絲綢之路與陜西旅游資源開發與保護的法律思考

摘要：習近平提出建設“新絲綢之路經濟帶”以及“21世紀海上絲綢之路”的合作倡議，從一定程度上給國內外絲綢之路沿線地區帶來了發展機遇和挑戰，陜西省作為西部地區重要成員，同時作為絲綢之路的起點省份，借新絲綢之路發展和建設之機遇，發展陜西經濟，改變陜西面貌，提升陜西國際影響力，因此本文以陜西省旅游資源開發和保護作為研究內容，分析陜西省旅游資源開發和保護立法、執法方面所存在的問題，提出相應的法律對策，最終做到促進陜西省旅游資源開發和保護相統一，經濟發展和社會發展相協調。

關鍵詞：絲綢之路;陜西旅游資源;開發;保護

中圖分類號：F061文獻識別碼：A文章編號：

2096-3157（2020）23-0104-03

絲綢之路經濟帶是源于古絲綢之路發展而來的新發展區域，國內區域包括西北5個省份和西南4個省份，絲綢之路經濟帶作為世界范圍內具有較大發展潛力的經濟走廊，東西兩邊分別連接著亞太經濟圈和歐洲經濟圈，東西跨度較大，國內沿線省市具有豐富的歷史底蘊和文化資產，蘊藏著豐富的文化旅游資源，壯麗的自然景觀、各區域各民族不同經濟形態和宗教信仰的融合，也為沿線城市經濟、文化發展以及旅游發展奠定了物質基礎。業界對其戰略價值進行了深入審視，近年來國內外研究學者針對新絲綢之路經濟帶發表了大量研究論文。比如張永峰等人針對絲綢之路沿線地區和西北地區的10座城市旅游競爭力進行分析，并進一步提出應當重視遺產資源旅游的開發;李文麗等人從宏觀角度分析了絲綢之路沿線的旅游機制，指出目的地間的合作應當以現有的旅游資源作為前提，緊密圍繞歷史文化作為核心，以利益作為驅動力;劉怡等人在絲綢之路申報世界文化遺產的過程中，選擇以陜西省作為絲綢之路的起點為研究對象，分析絲綢之路陜西遺產價值和線路價值，提出了應當從整體開展保護，雖然目前國內針對絲綢之路經濟的相關研究還處于不斷發展中，但對于陜西省資源旅游資源的相關研究較少。

一、絲綢之路與陜西旅游資源的發展狀況

1.絲綢之路對于陜西旅游資源產生的影響

陜西作為古絲綢之路的起點，絲綢之路經濟帶的提出也給陜西旅游業帶來了發展機遇，作為陜西省省會城市的西安，為全面推進絲路經濟的發展，提升西安國際影響力，實行多國旅游者落地簽證的方式，舉辦了絲綢之路文化節、絲綢之路全球發展推進會等相關活動來推進絲綢之路經濟發展帶的旅游業發展。西安作為十三朝古都，具有豐富的歷史文化背景和文化旅游資源種類，在當前競爭激烈的市場背景下，如何將豐富的文化旅游資源轉為文化旅游產品是西安目前急需解決的問題。作為最早發展文化旅游的重要省份之一，陜西省擁有世界文化旅游產品，包括文化演出——長恨歌，以及盛世長安、大唐芙蓉園景區等，充分展現了大唐文化，也體現了城市的文化旅游魅力，秦兵馬俑被列為世界第八大奇跡，充分展示秦國的綜合國力和秦國人民的手工藝，被認為是享譽世界的文化旅游品牌，大唐西市、鐘鼓樓、大雁塔等多個景區也具有豐富的歷史遺跡，成為了城市文化旅游的重要名片。

