失地農民職業培訓的探索與實踐

邵志明

摘要：鄉村振興戰略下農村勞動力轉移需要職業技能提升，職業院校助力地方經濟產業發展，落實社會不同人員的職業培訓。雙向驅動下借助勞動力市場分割理論分析外部就業特征，融合職業轉換思維探究失地農民自身內部動力，構建以高職院校為支持主體的失地農民政校行企聯動型職業培訓模式，并在深度剖析原理、梳理內涵、解構要素下建立運行機制，以促進失地農民就業轉移型職業培訓的長效推行。實踐中，依托旅游類高職院校的職業性學科優勢，對接浦東新區旅游度假區服務產業的需求，以多方協作共生方式，形成政府主導、院校支撐、行業企業參與、社區協同的多元合作模式，探索失地農民職業培訓新思路。

關鍵詞：鄉村振興;失地農民;職業培訓;運行機制

中圖分類號：G718 ? ?文獻標識碼：A ? ?文章編號：1672-5727（2020）10-0012-07

隨著我國城市化進程對城郊土地征收利用的不斷增多，失地農民成為一個數量龐大且較為特殊的群體，預計到2030年中國失地農民人數將增至1.1 億人左右[1]。2018年9月，中共中央、國務院印發《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》（以下簡稱《規劃》），全面部署鄉村就業促進行動，實施崗位開發、技能培訓、實訓基地建設等任務。2019年1月，國務院印發《職業教育改革實施方案》（以下簡稱《職教20條》），要求開展高質量職業培訓，落實職業教育實施學歷教育與培訓并舉的法定職責，面向全體社會成員開展職業培訓。鄉村振興下失地農民就業空間亟需拓展，職業教育培訓功能亦需延伸。雙向結合實現地區重點人群保就業促發展，建立健全培訓模式和運行機制將推進目標可持續落實。上海旅游高等專科學校（以下簡稱上海旅專）結合自身旅游酒店餐飲等學科專業優勢，與上海浦東新區人社局合作，創建城郊區域農民旅游職業培訓合作聯盟，加強農民就業服務體系建設與運行機制創新，探索多元協作的失地農民職業培訓上海范例。

一、鄉村振興戰略下農民非農職業培訓的緣起

（一）完善農村轉移就業服務體系

《規劃》指出，“提升農村勞動力就業質量，拓寬轉移就業渠道，強化鄉村就業服務。”同時要求，“引導農村勞動力外出就業，更加積極地支持就地就近就業。推動建立職業技能培訓制度，增強職業培訓的針對性和有效性。”鄉村振興戰略背景下，針對農村勞動力的就業，一方面亟需拓寬渠道，另一方面需適應農民結構化差異。農村勞動力主要分為職業農民和失地農民等，職業農民可以通過專業涉農培訓走向耕種職業化，針對失地農民，轉移就業是各級鄉鎮保就業促發展的服務基礎。職業培訓是面向新農村建設、提升農民就業素質的內核動力，服務體系的完善在機制上應建立健全農村勞動力資源排摸調查、信息資源動態管理、組織實施非農就業培訓等系列措施，使不同年齡、不同能力的失地農民實現適應性再就業和收入提升。可見，針對失地農民的非農就業服務工作，結構化構建培訓模式、系統化建立培訓機制，延伸了鄉村人員就業服務的功能，提升了鄉鎮基層組織就業工作的質量，是落實新農村建設、農民轉型發展的動力基礎和現實保障。

（二）定位職業院校開展職業培訓職能

2019年5月，國務院《職業技能提升行動方案（2019—2021年）》指出，“面向農村轉移就業勞動者實行勞動預備培訓、就業技能培訓、職業技能提升培訓等專項培訓，全面提升職業技能和就業創業能力。”同年11月，教育部等十四部門聯合印發《職業院校全面開展職業培訓促進就業創業行動計劃》（以下簡稱《行動計劃》），開篇提出“實施學歷教育與培訓是職業院校的法定職責”。職業院校作為實施職業教育的重要主體，社會培訓職能被進一步法規化呈現、清晰化表述，突出了新時代職業院校在培訓功能上的職責定位。農村失地農民作為現代社會勞動力中不可忽視的群體之一，亟需實現培訓后的轉型發展，借助知識技能融入社會化職業進程。上海圍繞國家方針政策，結合本地區經濟，發布《上海市技能提升行動計劃（2018—2021）》明確提出，“圍繞鄉村振興，結合農民非農就業需求，加強非農就業定向培訓和崗位技能提升培訓”。職業院校應發揮自身優勢，根據本地區失地農民特點、非農就業培訓需求以及本地區產業類型，甄選適切性內容實行針對性的職業培訓，達到提升失地農民技能的目的。

