農地承包權退出存在的問題及機制構建

摘 要：農地資源的優化配置決定著農業生產效率和現代化水平，通過承包權退出提高農地資源的利用率是未來深化承包地“三權分置”改革的一個重要方向。運用案例分析法，發現承包權退出試點中存在的問題，主要包括承包權退出主體界定不合理、承包權退出方式較為混亂、退地補償標準和補償資金的來源不合理、農地退出后的風險防控不足。針對問題嘗試構建承包權有償退出機制，包括農地承包權有償退出的主體與形式、農地承包權有償退出的補償機制、農地承包權有償退出的風險防范機制。

關鍵詞：承包權退出;問題;退出機制

中圖分類號：[S-9] 文獻標識碼：A DOI：10.19754/j.nyyjs.20201015054

長期以來，我國農村承包地承擔著保障國家糧食安全、農民基本生活需求和農村社會穩定的功能。隨著工業化、城鎮化的發展以及統籌城鄉改革的推進，農村勞動力大量向非農產業和城鎮轉移，農業"兼業化"勞動力"低質化"明顯，導致農地大量閑置和撂荒。隨著市場經濟意識不斷深入人心，在務農機會成本和非農收入的權衡下，農民對農地的投資不斷減少，造成農業經營效益低下。

在我國現行的農村土地經營制度和法律制度下，農戶承包地自由流轉存在諸多困難，但經過長期的農村勞動力分工分業和城市化轉移，已經有大批的農業轉移人口獲得穩定非農收入，并長期在城市生活居住。由于缺乏相應的退出機制，這些新市民的農地財產價值得不到實現，既不可能繼續耕作，又不愿喪失農地權利，從而出現了農民“半市民化”、“離鄉不離土”的不和諧現象，同時也限制了農村新增人口土地權利的獲得。要解決以上問題，就要在“三權分置”的基礎上，探索建立農地承包權有償退出機制。

1 農地承包權退出的現實背景

1.1 人地分離加劇

隨著我國工業化和城鎮化的不斷推進，加上農業經營收益低下，大量農村青壯年勞動力向城鎮轉移，從事二、三產業工作，形成數量龐大的農民工群體，其中大量為外出農民工。這些農民工將農地流轉給他人，承包地與農戶現實中發生了分離，農村“家家種田，戶戶包地”的情形發生了巨大改變。人地分離的不斷加劇，使農戶承包權的退出具備了前提。我國農民工與我國農業人口變化見表1;外出農民工與農民工變化見表2。

1.2 農地收入功能不斷弱化

隨著農民外出從事非農就業成為常態，農戶非農收入份額上升，農戶家庭內部分工分業程度加深，農地承載的收入功能不斷弱化。根據國家統計局數據，到2017年，全國農村人均可支配收入中工資性收入占比達40.9%，比經營性收入高3.5%，這種工資性收入占比和經營性收入占比在以工資性收入為主的轉移農戶家庭中更加突出，農地經營性收入在農戶家庭中的占比不斷下降，表明農地承載的就業和收入功能正在逐漸被替代，這在一定程度上釋放了農戶家庭的農地承包權有償退出意愿。我國農村居民人均收入構成變化情況見表3。

1.3 農地產權制度改革不斷深入

按照產權理論，農地承包權退出和其取得應該是相對應的，要通過承包權退出實現農地資源的優化配置，就必須按照產權的產生及其實現的基本邏輯，保證產權主體明確，產權權能邊界清晰。從現狀看，隨著農地“還權賦能”產權制度改革的不斷推進，集體與成員的權利邊界越來越清晰，農地產權權能也越來越豐富。同時，“三權分置”改革也有利于實現對農地財產屬性和社會保障屬性的剝離，有利于實現承包權的價值。

2 農地承包權有償退出的試點案例

2.1 寧夏平羅退出試點

平羅縣由政府出資500萬元設立農村房屋和土地退出收儲資金，對于不同的土地類別劃分不同的補償標準，針對不同類別、不同意愿的農戶平羅縣提出3種退出方式。允許農戶自愿有償退出部分農村產權，對于進城居住的農戶，并且僅退出房屋和宅基地的，將繼續保留其集體經濟組織成員身份，仍享有農地承包經營權和其它相關權益;對于部分符合條件的農民，允許其放棄全部農村產權，由村集體給予一次性補償，這類農戶同時也喪失了集體經濟組織成員身份;允許農戶自愿有償退出宅基地和房屋，并退出一部分承包地，同時啟動了土地、房屋收儲和集體經濟組織收益分配權退出政策。