2.陜西旅游資源情況分析

陜西位于西北地區，與四川省、河南省、山西省、甘肅省相鄰，全省共有3800萬人口，主要位于中國內陸腹地，經濟發展相比一線城市來說比較落后，而且交通體系落后，是以大陸性氣候為主，其特有的地理位置和氣候條件也孕育了豐富的自然旅游資源，包括秦嶺、驪山、濕地旅游資源、湖泊、河流等，同時也衍生了具有特色的民俗旅游資源和傳統節日旅游資源，再加上陜西省具有豐富悠久的歷史文化，也遺留了很多文化旅游資源，包括文物古跡、宗教旅游和文學旅游資源等，從整體上構建了豐富的旅游資源現狀。根據陜西省“十三五”旅游業建設用地工程，陜西省著重打造六類旅游景區，包括歷史文化旅游景區、紅色旅游景區、自然生態景區、鄉村旅游景區、休閑旅游景區、絲綢之路景區等。

3.新絲綢之路下陜西旅游資源開發和保護的意義

由于陜西省具有豐富的旅游資源和發展前景，如果開發旅游資源措施得力、保護旅游資源的方式有效，可以產生以下幾方面的積極效果。一是經濟發展方面。提高文化產業增加值，吸引更多的國內外旅游人數，增加旅游總收入;同時通過加大投資文化旅游產品，提高文化旅游業就業人數。二是文化軟實力提升方面。依托古絲綢之路提升華夏之根國際影響力，依托紅色革命根據地建設紅色之都，依托黃河地形構建黃河之魂，依托西安作為絲路起點、宗教圣地、科教基地等提升陜西特色文化的國際影響力。陜西省內各地不僅要注重對于旅游資源的開發，更要加強對旅游資源的保護。例如由于過度發展經濟和追求物質和精神享受，破壞秦嶺自然生態資源，在秦嶺北路修建別墅、生態園等，對秦嶺生態環境的可持續性發展產生較大破壞。陜西省在加強旅游資源開發和保護協調統一的基礎上，需要通過法律手段，立法上規范經營者的開發行為，規范旅游者的旅游消費行為，明確各主體的權責，執法上堅持嚴格執法、違法必究，最終使陜西旅游資源實現可持續性的健康發展，構建生態文明城市。

二、國外關于旅游資源開發和保護的成熟經驗借鑒

1.美國、澳大利亞及哥斯達黎加相關法律制度

美國的旅游資源開發和保護法律：美國首創國家公園模式，對旅游資源開發和保護實行集中統一的管理，加強對旅游資源的整體保護;完善旅游規劃設計，對規劃的要求及修改獨具特色;對旅游資源的開發及保護采取企業特許經營方式經營。澳大利亞的旅游資源開發和保護法律：澳大利亞具有健全的環保法規，同時配套嚴格的執法;建立嚴格的生態旅游認證制度;旅游資源開發及發展模式由政府主導，同時提倡全民參與，使各方利益得到協調。哥斯達黎加的旅游資源開發和保護法律：哥斯達黎加在旅游區域建立自然保護區并進行嚴格的管理;制定生態補償制度，對于已經對生態環境造成破壞的地區，努力恢復生態和自然環境;尤其注重對民眾的生態教育宣傳。

2.國外關于旅游資源的開發和保護的法律分析

總的來說，美國、澳大利亞等國關于旅游資源的開發和保護的法律及管理制度相對成熟。其主要表現為：對旅游資源開發和保護的政府管理體系順暢，各職能部門權限明確，管理體制大多采取集中單一垂直的模式，交叉協管機構較少;注重立法及相關制度的完善，很多國家不僅頒布了旅游基本法，同時還制定了一系列法律法規、規章、政策等，形成有機統一的關于旅游資源保護和管理的法律法規體系;注重對旅游資源的科學規劃和科學管理，如美國等國家極為重視生態旅游總體規劃，且有關規劃設計權限高度集中;注重保障原居住居民的利益，采取各種措施鼓勵原居住居民積極參與保護環境，如在澳大利亞就形成了社區共管、專業公司和土著居民共同開發的關于旅游資源經營管理格局;重視環境教育立法，如美國早在上世紀70年代就制定了《美國環境教育法》，80年代再相繼建立健全美國各州環境教育法等。

