院責令對方當事人提交?！钡?款規定：“對方當事人無正當理由拒不提交的，人民法院可以認定申請人所主張的書證內容為真實?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于民事訴訟法證據的若干規定》第95條規定：“一方當事人控制證據無正當理由拒不提交的，對待證事實負有舉證責任的當事人主張該證據的內容不利于控制人的，人民法院可以認定該主張成立。”依上述規定，實際上舉證責任仍在原告。在原告債權人申請法院責令被告提交證據，而被告拒不提交的情況下，視為原告完成舉證責任，法院可依此認定原告主張成立。雖然這與舉證責任倒置有本質不同，但是司法實踐中，民事訴訟法的相關規定與公司法第63條舉證責任倒置的規定的實際效果不相上下。

在攀枝花市劍豐機械設備租賃有限公司與金烏書畫院、米易金烏書畫康養旅游發展有限公司建筑設備租賃合同糾紛案一審民事判決中，法院認為：“有證據證明一方當事人持有證據無正當理由拒不提供的，如果權利主張方主張該證據的內容不利于證據持有人，可以推定該主張成立。三被告的財產是分離還是混合，舉證責任在于三被告。訴訟中，三被告未提交證據證明三被告的財務是分離的，因而可以推定原告主張的三被告存在財務混同的主張成立?！雹鄥⒁娕手ㄊ袆ωS機械設備租賃有限公司與金烏書畫院、米易金烏書畫康養旅游發展有限公司建筑設備租賃合同糾紛一審民事判決書（2018）川0421民初1233號。該案一審法院依照民事訴訟法的相關規定推定原告主張成立。因此，鑒于公司法人人格混同訴訟中，可以民事訴訟法現有的舉證規則為依據，加之筆者對《公司法》第20條第3款修改完善的建議可以覆蓋公司法第63條，所以在此前提下建議刪除該條規定。當然，實務中當法院依原告債權人申請責令被告提交財務賬冊等資料時，對于涉及到被告公司有商業價值的經營信息、財務數據的，出于保密需要，被告提出保密請求的，法院可以委托有資質的第三方機構進行司法鑒定。原告僅可查閱復制鑒定報告，不能查閱復制有關涉密資料。

（二）完善中小規模有限責任公司的法人治理

我國公司法對有限責任公司的法人治理規定得比較靈活，規定股東人數較少或者規模較小的有限責任公司可以不設董事會、監事會，設一名執行董事或者一至兩名監事即可。因此，中小規模的有限責任公司尤其是家族企業，可以根據自身情況由章程對其法人治理作出靈活安排，從而使其更易于被公司股東、實際控制人控制，而這種控制權如果被濫用，則可能構成公司人格混同。因此，公司人格混同現象在中小規模的有限責任公司尤其是家族企業中較普遍多發。

公司法建立的“三會”的法人治理結構，具有分工明確、相互制衡的特點。公司法賦予監事會對公司董事、高管廣泛的監督權，而且監事會成員須有三人以上、職工代表不低于1/3的規定，有利于公司職工代表參與對公司董事、高管事中事后的監督。如果中小規模的有限責任公司不設監事會，只設一名監事，而該監事通常由公司股東、家族成員擔任，實踐中，該監事往往還以事實上高管的身份參與公司的經營管理，則這種監督就會大打折扣。因此，對于不設監事會的中小規模有限責任公司，建議取消監事的設置，建立年度專項報告制度，公司應就與公司股東、實際控制人及相關關聯公司之間的資金往來情況編制年度專項資金往來報告，且報告須經會計師事務所依法審計后報備市場監管機關。同時，考慮到公司對有商業價值的經營信息、財務數據的保密需要，該專項報告不對社會公眾開放。

接受報備的監管機關發現公司資金變動異常的，可以行使監督檢查權，通過責令改正、行政處罰等手段防微杜漸。如前文所述，公司人格混同通常會導致公司財產落入公司股東、實際控制人的個人口袋，而公司卻無力清償到期債務。因此，針對公司與公司股東、實際控制人及關聯公司之間的資金往來情況的專項報告制度，可以有效威懾、遏制公司股東、實際控制人侵占公司財產。而且遇公司人格混同訴訟時，法院可依職權或當事人申請調取該證據以便查明案情，構成公司人格混同的，公司股東、實際控制人及相關關聯公司對公司債務應承擔連帶清償責任；對于通過司法鑒定證實公司或有關第三方中介機構弄虛作假提供材料或報告的，有關監管機關應予以行政處罰，構成犯罪的，依法追究有關人員的刑事責任。

七、結語

2019年11月8日，最高人民法院發布《全國法院民商事審判工作會議紀要》（以下簡稱《會議紀要》），用以指導司法實踐、規范法官自由裁量權。人民法院裁判文書“本院認為”部分具體分析法律適用的理由時，可以根據《會議紀要》的相關規定進行說理?！稌h紀要》的第二部分“關于公司糾紛案件的審理”中對“公司人格否認”作出規范，但只是羅列了對該問題的一些解決辦法，來指導司法實踐中法官判案，進而從側面說明法條本身存在重大問題，需要修改。而且該規范實際上并沒有突破《公司法》第20條第3款的規定，其內容缺陷仍然存在?！稌h紀要》無法修正法條缺陷，而且《會議紀要》不能作為裁判依據直接援引，其不能替代《公司法》和相關司法解釋。因此，建議研究修改《公司法》第20條第3款，再配合最高人民法院案例指導和司法解釋，完善對公司人格混同現象的治理，進一步優化營商環境，激發市場活力。