（三）實現區域性農民培訓就業系統銜接

《行動計劃》指出“充分發揮職業教育資源優勢，以健全政校行企多方協同的培訓機制”。多元化協同機制有利于職業培訓內外職能銜接、功能機理有效運行和培訓質量保障。針對本地區的失地農民培訓就近就地的特點，鏈接區域化的產業將有利于培訓效益價值的區域功能體現。2018年12月，上海市政府發布的《關于加強本市農民職業技能培訓促進就業的指導意見》指出，以服務區域產業發展為重點，分類實施農民就業技能培訓。2019年7月，浦東人社局發布的《關于加強農民職業技能培訓促進就業的實施方案》提出，浦東新區結合經濟和產業結構特點，并根據上海市城郊區域功能劃分，聚焦迪士尼旅游度假區，推進旅游服務、酒店餐飲類從業農民技能提升培訓，開展分類專項行動。政府引導下以旅游度假區為核心輻射的訂單式農民培訓，包括鄉村旅游休閑服務區的民宿活動設計、旅游餐飲技能、旅游傳統手工技藝等專業化銜接式培訓，均是浦東新區現有可推進的旅游型類別培訓開發項目。上海旅專憑借旅游酒店餐飲類教育的資源優勢，在以政府職能部門為主導、院校為支撐、行業企業為支持的合作模式下，分析本區域旅游休閑、酒店度假等產業，開發專業化培訓內容、職業化考核標準，落實對接式就業產出方式，拓展可行性創業空間，實現系統化、連貫式農民培訓與就業的承接。

二、職業培訓內外動力屬性的轉換內涵

（一）失地農民特點分析

勞動力市場分割理論也被稱為雙重勞動力市場模型，劃分為一級市場和二級市場，是美國經濟學家多林格爾和皮奧里于20世紀60年代提出的，由于社會和制度性因素的作用，形成勞動力市場的部門差異[2]。我國勞動力市場在地區、戶籍、行業等層面， 存在著結構性分割狀態[3]。城鄉失地農民大多選擇在第二市場就業，這是由于他們受到戶籍、區域分割導致的行業差異和崗位特點等不同決定的。另外，由于他們受教育程度一般都是高中階段及以下，再加上長期的務農，很難從第一市場實現就業。以此分析失地農民的勞動力就業特點，并劃分職業崗位范圍，有利于適切性的選擇和設計培訓方案。鑒于農村勞動力現實屬性以及可適應性就業崗位群等特點定位：職業培訓時間周期要求短、理論和技術相對簡易夠用，在具備上崗技能水平基礎上實現保障性就業。

與其他要素市場相比，勞動力市場具有較明顯的非競爭性[4]，雙元結構論在勞動力市場中占據主導地位，市場工作鏈下區域化工資有所差異，但界限相對固定。與流動農民工相對而言，失地農民可以視為本地農民工[5]。但區域性劃分下的流動性并不明顯，鑒于浦東新區各街鎮就業援助員對轄區內失地農民就業意愿的走訪調查數據匯總，本地區非農就業是失地農民的主要意愿。因此，政府就業安置選擇遵從屬地化就近原則。然而，地區經濟產業有差異，所在轄區位置越好，就業機會越多，崗位選擇性也更廣，以此規劃制定的本地區培訓目錄也越豐富。值得注意的是，即便如此，非競爭性特點依然導致失地農民大都還是處于二級勞動力市場，但在雙創背景下，環境條件越好的地區，也越有利于本地區創業的生成，這為失地農民進入一級市場提供了可能。

