鄉村旅游發展中的政府職能優化研究

陶國根

摘要：隨著國民經濟的穩步增長和人民生活水平的大幅改善，我國農村旅游產業呈現出蓬勃發展的態勢。鄉村旅游發展已然成為廣大農民實現脫貧致富，推動鄉村振興的重要力量。鄉村旅游具有突出的公共產品屬性，在其發展的不同階段需要政府發揮作用來保駕護航。當前，鄉村旅游發展中政府職能發揮還存在著認識不深刻、資金投入不足、管理不精細、公共服務配套不完善等問題，需要通過創新鄉村旅游發展管理體制、拓展鄉村旅游發展籌資渠道、完善鄉村旅游公共服務配套和強化鄉村旅游市場監管等措施，進一步優化政府職能，以更好地推動鄉村旅游的可持續健康發展。

關 鍵 詞：鄉村旅游;政府職能;優化

鄉村旅游是指發生在鄉村地域，以鄉村田園風情、農業生產活動、農家生活和民俗文化等自然和人文景觀為旅游吸引物的休閑、觀光、游覽及度假活動。[1]近些年，在旅游需求的日益增長和國家政策的大力支持下，我國鄉村旅游產業呈現“井噴式”增長，2018年全國休閑農業和鄉村旅游接待人次超30億，營業收入超過8000億元。[2]毫無疑問，鄉村旅游已經成為解決農村剩余勞動力轉移，實現農民就業增收，貧困人口脫貧致富，乃至鄉村振興的重要力量。但是，鄉村旅游具有突出的公共產品屬性，極易導致市場失靈。[3]因此，要實現鄉村旅游的可持續健康發展，既要發揮市場在配置資源中的決定性作用，更要發揮政府的宏觀調控作用。

一、鄉村旅游發展中的政府職能定位

隨著鄉村旅游的發展，政府在不同階段要找準角色定位，才能有效的發揮政府的作用，促進鄉村旅游的健康、穩定、持續發展。[4]鄉村旅游發展大致可分為三個階段，即初始階段、成長階段、成熟階段，政府在不同的階段，其扮演的角色也有所側重。

初始階段：開拓者角色。初始階段的鄉村旅游開發表現為少量的自然和文化資源無意識開發。在這一階段，大家一哄而上，爭相對優質資源進行開發，但由于缺乏發展理念，缺乏整體開發思路，經常會對環境造成巨大傷害。在這種情況下，政府就必須使用強有力的手段，從整體出發，做好區域內旅游開發的總體規劃和部署，做到有序開發。政府主要扮演開拓者和運動員的角色，充分調動掌握的各種資源，在尊重市場的基礎上，做好鄉村旅游發展總體規劃編制、籌措鄉村旅游基礎設施建設資金、加大鄉村旅游宣傳推廣等工作。做好鄉村旅游發展總體規劃，關鍵是要把鄉村旅游發展放到旅游產業發展總體規劃中一起考慮，不能片面的分割，只有把規劃做好了，才能做到對鄉村旅游資源的合理有序開發。不斷完善鄉村旅游基礎設施建設，才能保持鄉村旅游的吸引力，滿足廣大游客的需求。因此，各級政府要充分認識鄉村旅游基礎設施建設的重要性，不斷加大對鄉村旅游基礎設施建設的投入，形成省市縣各級財政投入的聯動機制。加大鄉村旅游宣傳推廣，才能讓鄉村旅游資源被更多游客熟悉，從而產生來旅游體驗的沖動，要求政府通過舉辦鄉村旅游節、文化旅游節等各種各樣的活動，來集聚人氣，擴大影響。