2.2 重慶梁平退出試點

梁平縣將土地退出分為自愿退出和法定退出2種形式。對于自愿退出的農戶，其必須符合一定條件，如有穩定的職業、收入和固定住所，同時規定退地面積不能超過家庭承包地面積的1/2。法定退出則是承包方徹底退出，是指退出農戶已經遷入集體經濟組織外的農村并落戶，同時在新戶籍地取得承包地，或者法律特別規定的強制退出等情況。根據農戶需求和現代農業發展需要，梁平縣制定了3種退地方式，即整體退出，集中用地;整片退出，定制用地;采取整社退出方式[1]。

2.3 四川內江退出試點

內江市考慮農民退地意愿，針對不同的農戶采用“永久退出”和“長期退出”2種退地方式。永久退出是指農戶將承包地退還給集體經濟組織，永久不再要求承包經營權，即放棄了承包資格。長期退出是指農戶僅放棄二輪承包期剩余期限的承包資格，保留第3輪承包期的土地承包經營權。在經濟補償上，內江市探索并初步形成了以現金、股份、社保作為退地補償的“三換”模式，即退出承包地換現金;退出承包地換股份;退出承包地換保障。這種方式主要針對貧困戶和老年農戶退出承包地，以城鎮居民養老保險辦法為參考，實現退出補償換保障。通過“三換模式”，該區304戶農民退出土地達27.73hm2，實現了土地資源高效利用、農民增收、集體經濟壯大的多贏[2]。

3 農地承包權有償退出面臨的主要問題

3.1 承包權退出主體界定不合理

從理論上說，凡是取得農地承包權的農戶都有退出的自由，不應該受到干涉。但從現實來看，由于我國農村社會保障體系的不完善，城市吸納退地農戶的能力有限，為避免退地引發的社會風險，各試點地區根據自身經濟社會發展情況對退出主體都設定了不同的條件，實踐中對退出主體的界定和權責利的劃分存在如下問題：只重視保護農民利益，而沒有明確退地農民應該承擔的責任;退地過程中集體經濟組織的權利義務較為模糊，不利于發揮其產權主體的功能;退地過程中可能會存在政府過度干預的問題，不利保護農民利益。

3.2 承包權退出方式較為混亂

不同退出方式會影響農戶退地意愿，也會影響退出土地的利用效率，因此對退出方式的討論也是理論與實踐爭論的熱點。從試點情況看，承包地退出方式有3種，分別為承包權永久退出;承包權長期退出，即只退出二輪承包期剩余期限的承包權;經營權的退出，即經營權流轉。承包地退出的一個重要目的就是通過對土地要素的再分配，保障對土地資源要素的穩定高效利用，而這就要求退地農民徹底放棄承包權。因此，“永久退出”方式是與中央推行承包權退出試點的意圖相一致的，即通過退地割斷離地農戶與土地的聯系，從而使其不再占有作為生產要素的農地，實現從農民向市民的轉化[3]。承包權長期退出和經營權流轉不是政策意圖退地的主要方式，在此不做過多討論。

3.3 退地補償標準和補償資金的來源不合理

目前來看，我國法律和政策文件中并沒有對退地補償標準做出明確和具體的表述。從各地試點情況看，大多參考當地最近幾年土地經營權流轉價格制定承包權退出補償標準，但這種定價是否正確反應了承包權的價值還需要進一步研究。從農民的退地積極性來看，補償標準顯然是低于預期的，只有退地補償科學合理，農民才能做出理性選擇。

從邏輯上看，土地承包經營權是建立在農戶與土地所有權人農民集體的契約關系上，由集體經濟組織代農民集體發包給農戶，因此承包權退出也應退還給發包方-集體經濟組織，退地補償則應由集體經濟組織支付。但現實中，由于我國集體經濟組織普遍較為薄弱，有的甚至是空殼的，故很難承擔起對農戶的經濟補償。從試點情況看，平羅和內江都是由政府財政暫時承擔退地資金來源，但這種方式既不合理也不具有可持續性，特別是對經濟基礎薄弱的地區而言，更是一筆沉重的負擔，因此對補償金來源還需更加科學合理的研究決定[4]。