（二）失地農民角色轉變

在一生的職業生涯中，人往往需要經歷不同的職業或者輪換不同的崗位，這是個體成長與社會發展之必然。在職業生涯易變性與無邊界特征明顯的現代社會，個體會主動或被動地尋求不同類型的職業或崗位，這就需要進行職業轉換。路易斯（Louis）在1980年表述，職業轉換是勞動者或從業人員脫離原有的角色并投入到新角色的過程[6]。失地農民因其土地被征用，從務農職業向非農職業進行遷移轉型，不僅包括原有工作角色的轉變， 也包括原有工作角色導向的轉變[7]。可以說，農民向非農工作轉變是職業屬性上較大的變動，在適應性方面急需思想上的調整與新知識技能的再學習。

政府從失地補償的角度對農民實施有償征地，按一定周期給予一定補貼，這是沿用至今的傳統行為。然而，農民原有的以農業為基礎的生活方式被打破，需要進行一定跨度的職業崗位再尋求，顯然職業屬性的不同導致崗位轉移存在較大困難，農民大多選擇主動性失業，這在發達地區和欠發達地區都比較明顯，顯然這部分人群社會適應能力會進一步降低，久而久之成為無業閑散人員。需要指出的是，農民角色與專業技術工人等角色是兩條職業鏈，跨度大、難度系數高。對于農民而言，實現職業鏈的轉換需要進行新知識、新技能的學習與訓練。政府失地補貼性職業培訓政策與區域性就近就地的扶持性上崗導向，則讓職業轉換成為內生需求的支持渠道，或成為就業成功轉移或衍生輔助性創業的一種可持續必要準備。

三、構建失地農民政校行企協作培訓的工作模式

失地農民就業轉移是政府對農民補償機制的一種政策行為，應由政府職能部門根據地區內農民失地、失業等問題進行調研分析，再以鎮村為單位進行落實部署。本次職業培訓計劃實施前以浦東新區城郊南片區11個鎮的失地農民為調研對象，由所在鎮就業促進中心社工辦與上海旅專二級學院專業部成立調研小組，采用結構化問卷和訪談的形式，隨機選擇調研對象。共發放問卷330份，回收298份，有效問卷285份，有效率為95.6%，調研時間為2018年12月至2019年1月。調查顯示，先前就業培訓的宣傳力度低、受眾范圍小、崗位選擇面窄;希望培訓和招工同步，就業意愿屬地化或就近就業意愿較高。

失地農民職業培訓模式以各鎮就業促進中心工作流程結合職業教育產教融合方式耦合化構建。鎮一級職能部門對失地農民信息進行梳理后，開展宣傳、招生、培訓、落實企業崗位登記等工作;職業院校則以產教融合思想，結合本地區經濟產業發展狀況，開展培訓菜單的開發、培訓實施、培訓鑒定考核等工作;行業企業以參與性方式進行合格員工的招募與開放培訓基地等工作，形成招生培訓與就業的有機銜接。經過1年多實踐，開展了8個城郊區域1 100人次的項目化培訓，培訓持證率85%，完善了操作流程及工作模式，如圖1所示。

（一）政校行企聯動模式的融合推進

高等職業教育具有完備的專業教學體系，以培訓輸出形式服務社會是職業院校重要的法定職責，是國家對職業教育的重要指示。產教融合理念下健全政校行企多方協同機制是高質量培訓的重要基礎。針對失地農民職業培訓以其特殊的人群、特定的區域需要組織特定的職業培訓聯盟，實施多方協同、多元合作。上海旅專以其旅游酒店等專業優勢學科為依托，浦東新區以度假休閑產業為鏈接對象，引導行業企業以度假區酒店服務、連鎖餐飲、游客接待等崗位為方向協同構建聯盟式培訓平臺，并系統化實現集招生—培訓—考核—就業（創業）為一體的主要行動線路，按照定標準、保質量為核心，有效落實培訓的組織與管理。如圖1中政府職能部門的信息化服務平臺的建立，街、鎮人員信息化篩選與村居人員排摸等方式實施精準化宣傳與招生，同時落實二維碼打卡定位簽到與飛行督導的隨機檢查，保障培訓參與度與過程監控。職業院校則精準分析本地區產業結構，結合產教融合方式架構培訓方案，組織“雙師型”師資實施培訓，讓精致化職業培訓走入鄉村、走進農民。行業企業則按照用工標準參與培訓內容的編排，并提供實訓場地，參與考核結果的監督。政校行企多元聯動方式的推進，保障模式的有效運行，讓培訓逐步深入，精準落實。