三、陜西旅游資源開發法律保護現狀

1.陜西旅游資源開發和保護立法狀況

旅游立法是通過主管部門做好相應的規劃管理和保護措施，能夠從多個角度規定對旅游資源的開發方式，并進一步細化旅游區域的相關條例，防止人們惡意破壞旅游資源和生態環境。陜西省對于陜西省旅游資源的開發和保護有著比較完善的法律規范體系，首先，陜西省有關立法是在遵循我國憲法，根據我國環境保護法、文物保護法、森林法、水法、野生動物保護法等法律，尤其是2013年在《中華人民共和國旅游法》的基礎上制定和通過了對陜西省旅游資源開發和保護的相關法規制度。在2014年陜西省提出了《旅游促進條例》，此條例為陜西省旅游資源的開發保護奠定了基礎，并顯著促進了陜西省旅游產業實現快速發展。2015年《陜西省旅游條例》通過，其中第四章對于資源開發和保護做了詳實規定，明確了旅游資源開發應當堅持的原則包括依法保護原則、統一規劃原則、合理利用原則、可持續發展原則。2018年《陜西省氣候資源保護和利用條例》通過;2018年由陜西省市場監督管理局頒布《省級文物保護單位基本要求》。2019年修訂《陜西省秦嶺生態環境保護條例》，條例中對生態環境保護規劃、植被保護、水資源保護、生物多樣性保護、開發建設活動的生態環境保護、礦產資源開發生態環境保護、交通設施建設生態環境保護、城鎮鄉村建設生態環境保護、旅游開發建設生態環境保護也都做了詳盡規定，同時對于違反者則規定了嚴厲的法律責任。除上述地方法規制度之外，陜西省針對不同的資源類型還設置了個別專門立法，包括《陜西省水源管理條例》《陜西省森林管理條例》《陜西省氣候資源保護和利用條例》《陜西省濕地保護條例》《陜西省省級濕地公園管理辦法》等。總之，陜西省對于陜西省旅游資源開發和保護已經形成了以國家憲法、法律法規為根據，種類齊全、體系相對統一的地方法規制度體系。

2.陜西旅游資源開發和保護執法狀況

從旅游資源開發和保護執法過程來看，陜西省職能部門對旅游資源開發和保護執法問題主要體現于以下幾點。第一，主體管理職能界限不明。陜西省旅游資源開發和保護中，存在多部門交叉管理的問題。例如對于文物保護就涉及文化管理部門和旅游管理部門，此種情況會導致執法部門相互推卸責任或者又爭相管理。因此，與國外關于旅游資源進行集中管理相比，最終會導致降低執法效率。第二，執法人員缺乏執法意識，濫用執法權力。如2018年中央及陜西省政府集中對秦嶺別墅的大力整治過程中，查明部分領導者利用手中職權為自己或親人或其他相關利害關系人謀取私利，或者對于出現的問題怠于行使職權，再加上部分執法人員綜合素質較差，嚴格執法的意識薄弱，以至于對秦嶺生態環境造成嚴重的破壞和惡劣的影響，教訓深刻。

四、陜西旅游資源開發和保護中的法律對策

針對陜西旅游資源開發有關立法和執法中存在的問題，同時借鑒國外關于旅游資源管理立法和執法的有益經驗，本文提出以下解決對策：

1.加強環境保護法治教育，提升民眾環境保護法治素養

如前所述美國、哥斯達黎加等國家非常重視對民眾的環境教育，并通過環境教育立法予以保障。在絲綢之路逐漸發展推進之機，陜西省等沿線省市必須抓住經濟發展的重要機遇，通過多種媒介采取多種宣傳手段，讓大眾了解保護旅游資源的重要性，這實質上是保護人類自身的生存環境。環境保護也是我國一項基本國策，如果在旅游資源開發過程中或者民眾旅游過程中不注重環境保護，假若直接或間接地向環境排放超過其自凈能力的物質或能量，直接造成環境質量降低，也會對人類的生存與發展、對生態系統甚至財產都會造成不利影響。陜西省需要多方位多手段加強對民眾相關環境保護法治教育，提高民眾法治意識，提升民眾綜合素質。