3.4 農地退出后的風險防控不足

做好農地退出的風險防控是實施農地承包權退出的底線。由于我國農地承包權退出存在配套制度不完善、市場體系不健全以及農村集體經濟組織經濟實力薄弱等問題，承包地退出還面臨以下風險：農地退出后的利用問題;對退地農民的社會保障。承包權退出的目的是提高農地使用效率，推進適度規模經營，由于農業產業的比較收益低、風險大，容易降低新型農業經營主體的經營意愿，農地的退后利用存在一定風險。此外，我國的社保體系還不健全，承包地還承擔著農民的社保功能，這就要考慮退地農民失地后面臨的一系列保障問題，以防引發社會風險，因此做好對退地農民的社會保障是風險防控的重要一環[5]。

基于上述退地實踐存在的問題，在承包地退出尚未在全國推進的背景下，探索農地承包權有償退出的重點是需要構建一套有效的退地機制。

4 農地承包權有償退出機制的構建

4.1 農地承包權有償退出的主體、形式

從政策層面看，2015年《國務院辦公廳關于加快轉變農業發展方式的意見》指出：“要引導有穩定非農就業收入、長期在城鎮居住生活的農戶自愿退出土地承包經營權”。可見，政策上對農地承包權退出主體的指向主要為“有穩定非農收入、長期在城市居住生活的人”。但從試點的情況看，各地都根據實際情況允許多種主體退出，主要包括已遷戶入城的、年老或喪失勞動能力的人、家庭部分成員外出務工，有穩定非農收入的集體成員、外出務工，有穩定收入來源、耕地撂荒的[6]。基本上遵循自愿、有能力退地、需要退地、退地風險小等原則。

關于退地的形式，農地承包權有償退出是指農戶承包權和經營權同時喪失，原則上，除非集體經濟組織同意進行再次發包或是集體通過的特殊決議，否則，喪失承包權之后不能再無償取得。同時，土地承包權的喪失，不影響其作為原集體經濟組織成員的資格和其它相關權利主張的實現，更不能影響其作為農村居民的基本權利。但是，“其它相關權利主張”原則上應當與土地承包經營權無關。

4.2 農地承包權有償退出的補償機制

對承包權退出的補償是退出機制構建的核心環節，其關鍵是對承包權的科學定價和由誰來承擔補償資金。

長期以來，學術界對于有關土地價值與價格的理解都是建立在馬克思的地租理論基礎之上，但承包權是我國土地產權體系中的一類特殊性制度安排，其內含生存保障、就業保障和福利功能的價格顯化較為困難。從上述退地實踐來看，平羅縣根據農地地理位置、質量等級確定流轉價格，再根據流轉價格和剩余承包期確定退地補償標準，內江市也是根據按照農地流轉價格確定補償標準，但是農地流轉是短期行為，難以真正反映承包權的價值[7]。因此，對于承包權的價格，楊繼瑞等認為可根據不同區域、土地肥力、距離產品銷售市場遠近、農產品價格、農民收入水平等，再根據絕對地租、級差地租、資本回報率、農業經營收益等，建立相應的承包地基準價格模型，以測算農地流轉的理論價格即基準價格，同時農地流轉基準價格應該進行適當動態修正，即根據土地市場行情的變動、地塊的微觀區位狀況等構建相應的承包地基準價格修正體系，從而使承包地價格接近于市場水平。以承包地理論價格加上其承擔的社會保障、生存和福利功能等價值，結合承包地所在區域及周圍地塊所確定的價格，形成一個具有片區性質的承包地指導價格相對合理。對承包權的科學定價是一項復雜的課題，需要更加深入的科學研究。

