“近代以來中國的官員選拔與管理”內容分析與教學活動設計

摘 要 官員的選拔與管理是國家制度的核心內容之一，“近代以來中國的官員選拔與管理”是高中歷史選擇性必修1教材的重點，也是難點。本文在對教科書關鍵內容進行分析的基礎上，圍繞本課的核心史料以及補充的重要史料進行解讀，并設計出體現核心素養追求的教學活動，以突破教學重難點。

關鍵詞 官員的選拔與管理，關鍵內容，教學設計

中圖分類號 G63 文獻標識碼 A 文章編號 0457-6241（2020）19-0040-07

人事管理是國家制度不可或缺的重要組成部分。①“近代以來中國的官員選拔與管理”一課是高中歷史選擇性必修1《國家制度與社會治理》第二單元“官員的選拔與管理”的最后一課。統編教材新增的這部分內容是重點，也是難點。本文對本課教材結構和關鍵內容進行分析，并在此基礎上圍繞本課的核心史料，以及補充的重要史料進行解讀，設計出體現核心素養追求的教學活動，以突破教學重難點。

一、本課教學內容的整體分析

縱觀人類歷史上的官員選拔與管理，大致呈現這樣的歷程：古代中國逐漸形成了較完整的官員選拔和管理體制，近代西方文官制度首創于英國，漸次影響到西方其他國家，隨著社會的發展，中國借鑒傳統科舉制的優勢，參酌西方文官制度，逐漸建立起具有中國特色的公務員制度。

基于此，《普通高中歷史課程標準（2017年版）》對于“官員的選拔與管理”專題的要求是：“了解中國古代官員選拔方式的更迭過程和不同階段的特征，知道中央集權體制下古代中國的官員考核和監察制度;了解中國科舉制與西方近代文官制度淵源關系，知道西方近代文官制度的特點，以及對近現代中國公務員制度的影響?！雹趯菊n的學習要求，教科書在單元導言中將其進一步明確為“了解近現代中國公務員制度”。③

本課共3個子目，按時序先后呈現，分別是“晚清選官制度的變革”“民國時期的官員選拔制度”“中華人民共和國的干部制度和公務員制度”。其知識結構如圖所示（見下頁圖1）。

義務教育教科書《中國歷史·八年級·上冊》（以下簡稱“初中教科書”）和普通高中教科書《中外歷史綱要（上）》（以下簡稱《綱要》）所涉及與本課相關的知識，主要有以下幾處：一是洋務運動部分，初中教科書提及“興辦新式學校”“派遣留學生出國深造”;二是戊戌變法部分，初中教科書寫道：“廢除八股，改試策論，開辦新式學堂”，④《綱要》敘述為“涉及政治、經濟、軍事、文化、教育等方面布舊除新的舉措”，雖未提及官制改革的具體內容，但指出“除京師大學堂得以保留以外，均被廢止”，并在影響部分強調“一定程度上沖擊了舊式官僚體制”;此外均為高一才涉及的知識;三是《辛丑條約》的內容有“禁止華北科舉考試5年”;四是清末“新政”部分，正文指出“在官制、軍事、商業、教育等方面進行一系列改革”，在“歷史縱橫”欄中補充：“改官制，新設學部等中央機構……推行教育改革，廢除科舉，興辦學堂?！雹?/p>

基于以上分析，本課的教學立意可確定為：通過了解近代以來主要歷史時期選官制度的核心內容，并探究其演變的原因，認識建立近代化、符合國情的官員選拔和管理制度對提高國家治理水平，促進國家發展的重要意義，以及中國人事管理制度的特色。

二、各子目關鍵內容分析與教學活動設計

（一）第一子目“晚清選官制度的變革”

晚清時期是中國傳統選官制度走向終結，逐步被新式選官制度取代的時期。教科書遵循“破舊”和“立新”兩條線索展開敘述，即逐漸廢除舊的科舉選官制，并在實踐中探索建立新的選官制度?！捌婆f”的過程與近代中國社會發展的重大事件相關，又體現出改革的必然性和復雜性，有助于發展學生的時空觀念和歷史解釋素養，因此是本目教學的重點。而“立新”僅是過渡時期的制度，簡要處理即可。

