促進我國養老服務業發展的財政政策研究

趙諾梅 桂麗

摘要：伴隨著我國嬰兒出生率的下降和公民死亡率的緩慢減少，我國老齡化的趨勢也日漸明顯。如何重視和提高老年人工作生活的質量和健康發展成為當前高度關注的一個核心社會問題。本文從國家財政政策如何助力我國養老服務業健康發展的視角出發，研究當前國家財政支持養老服務業的具體政策及存在的主要問題，并據此提出相應的對策建議。

關鍵詞：養老服務業 ?養老模式 ? 財政政策

一、我國養老服務業發展現狀

數據顯示，截至2019年底，60周歲及以上人口已超過2.5億，占總人口的18.1%，其中65周歲及以上人口約1.76億，占總人口的12.6%[1]。預計到 2025 年，老齡人口將進一步激增至3億人[2]。老齡人口數量正在以前所未有的速度增長，涵蓋我國2.54億老年人的吃、穿、住、用、醫療等多個領域的綜合性養老服務產業正迅速興起，豐富多樣的養老服務模式正在逐步形成。

雖然我國的養老服務業發展迅猛，但一方面，老年人口在我國人口基數中所占比例不斷上升，高齡化社會的趨向愈加顯著。另一方面，我國養老市場尚未形成規范的服務模式，老齡化進程所帶來經濟發展壓力日益加大，總體發展水平上還存在著地區間的財政補貼缺乏統籌規劃、養老市場管理不規范、民間投資規模小等問題。

二、促進我國養老服務業發展的財政政策現狀分析

（一）我國支持養老服務體系發展的財政政策總體特點

1.財政政策體系日趨完善。在我國發展養老服務業的初始時期，政府采用的財政手段比較單一，即直接投入資金來用于敬老院和光榮院等基礎養老機構設施的建設，以補給性的方式，保證我國經濟困難的老年人能維持基本生活的最低消費水平。目前，我國的養老保障政策已從補缺型轉變為廣覆蓋，逐步向普惠性福利體系邁進。除養老院項目的投資建設外，還涉及到了對養老服務的供需雙方的補貼政策，與以往養老服務體系建設中的財政扶持政策相比，進一步細化了內容和形式。

2.財政支出規模逐漸擴大。近幾年，隨著我國對解決民生問題給予更多關注，財政對醫療衛生、養老保障等民生項目的支持力度不斷加大，基本養老金支出也在增加。經研究發現，在我國的養老服務業發展領域，“十三五”期間，政府每年投入財政資金581.6億元，累計投入2908億元，平年每均增長18.2%[3]，財政對養老服務業支持的力度明顯增大。隨著不斷健全的公共財政體制和日漸壯大的養老服務體系，我國有關養老服務的財政支出規模也在逐步擴大。

3.財政支持形式多元化。我國各地根據自身的區域條件，采取了各具特色的財政扶持方式。較為典型的有：浙江省政府向特殊老齡群體發放了“居家養老服務愛心券”;青海省的醫養融合、政府購買養老服務;上海的多方位養老服務供給財政支持等。各地各級政府都將養老服務問題列入民生工程，因地制宜，采取多級化的財政政策，構建了多層次的養老服務體系。

（二）支持養老服務業發展的現行財政政策

養老服務業是有一定公益性的行業，其發展不能完全靠市場調節，離不開政府的支持和規范[4]?？傮w來看，我國養老服務業的財政扶持政策主要有以下幾種：

1.直接財政投入。主要有三種形式：一是用于建設敬老院、光榮院等項目和基礎設施建設的財政資金支出;二是以國家財政補貼的方式，整合發放高齡津貼、五保供養、老年公寓床位補貼等;三是建立規劃養老市場的專項基金，支持中小企業、個人和其他非政府營利組織對養老服務產品及項目的開發。

2.政府購買服務。根據不同老年群體的需要，設立不同的投入項目，主要包括家庭自助養老和社區養老兩大類。通過購買公共服務的方式，完善養老市場服務體系，積極引導民營資本和國外資金的參與。

3.實施相關的稅收優惠政策。除有關財政政策外，我國還制定了許多積極有效的稅收優惠方式，以優化養老服務環境，調動社會建設養老服務業的熱情。總體來看，政府所采取的優惠方式主要以“稅額式”優惠為主，輔之以“稅基式”優惠。前者主要包括針對各類老年服務及養老機構免征增值稅、對非營利養老機構免征企業所得稅等，間接性的稅基減免主要體現在對養老保險和社會捐贈等所得稅的優惠上[5]。