（二）價值鏈共同體共贏的內涵

協同機制的建立需要內部核心共贏價值鏈的塑形。對于政府職能部門、高職院校、行業企業等如何實現價值互利共贏是建立長效機制的內涵基礎。政府需要完成失地農民再就業的任務指標，保障本地區就業率的穩定增長;高職院校需要履行社會培訓責任，促進職業教育多維發展;行業企業需要招收合格的員工來實現產品生產。這從基礎上滿足了模塊價值鏈的驅動。同時，政府職能部門根據培訓的人員數量、規格給予職業院校工作人員勞務薪酬，對于招收農民的企業給予稅收優惠政策，政府則可以完成職業培訓提升就業的任務和農民收入提升的愿景。因此，多元共生共贏價值的存在，讓培訓合作機制、培訓體系不斷推向優質循環。尤其值得一提的是，農民培訓后有自主選擇就業的機會，不僅可以進入企業工作，而且還有實現創業的可能。浦東新區所有街鎮村都建立了家門口服務站，多個社區據點組建了創客空間，農民經過培訓后可以進行相應的創客經營與自主創意產品的品牌孵化。例如，新場鎮的面點烘焙坊創新體驗中心、高橋鎮的松餅非物質文化傳承點、宣橋鎮手工竹線編織俱樂部、祝橋鎮老八樣技藝館等，都是鄉村創客中心農民自主或合作經營的場所和項目，培訓后續的衍生內容讓農民創業有了創想的空間，非農就業培訓給新農村建設注入了新的發展機遇。

四、失地農民職業培訓運行機制的內涵

所謂運行機制，是指在人類社會有規律的運動中，影響這種運動的各因素的結構、功能、及其相互關系，以及這些因素產生影響、發揮功能的作用過程和作用原理及其運行方式[8]。

機制的建立是引導各工作環節，協調各部門任務，實現人、財、物、環境等多種因素的相互作用。建立合理有效的運行機制，是保證農民培訓工作順利進行的關鍵[9]。失地農民職業培訓的運行機制以政府、院校、行業企業、市場等各聯動主體間合理布局規劃，落實目標要求，實現協作互動、價值共贏，如圖2所示。

（一）政策導向的招生機制

政府作為失地農民培訓的主導，構成了整個培訓體系架構的起點。失地農民培訓政策文件頒布后首要任務是培訓對象的確定和招募，調查本地區的失地農民數量、人員結構特征等成為職能部門的前期工作重點。同時，還要進行對補貼農民培訓的村居委會告知、本地區培訓再就業的引導、鄉村激勵就業創業的扶持等宣傳工作。同時，鑒于長效培訓的推進需要，在招募過程中，可針對已參加培訓的農民轉移就業先進人物事跡進行總結和宣傳，激發農民參加各類適切性職業技能培訓的積極性，提升自身就業競爭力。在此基礎上，以培訓批次的人員數量、培訓類別，統籌規劃上報專項資金，為開展培訓做好基礎準備。

國家政策導向下，浦東新區街鎮社區事務中心就業促進辦作為職能部門，以南片區城郊結合區域11個街鎮為例，定期協同村居委實施人員的統計篩選、上門宣傳等工作，以落實職業培訓的人員招募，并對報名登記人員實施年齡化歸類、情況化區分、意愿化調查等工作，以此作為開展培訓的人員統籌和批次報備。

（二）實施培訓的管理機制

農民職業培訓是落實高等職業院校培訓工作的重要項目，以職業院校為依托已成為當前社會培訓的主流思想。高職院校以其豐富的專業教學資源在實施職業培訓工作中具有先天優勢。多元專業化的培訓課程、科學的組織與管理形式、開放的空間與實訓基地等無不成為農民職業培訓的重要依托與載體。在方案制定與實施培訓等各項流程中，高職院校可根據原有專業課程進行結構化重組，以滿足農民特殊的培訓要求。同時，高等職業教育一般與行業貼進度較高，更加了解當前的行業發展方向。基于多元的優勢資源、科學規范的課程教學經驗，失地農民課程培訓的內容可以達到精準性與適切性。

浦東新區與上海旅專合作開發了多種培訓項目，各街鎮就業促進中心按選擇的項目和主持項目的教師簽訂培訓協議，組織開展了諸如點心制作技術、海派老八樣菜肴工藝、營養餐制作、旅游手工藝等專項上崗類培訓，并有相關教學團隊定點定時周期性開展實施，從上報課程計劃，到平臺打卡簽到、專人授課等環節落實培訓與管理。