1.科舉制的廢除

教學設計可從“縱”“橫”兩方面展開?！翱v”就是圍繞科舉制自身的發展變化，它在中國古代社會較長時期內曾發揮過積極的作用，為人類政治文明作出了重要貢獻，但隨著社會的發展，其弊端日益明顯?？婆e制度下，中國教育與官員選拔“合二為一”。明清時，學校與科舉結合更為緊密。考生須取得生員（秀才）資格才可以參加正式科舉考試。明清兩代以八股取士，考試的內容以朱熹的《四書章句集注》為依據，以程朱理學對儒家經義的解釋為準，使得八股取士成為禁錮思想的工具。人們讀書是為了做官，而官員的選拔與實際才能脫離，更與社會發展的需求脫離。

在教學中可呈現材料1，便于學生建立整體認識。

材料1：近代中國科舉制改革大事記

引導學生觀察材料1提取有效信息。一是從時間縱向上看，近代以來從提出變革選官制度到最終廢止科舉制，持續半個多世紀，可見其過程之漫長和情況之復雜;二是聯系時代背景，19世紀中期以來，中國民族危機不斷加深，早在鴉片戰爭期間已有官員提出變革的動議，甲午戰爭、八國聯軍侵華之后，兩度掀起抨擊、改革科舉制的高潮。

從橫向上分析，是揭示科舉制改革的推進與洋務運動、戊戌變法、清末“新政”等近代中國重大政治事件的密切關系。對此，教師宜補充經典材料，引導學生運用所學，了解廢除科舉制逐漸成為社會共識的過程，探究其被廢除的原因。

材料2：中國欲自強，則莫如學習外國利器，欲學習外國利器，則莫如覓制器之器，師其法而不必盡用其人。欲覓制器之器與制器之人，則或專設一科取士，終身懸以為富貴功名之鵠，則業可成，藝可精，而才亦可集。

——李鴻章：《致總理衙門書》（1864年）①

講授洋務運動時，教師往往用材料2呈現李鴻章關于創辦近代企業的主張，即中國要富強就要引進西方先進機器，而引進西方機器不如學習制造機器的方法。在本課中運用則應將教學重心后移——要學習制造機器的方法必須培養新式人才，在傳統的文、武科舉內容和方法都不變的情況下，再“專設一科取士”，將洋務人才的選拔納入科舉取士的體制中，以應對“千年未有之變局”。李鴻章看出了“器”背后“人”才是關鍵，遺憾的是此主張34年后才得以實現。

甲午中日戰爭中國戰敗，康有為、梁啟超、嚴復等維新派將批判矛頭直指科舉制。1898年，光緒帝頒布《定國是詔》，實施變法，6月17日至22日，康有為連續擬折請奏廢八股。6月23日，光緒帝發布上諭改試策論。同年，在張之洞等人的奏折基礎上，禮部頒布《遵議鄉會試詳細章程》，對科舉制度已由抨擊變為實質性的改革行動。教學中，可讓學生自行閱讀，找出變革之處體現在哪些方面。

材料3：第一場論題五道，試中國史事，本朝政治。第二場策題五道，凡西學中天文、地理、學校、財賦、兵制、商務、公法、刑律，以及格致、制造、聲光、化電等類，聽考官酌舉命題，不必拘定經濟科專門之例。第三場四書義題二道，先《學》《庸》《論語》，次《孟子》，五經義題一道不拘何經，均遵依四子、五經原文命題。

……經義始于北宋，當時程試之作，傳者絕少。至明初功令四書五經經義，則已漸開八股體格。今宜參取講義經說之意，以樸實說理明白正大為主。

——1898年禮部頒布《遵議鄉會試詳細章程》②

從材料3看出，此時科舉考試雖還有經義等傳統內容，但新增時務和西學，以“策”和“論”命題?！安摺钡膬热葜饕侵螄舶睢嬅裆恼未笫隆！罢摗敝阜治雠袛嗍挛锏牡览淼奈恼?、理論和言論。在文體方面，廢除八股文，提倡樸實、明了的文體?？上ё兎ㄊ?，八股仍復其舊。

庚子之變后，中國完全淪為半殖民地半封建社會?！缎脸髼l約》甚至規定“禁止華北科舉考試5年”，以此懲辦反抗的中國士人。1901年，清政府意識到之前徒學“西藝之皮毛”，未學其“富強之始基”，求自強振興之道，實施“新政”。在此背景下，張之洞與兩江總督劉坤一提出停罷科舉，未被清廷采納。直至1905年9月，袁世凱會同盛京將軍趙爾巽、湖廣總督張之洞、兩江總督周馥、兩廣總督岑春煊與湖南巡撫端方聯名上奏，清廷當日接受了這一奏請。教科書用“史料閱讀”欄目的形式呈現了這段核心史料。