實現農地承包權有償退出，其核心是要解決補償成本的分擔和補償資金來源問題，這也是產權理論和產權制度所決定的。農地承包權退出的一個重要目的就是通過退地實現農地的優化配置，推進適度規模經營，保障國家糧食安全。從這個方面來看，退地具有顯著的正外部性，并且具有明顯的公共品屬性，因為退地的受益群體是國家，而經濟學理論認為，政府的主要責任之一就是保障公共品的供給。承包地退出是農村產權制度改革的一部分，新制度經濟學指出，為將外部利潤內部化，政府在制度變革的過程中起著非常關鍵的主導作用。因此，從以上分析看，無論是提供公共品還是進行制度創新，政府都應當承擔一部分農地退出補償成本[8]。集體經濟組織作為農地所有權主體的代理人，依據《農村土地承包法》，按照“成員權”將擁有的農地“無償”發包給集體經濟組織成員。農地承包權退出就是將承包地退還給集體經濟組織，根據“誰收益誰補償”的原則，集體經濟組織也應該承擔農戶退地的補償成本。但在實際中，由于我國集體經濟組織經濟基礎薄弱，集體經濟組織承擔退地補償幾乎不具有可操作性。農民把承包地退給集體后，集體經濟組織一般會采取將退地整理后重新流轉給新型農業經營主體，此時新型農業經營主體是經營者并直接享有經營收益，根據“誰受益誰補償”的原則，新型農業經營主體也理應承擔農民退地的經濟補償。由此，農地承包權的退出補償由政府、集體經濟組織和新農業經營者共同分擔是比較合理的。

4.3 農地承包權有償退出的風險防范機制

承包權退出后主要面臨2個風險，即退出土地的利用;對退地農民的社會保障。因此，構建承包權退出的風險防范機制應該從退地利用和健全農民社會保障入手。

4.3.1 健全土地退后市場風險防范機制

承包地退出是為了實現農業集約化生產，發展適度規模經營[9]。對退出土地的再利用是關鍵環節，必須對退出的土地重新引進新型農業經營主體，才能保障退出效果。從目前的試點情況看，對退地的利用具有較明顯的行政推動色彩，未來則應該通過建立相關制度，重點實現市場推動，提高退地利用率，可以從規范土地市場供給和增加土地市場需求入手。要堅持市場化流轉的改革方向，探索建立農村土地市場化流轉制度規范，以起到對入市方式、途徑、用途和收益等的約束作用?？偟膩碚f，應堅持集體經濟組織唯一入市主體的地位，同時采取市場選擇和政府推動相結合的方式，以推動農業現代化、農民收入增長、促進集體經濟組織發展等為目的，進而制定相關規則[10]。

針對農業產業天然弱勢，種糧收益低下，經營者經營意愿不高的現實。應由中央政府出資，對新型農業經營主體進行補貼。如，對農地規模經營進行補貼，實行糧食補貼，同時附加農業生產補貼等。這樣可以提高農業經營主體的經營意愿，激發其生產積極性，從而提高新型經營主體的用地需求，保障退地的實現，從需求端降低退地風險[11]。

4.3.2 健全承包權退后保障機制

在社會保障體系沒有完善的情況下，對于退出承包地，許多農民具有一定擔憂，由于這種缺失，承包地在農民心里的分量好像“更重了”，這反而在一定程度上逆向強化了其社會保障功能，減弱了農民退地的意愿。由于我國實行的是城鄉二元分割的社保制度，退地農民暫時無法納入城鎮社保的范圍。因而，退地農民很可能面臨城鎮留不下，農村無保障的尷尬局面。所以，從激勵農戶主動退出承包地及降低退地風險的角度考慮，政府需要探索為退地農民建立一套完善的社會保障機制，減少退地農民的后顧之憂[12]。

4.3.3 保護退地農民集體經濟組織成員的其它相關權利

農民選擇退出承包權很大可能意味著不再選擇回農村，但其還享有作為集體成員的其它權利，如對宅基地的使用權、集體非建設用地的承包權，而這些權利實際上是閑置不用的，反而成為了退地選擇的額外成本。為此，國家可以考慮對選擇徹底退地的農民放開一部分權利，如允許其將宅基地使用權轉讓給他人，從而獲取一定的租金收益。集體經濟組織應該主動發揮其作用，保護退地農戶作為集體成員的享有的剩余權益，如可對閑置資源收集利用[13]。此外，對于因承包權產生的其它收益，如國家征地補償，農民是不應享有的，應由集體經濟組織享有。

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（責任編輯 周康）

收稿日期：2020-08-24

作者簡介：張坤（1992-），男，碩士，研究實習員。研究方向：農村土地，產權制度。