2.轉變法治觀念，落實旅游資源開發和保護相協調的原則

絲綢之路旅游資源的開發和保護本身就存在著相互抑制、彼此矛盾的問題，一方面，陜西需要充分利用歷史悠久的優勢開發旅游資源，振興旅游產業，發展旅游經濟;但是在另一方面，在旅游資源的開發過程中如果措施處理不當，極易造成對生態環境的破壞。因此，正確處理旅游資源開發與環境保護之間的關系，做到經濟發展和社會發展相協調，是應該堅持的基本法治理念。建議應該做到以下幾點。一是要求旅游資源開發者一定秉持在開發過程中絕不破壞寶貴的自然文化遺產及歷史文化遺產的理念，從保護角度出發慎重開發和利用旅游資源。二是國外各國對旅游資源的開發都有統一和科學的規劃，因此我們也要堅持對旅游資源進行科學規劃和持續發展的原則。科學規劃本身就是有利于旅游產業的可持續發展，有利于對旅游資源及環境的保護。三是對旅游經營者實行嚴格的審批制度，旅游資源開發項目首先需要經過嚴格的環境保護評估，使其符合生態指標，提升陜西旅游產業品質。在此我們可以借鑒國外生態旅游認證制度，建立健全旅游資源開發和保護的配套制度，如規定陜西省實行生態旅游資源評價制度，由相關部門組成的生態旅游認證，開展生態旅游權威認證，同時還需要積極鼓勵旅游資源開發企業參與生態旅游認證。

3.完善旅游資源開發和保護地方立法，健全地方法律體系

陜西省旅游資源的開發和保護立法雖然還比較全面和詳細，但是保護角度不夠全面。從傳統旅游資源情況中可以發現，目前陜西省旅游資源豐富，且種類眾多，但是在具體旅游資源中，陜西省立法部門針對部分水源地濕地、森林等自然旅游資源進行了立法保護，而有關人文旅游資源并沒有通過專門立法的方式來規范人們的行為，因此需要結合陜西省的旅游資源特點，嘗試建立針對不同資源采取不同的法律保護措施的制度。另外，陜西地域遼闊，但是只有西安市制定了相應的旅游促進條例，其他地市級城市也需要加快相關旅游資源開發和保護立法的腳步。從旅游資源的開發和保護具體規定上來看，內容多以原則性為依據，還需要將有關規定具體化，增強法律制度的可操作性，更好地約束和規范違法者的行為，做到能夠讓執法者有法可依，被執法者有法必依，否則會導致執法上的效果大打折扣，影響相關法規的實施效果。

4.嚴格旅游資源環境保護管理執法，提升執法效果

前述美國等國對旅游資源開發和保護實行統一的、單一的、垂直的管理，因此針對我國關于旅游資源管理部門不統一、降低執法效果的問題，首先可以嘗試建立旅游資源管理部門統一指導模式，來解決各部門責任推卸或者多頭管理的問題。其次，還需加強對執法人員的管理，明確執法部門及執法人員職權和責任所在，任務明確，落實到人。再次，應對執法單位及執法人員建立責任追求機制，對在旅游資源及環境保護中監管不力、失職瀆職者應根據情節輕重追究其行政責任或刑事責任，加強審計制度，對某些離職人員如果發現在職期間有違法失職行為也繼續追究其法律責任。而對于執法嚴明、對旅游資源保護做出突出貢獻者可以給予表彰和獎勵，并且可以掛鉤相關執法人員的績效考核和職務晉升等環節。最后，對于黨員干部還需要加強黨性教育，每個執法人員尤其是黨員干部必須盡職盡責，不謀私利，強化執法意識，提高執法素質，最終提升旅游資源開發和保護的執法效果。

五、結語

當前新絲綢之路經濟發展背景，對于陜西旅游產業來說既是機遇也是挑戰，本文通過分析陜西旅游資源開發和保護立法、執法過程存在的問題，提出相應的法律對策，以期促進陜西旅游產業健康持續、快速穩定的發展。

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[注]基金項目：陜西省教育廳專項科研計劃項目，絲綢之路與陜西旅游資源開發和保護的法律問題研究，編號：18JK0687

作者簡介：

劉晶芳，西安郵電大學馬克思主義學院講師，碩士;研究方向：經濟法。