材料4：科舉夙為外人詬病，學堂最為新政大端。一旦毅然決然舍其舊而新是謀，則風聲所樹，觀聽一傾，群且刮目相看，推誠相與;而中國士子之留學外洋者，亦知進身之路，歸重學堂一途，益將勵替修，不為邪說浮言所惑，顯收有用之才俊，隱戢。不虞之詭謀，所關甚宏，收效甚巨。且設立學堂者，并非專為儲才，乃以開通民智為主，使人人獲有普及之教育，且有普通之知能，上知效忠于下得自謀其生。

——袁世凱等：《立?？婆e推廣學校折》（1905年）③

對此史料，在掃清學生閱讀障礙的基礎上，教師可設計兩個問題進行引導：

問題1：“立?？婆e”的建議為何能迅速被采納？

一方面，通過前文分析并結合材料，學生不難講出“科舉夙為外人詬病”;另一方面則需教師稍加補充，1904—1905年，日俄兩大帝國為爭奪在朝鮮半島和中國東北地區的勢力范圍而開戰，戰爭以日本勝利告終。此事給清政府極大的沖擊，諸多地方重臣聯名上書，廢除科舉制時機成熟。

問題2：依據材料思考袁世凱等人提出廢除科舉的理由是什么？

奏折中指出，目前國家形勢比以前更為緊急，只有盡快興辦學堂，才能使“中國士子之留學外洋者……不為邪說浮言所惑”，即抵制日益高漲的民主革命運動。而不停止科舉，“學堂決無大興之望”。對外，廢除舊制建立新制，與近代西方接軌，則各國將對中國“刮目相看”，并與中國“推誠相與”?！八P甚宏，收效甚巨”，由此使清王朝轉危為安。而興辦學堂，“乃以開通民智為主，使人人獲有普及之教育”，將讀書與做官分離，是對于教育觀的一大進步。

在中國延續了1300多年的科舉制度由于不能適應明清以來社會的重大變局，其終結是歷史的必然，而廢除科舉制也未能挽救清王朝的危亡。那么，如何評價科舉制的廢除？親身經歷過科舉的嚴復認為“此事乃吾國數千年中莫大之舉動，言其重要直無異古之廢封建、開阡陌”。①科舉制度廢除，加速了教育觀念、人才觀念、價值觀念的轉變，不僅為新教育制度的發展掃清了障礙，也為建立新式選官制度掃清障礙。

2.新式選官制度的建立

20世紀初，清王朝在新式選官制度方面所做的探索，主要是建立以考選為特征的學堂選官制度和留學選官制度?？沙鍪静牧?，并提出兩個問題。

問題1：學堂選官和留學生選官制度的發展可分哪兩大階段？

問題2：如何看待新式選官制度采取“考試錄用”的方式？

前者意在鍛煉學生劃分歷史階段的能力，突出新式選官制度符合當時中國的社會需求，發揮了重要作用;后者提示學生注意科舉制雖廢除，但其“考試選官”原則被沿用。

材料5：晚清政府實施新式選官制度的過程

劃分歷史階段的關鍵是找到重要分界線，即以1905年廢除科舉制為界，第一階段為1901—1905年，學堂選官和留學生選官制度僅作為科舉選官的補充及鼓勵興辦學堂和游學的引導性措施;第二階段為1906—1911年，學堂選官制度和留學生選官制度取代科舉制成為選官的途徑。為了讓學生感受“考試選官”對讀書人的影響，可以配上北京竹枝詞：“各國歸來留學生，一經朝考上蓬瀛。可憐不及格人在，如要某差須自行。”②通過考試選拔出來的新式人才擔任中央政府各級行政官，在晚清立法、司法、行政各部門都可見到他們的身影。

（二）第二子目“民國時期的官員選拔制度”

科舉制廢除后，中國開始嘗試建立文官制度，即公務員制度。本子目教學時，應注意兩點：一是按南京臨時政府時期、北洋政府時期和南京國民政府時期三個階段展開，分析選官制度的延續與變革;二是通過運用指導思想與制度實踐、制度設計與實施效果、中國國情與世界潮流三對關系，幫助學生加深對于中國近代選官制度的理解。

1.南京臨時政府時期

盡管南京臨時政府僅存在數月，但孫中山的文官考試思想奠定了近代中國文官制度的基礎。同時其思想創新體現出中國有識之士既注重借鑒中華優秀傳統文化，又開眼看世界、吸收西方近代民主制度的精華。因此可確定為本子目教學活動的重點。