（三）信號顯示的定位機制

通過市場調查確定培訓內容， 是發達國家實施教育培訓的特色之一[10]。本地區的經濟發展、產業結構是就業的依托與區域性就業定位的特征，是職業培訓的信號顯示，是培訓目標的定位與方向指引。在走訪過程中發現，失地農民更趨向屬地化就業安置。因此，實施職業培訓項目應以當地產業結構為基點，以符合適應當地產業結構現狀為方向，若是長期培訓需要適時、適度地根據市場信號做出內容結構化轉移調整。根據市場用工需求組織和開展的職業培訓， 滿足市場導向， 適應經濟發展， 這也是大多數發達國家依托高職院校開展職業培訓的目的和前提。信號顯示主體定位方向，培訓聚焦現實需求，對于大部分失地農民的職業培訓主要以強化實際操作技能和職業素質培養為主，把“技能型”“實用型”轉型人才作為培養目標;主要以專業知識夠用為標準，以核心技能為上崗導向，使其達到工作崗位要求或掌握初級以上職業技能，在就業市場具備基礎競爭力。

在實踐中，浦東新區圍繞郊區產業轉型和功能升級，推進技能提升培訓，踐行上海“四大品牌”建設，并以區域內迪士尼旅游度假區、上海野生動物園等諸多知名旅游景點，以及眾多旅游文化古鎮等為輻射，顯示就業培訓的信號牽引。因此，上海旅專和浦東新區的培訓合作性產業配套培訓項目為：傳承本土餐飲、提升旅游服務、提升創新民宿技藝等內容，實現失業農民培訓對接區域經濟、文化等發展需求。這對于培訓的目標精準性市場定位和培訓的導向型落實具有現實意義。

（四）訂單就業的共促機制

行業企業在職業培訓中的參與性決定了培訓成果轉化成企業人力資本的可能。同時，可以依據職業院校的專業與行業企業的崗位的相關性建立合作平臺，為企業帶來后續人才培育的長效機制。在失地農民的職業培訓中，基于招工需求以及政策補助等驅動，企業定工、定崗、訂單式人才供給，可以促進企業與政府形成協議式合作、對接式培訓。另外，職業培訓鏈中企業作為關鍵一環，可以提供實訓場地支持，實現技術型培訓的仿真就業實踐，或者贊助政府職能部門建設實訓設施設備等。同時，由于政校行企等多元合作，企業有機會成為校企合作的單位共建培訓基地，從長遠發展和價值共生上形成互利共贏。從農民職業培訓的驅動機制上，企業可以聚焦多個維度的價值形成合作共同體，實現共促。

在上海旅專與浦東新區就業促進中心的合作平臺架構上，聯合周邊旅游企業，如迪士尼度假酒店、康橋萬豪酒店、酒店餐飲企業海底撈以及新場古鎮辦公室等，實現“招生即招工、培訓即就業、就業即上崗”的訂單式運作方式，共同促進職業培訓成果轉化為人力資源價值鏈的形成。

（五）監督核查的評價機制

對農民職業培訓實施評價是對培訓過程監測、績效檢測的一種體現，反映了質量評價的要義。行業協會作為行業標準的制定與指導機構，在行業企業中具有一定影響力，同時對于職業院校專業標準的制定也具有一定影響作用。在農民職業培訓中，適應產業方向是定位，滲透行業標準是內涵，對標企業崗位是基準。因此，培訓以行業準則要求作為基準點，行業標準銜接企業要求作為出發點，以培訓過程與考核結果作為關鍵點進行核查評價。培訓過程監督是對農民職業培訓的質量保障，是落實培訓內容的有效手段。農民屬于社會人員，補貼性的培訓以考勤結合考核結果作為對學員考核的方式，以學生學習滿意度以及督導檢查作為對教師授課考核的方式，保證雙方按照培訓方案落實培訓任務、提升培訓質量。考核評價人員協同行業協會專業人員共同參與，增強了第三方評價的客觀性，使最終上崗證書的含金量提升，更重要的是多維度共筑了評價考核體系，使考核在對接行業標準下實現可持續延伸。綜合以上評價標準、評價過程形成的機制主要從監督考核的質量監控等方面實現培訓效能。