三、促進我國養老服務業發展的財政政策存在的問題

（一）財政投入不足，投入結構不合理

一是國家財力對于養老服務項目和組織的支持力度較小。養老服務支出主要由地方政府承擔，而受地方財力的約束，養老服務財政投資支出占全國各級財政總投資的比重較低，遠遠不能滿足我國不斷加快的老齡化進程的經濟需求。二是養老的公共投入更多按“床頭”而不是“人頭”、城鎮養老服務的投入高于農村等問題的存在，導致了財政投資結構不合理、投資范圍窄。

（二）財政投入缺乏地區間的統籌協調

首先，城鄉養老服務供給存在明顯差異。農村基層政府財政缺口大，老年人的家庭月平均收入較低，養老保障制度建設相對滯后，因而農村老年人的社會消費能力和接受服務的意愿都比較低，使得農村養老機構難以得到可持續的發展和運營。其次，區域養老服務供給水平存在較大差異。經濟發展較快的省份，雖然財政總投資較少，但企業、社會組織、個人和其他社會力量參與投資總量大，總體上養老服務規模中投入的資金量較大。而在許多欠發達的地區，地方政府的財力自給能力不足，基本只能依靠財政轉移支付。

（三）財政政策缺乏規范性的法律設定

缺少法律規范的政策就是缺乏可操作性的政策，而我國在養老服務財政扶持政策的法律體系方面還存在很大的缺口。盡管我國在養老服務政策制定方面作了嚴格的規定，但這些新出臺的政策法律文件大多缺乏具體的、與政策相適應的法律監督制度。此外，我國現行有關基本養老保障的法律、法規和財政政策對于服務對象的養老保障以及相應的社會保障機制等方面，還缺乏統一、明確的法規政策和規范，不利于養老保障和服務管理體系的建立。

四、對策建議

（一）加大財政投入力度，加強養老服務供給支持

一方面，應鼓勵地方財政進一步加大對養老綜合服務機構的財力投入，不斷優化資源配置結構，進一步釋放經濟活力，提高資金使用效益。另一方面，拓寬籌資渠道，積極推行PPP模式，鼓勵民辦機構的發展，借助社會力量發展養老服務機構。非營利組織作為一種潛在的社會資本，是協助老年人養老工作的重要力量，應積極參與養老服務，克服地理位置的障礙，使組織資源流動靈活。

（二）協調各地區間的養老財政支持，加大轉移支付力度

從人口結構、經濟發展水平等方面綜合考慮各地區的差異，擴大養老服務覆蓋面，明確中央與地方在養老規劃領域的權責分工，合理規范中央和地方養老服務事權與支出的分擔方式，加快推進基本養老服務均等化，逐步縮小地區之間的差距。同時，建立區域差別化的養老服務財政補貼制度，加大對地方特別是不發達地區和農村地區的支持力度，促進養老服務在財政困難地區的順利運行。

（三）完善相關政策法規，立法保障財政政策實施

目前，我國的養老服務財政政策，基本上都是以《通知》《暫行條例》等形式制定的，沒有很強的政策規范性，應該調整和完善有關養老服務方面的法律制度，增強文件的指導性，從而保證相關的財政政策能夠順利實施。健全相關政策法規，使養老服務業財政扶持政策在實施過程中有法可依，加強法律對政府、企業及個人的監督，確保老年群體的合法權益，規范養老服務體系的建設。

參考文獻：

[1]中國統計局官網 . 2019年國民經濟運行總體平穩 發展主要預期目標較好實現[EB/OL].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202001/t20200117_1723383.html，2020-01-17.

[2]王健生. 到2025年我國老年人口將達到3億[N]. 中國改革報，2018-07-26（010）.

[3]胡祖銓.我國養老服務業的財政性資金投入規模研究[EB/OL].www.sic.gov.cn.2015-06-30.

[4]高丹.政府規制視角下我國養老服務業發展探析[J].改革與戰略，2017，33（12）：178-181.

[5]郭佩霞，胡彬.支持養老服務業發展的稅收政策探析[J].稅務研究，2018（01）：36-41.

趙諾梅系云南師范大學經濟與管理學院2016級財政學本科生;桂麗系云南師范大學經濟與管理學院副教授，為本文通訊作者