孫中山雖未以專著闡述其文官考試思想，但從1905年起，陸續在一些談話、講演、文章和他主持的黨政機構所頒布的法令規章中有相關的表達。材料6這篇在東京《民報》創刊周年慶祝大會上的演說中，有一段專門談論考選權，雖然只有數百字，但傳遞的信息相當豐富。

材料6：將來中華民國憲法，必要設獨立機關，專掌考選權。大小官吏必須考試，定了他的資格，無論那官吏是由選舉的抑或由委任的，必須合格之人，方得有效。這法可以除卻盲從濫舉及任用私人的流弊。中國向來銓選，最重資格，這本是美意，但是在君主專制國中，黜陟人才悉憑君主一人的喜怒，所以雖講資格，因為是虛文。至于社會共和的政體，這資格的法子正是合用。因為那官吏不是君主的私人，是國民的公仆，必須十分稱職，方可任用。但是這考選權如果屬于行政部，那權限未免太廣，流弊反多，所以必須成了獨立機關才得妥當。

——孫中山：《在東京〈民報〉創刊周年慶祝大會的演說》（1906年）①

在教學中可設兩個問題引發學生思考。

問題1：概括材料反映的孫中山的主張。

問題2：評價此主張。

孫中山的主張可概括為兩點：“考試權獨立”和“非經考試合格不能做官”。他提出了以考試權獨立為主要內容的文官考試思想，認為國家應建考試院主管人才的選拔和任用，并逐步建立與完善文官的培養、任用、監察等制度。

而評價問題比較難，教師可再將之細化。先請學生聯系時代背景思考，孫中山設想未來中華民國選官制度的用意何在？此處應提醒學生注意演講的時間和場合，這是中國同盟會的機關刊物——《民報》創刊一周年之際，是出于革命思想宣傳、鼓舞士氣的需要，從人事管理的角度描繪未來中華民國的藍圖。而當時中國正面臨著科舉制廢除后產生的嚴重人事危機，學官選官和留學生選官制度仍不能滿足社會發展的需求。

進一步細化，可結合材料，探究孫中山為何強調“考試權獨立”“非經考試合格不能做官”。

孫中山認為，在中國古代君主制下，人才的進退、官吏的升降“憑君主一人的喜怒”，而西方共和國“考選權屬于行政部”，“權限未免太廣，流弊反多”，因此，必須“考試權獨立”;選舉和委任制存在“盲從濫舉及任用私人的流弊”，如何使選官公開、公正以確保官員的素質？“考試錄用”是科舉制的原則，被西方文官制度所借鑒，又經過實踐考驗?？梢?，孫中山的文官考試思想，揚中國科舉制度之利，矯西方選舉制度之弊，是世界政治思想史上的一個創新。

2.北洋政府時期

北洋政府時期采用文官考試和甄別兩種選官方式，前者是重點，后者只需知道這是為避免政局動蕩采取的過渡政策。對北洋政府文官考試制度建議把握兩個要點。第一，1913年，北洋政府相繼頒布《文官考試法草案》等一系列法案，并設置了主持考試事務的機構，規定了文官考試的相關程序，表明中國近代文官考試制度正式建立。第二，1916年，北洋政府開始實施文官考試制度。它是中國最早舉行的近代性質的文官考試，在公開考試選拔、任用人才方面，北洋政府邁出了具有現代化意義的第一步，形成了民國時期最早經考試任用的文官群體。

為幫助學生豐富認識并為下一個學習內容做鋪墊，可以出示材料7，讓學生概括北洋政府文官考試的特點。

材料7：1916—1920年北洋政府歷次文官考試錄取人數統計表（只有男子可以參加）

——摘編自楊學為：《中國考試通史》①

概括特點的關鍵是找到概括項，一是從文官考試名稱看，分為高等考試和普通考試兩大類，由此提煉出“分類考試”的特點;二是從錄取人數看，總計不足1400人，在龐大的官吏隊伍中微不足道，由此提煉出“錄取人數少”的特點;三是從參加考試人員的資格看，“只有男子可以參加”，廣大婦女無法參加，政治權利被剝奪，可見，北洋政府的文官考試制度仍保留著濃厚的封建色彩，與現代意義上的文官考試制度相比仍有較大差距。

3.南京國民政府時期

南京國民政府時期，我國文官考試制度有了新的發展。這部分內容在前面重點分析孫中山文官考試思想的基礎上，只需強調其思想基本得到實踐即可。一是正式設置考試院，作為國民政府最高考試機關，列為中央政府的“五院”之一?？荚囋贺撠煿珓諉T的選任，是公務員制度的主要執行者和監督者;二是頒布一系列相關法律，使文官制度法律化。1929年制定《公務員任用條例》，頒布《考試法》以及一系列規定具體操作的法規，1933年頒布《公務員任用法》，由此初步形成了公務員法律法規基礎;三是《考試法》允許女子參加考試，更具開放性和平等性。最后教師應強調，南京國民政府雖著手構建并實施新的文官制度，但因其政權性質和社會環境的制約，這項制度并未真正發揮選官任賢的作用。

（三）第三子目“中華人民共和國的干部制度和公務員制度”

中華人民共和國成立后，先建立了社會主義干部制度，后來又建立公務員制。

1.中國特色社會主義干部管理制度

我國的干部管理制度，最初萌芽于新民主主義革命時期的根據地。中華人民共和國成立后，逐漸建立起在中共中央及各級黨委組織部門統一領導、統一管理下的分類管理的干部制度。至改革開放前，中國干部制度雖也有調整，但總體沒有突破性變化。隨著社會主義政治文明建設和市場經濟發展，全面改革現行的干部管理制度，以考試手段錄用公務員開始為黨和政府所重視。為了促進學生對中國干部管理制度的認識，可以引用習近平總書記在2013年6月召開的全國組織工作會議上的講話。

材料8：用一賢人則群賢畢至，見賢思齊就蔚然成風。選什么人就是風向標，就有什么樣的干部作風，乃至就有什么樣的黨風。各級黨委及組織部門要堅持黨管干部原則，堅持正確用人導向，堅持德才兼備、以德為先，努力做到選賢任能、用當其時，知人善任、人盡其才，把好干部及時發現出來、合理使用起來。

——習近平在全國組織工作會議上的重要講話②

這段話指明了“德才兼備、以德為先”是中國共產黨一貫的選人、用人思想，抓住了當前干部隊伍建設的關鍵;“知人善任，人盡其才”，黨管干部是實現黨的領導的重要組織保證，是堅持黨的領導的根本原則。

此外，本子目的兩個重要內容“干部制度”和“公務員制度”之間是什么關系？可參照學習聚焦“黨管干部原則是中國特色社會主義干部管理制度的根本，建立和推行公務員制度是干部人事制度的重大改革”，引用這句話表述二者的關系，并完成學習內容的過渡：“黨管干部原則，是中國共產黨在長期的革命斗爭和社會主義建設中采用的一項干部管理基本原則，也是具有社會主義特色的一項公務員法的政治原則?！雹?/p>

2.中華人民共和國公務員制度的建立

中華人民共和國成立后，對于公務員錄用制度，經歷了忽視、反思和實踐探索的過程。1987年，中國共產黨第十三次全國代表大會決定建立和推行公務員制度，它是國家政治體制改革的重要組成部分。

教學時，一方面應抓住兩個重要的時間節點：1993年，國務院發布《國家公務員暫行條例》（2006年停止使用），開始推行公務員制度;2005年通過《中華人民共和國公務員法》，標志著公務員制度正式形成。它借鑒了國外公務員制度的成功經驗，把長期形成的干部人事管理的有效做法和改革的新經驗上升為法律，我國公務員管理步入法制化軌道。隨著中國特色社會主義進入新時代，中國社會發生了歷史性劇變，對公務員隊伍建設提出了新要求，2018年修訂和完善了《公務員法》。

另一方面，要理解中國在干部人事制度改革中建立公務員制度的重大意義。一是順應了現代人事制度發展的趨勢;二是從當前中國社會發展、國家治理需求的角度深入分析，從制度建設看，有利于形成廣納其賢，人盡其才，充滿活力的用人機制;從國家治理能力看，通過對包括各級黨政領導干部在內的廣大公務員的嚴格管理，有利于樹立科學發展觀和正確政績觀，有利于中國共產黨的執政能力和政府的行政能力建設，推進國家治理的現代化。

本課是第二單元“官員的選拔與管理”的最后一節，因此小結時要圍繞單元主題，提升學生認識。一方面，呈現單元主要內容結構，并指出中西方官員的選拔與管理制度發展的歷程，體現了政治文明發展中繼承與借鑒的特點;另一方面，中國古代選官制度適應了古代社會歷史發展的需要，西方近代文官制度是民族國家出現和資本主義發展的結果，而中國廢除科舉制、建立公務員制度則是在急劇變化的形勢下國家治理方式的調整。由此可見，建立近代化、符合國情的選官和管理制度，對提高國家治理水平，促進國家發展具有重要意義。

【作者簡介】張逸紅，中學高級教師，北京市西城區教育研修學院歷史教研員。

【責任編輯：王湉湉】