成長階段：規范者角色。經過一段時間的發展，鄉村旅游逐步進入成長階段，在這一階段鄉村旅游市場已經興旺，鄉村旅游人次不斷增加，帶動了更多人就業和脫貧。在鄉村旅游的成長階段，政府從臺前走到幕后，從運動員變為裁判員，必須扮演好規范者的角色，重點研究制定切實可行的鄉村旅游法律法規，通過項目、資金、用地、信息等引導鄉村旅游健康發展。鄉村旅游要快速發展離不開良好的市場環境，也離不開政府的大力支持和政策保障。各級政府通過土地、規劃、資金、管理等方面加大對鄉村旅游項目的支持，能有力推動鄉村旅游的發展。各地為大力發展鄉村旅游，根據本地實際制定相應的政策，帶動鄉村旅游發展。成長階段的鄉村旅游市場存在著信息不順暢、信息不對稱等問題，會導致市場失靈，讓旅游經營者和旅游者不能有效銜接，造成資源浪費和惡性競爭。為破解信息不順暢和信息不對稱帶來的市場失靈問題，政府需要出面整合資源和信息，可以考慮通過政府網站、開通微信、微博、抖音等新媒體，宣傳發布鄉村旅游資源，提供幫助和指導，對鄉村旅游健康有序發展予以支持。

成熟階段：協調者角色。在鄉村旅游的成熟階段，鄉村旅游各方面條件日趨成熟。這時政府的主要職能集中指向宏觀調控、社會服務和公共管理等方面，要協調各方力量，改善鄉村旅游大環境，保護旅游者權益，重點是建立鄉村旅游管理綜合協調機構，培育鄉村旅游協會等。政府要對鄉村旅游發展過程中的各種關系加強綜合協調，讓鄉村旅游經營者擁有良好的市場環境，增強發展的信心和底氣。在這一階段，政府要充分調動各方積極性，加大對鄉村旅游發展的監督。一方面，要積極鼓勵鄉村旅游景區、景點的居民對鄉村旅游項目進行監督，對居民舉報鄉村旅游違規開發、經營的行為進行獎勵。另一方面，要善于發揮媒體作用，通過新聞和網絡監督，積極宣傳鄉村旅游發展過程中的好經驗好做法，讓各地借鑒學習，同時要勇于亮劍，把鄉村旅游中的不合理開發，不規范管理等行為向社會公開，讓旅游經營者自覺規范自己的行為。此外，要充分發揮游客的作用，創造條件和平臺讓游客把游覽中發現鄉村旅游景區、景點存在的問題和短板進行及時反饋。

二、鄉村旅游發展中的政府職能闕如

近年來，我國鄉村旅游產業呈現出了蓬勃發展態勢，這與政府職能的有效發揮是密不可分的。但是，與人民群眾日益增長的旅游需求和鄉村旅游可持續健康發展的要求相比，政府在鄉村旅游發展中的職能發揮還有待于進一步優化。

（一）政府對鄉村旅游發展的認識不深刻

一是對鄉村旅游發展思路不明確。鄉村旅游發展要求有明確的科學性和前瞻性，但在實際操作中，有些政府存在著對鄉村旅游項目建設規劃、設計滯后的問題，對本地發展鄉村旅游的思路很模糊，有時甚至存在鄉村旅游項目邊立項邊建設的現象，經常導致因理念不對、功能缺失而重復施工的現象發生，造成了人力、物力、財力的浪費。二是對鄉村旅游的可持續發展認識不足。鄉村旅游發展會對生態環境帶來一定的沖擊，有些地方政府在決策時往往只考慮本屆政府的利益，只考慮滿足上級政府交辦的工作任務，導致對鄉村旅游的可持續發展考慮不夠，造成了政府在鄉村旅游管理中的“角色缺位”。三是對鄉村旅游建設內容認識不足。鄉村旅游應原汁原味體現鄉村風情，保留鄉村野趣，但很多地方在鄉村旅游發展中往往按照城市的風格來建設，失去了鄉村味道。有些文物保護單位或古城古鎮古街，由于進行過度商業開發，大拆大建，也沒有了原來的歷史文化氣息。

（二）政府對鄉村旅游發展的資金投入不足

充足的資金投入是實現鄉村旅游發展的基礎條件。[5]目前，鄉村旅游發展的資金來源主要包括中央財政對鄉村旅游項目支持資金，地方政府鄉村旅游基礎設施建設資金、鄉村旅游提升改造資金，農業部門以獎代補、先建后補休閑農業支持資金和民間投入資金等。盡管鄉村旅游發展的的資金來源渠道比較多，但是，真正投入到鄉村旅游發展的資金總量卻比較少。由于資金投入不足，導致很多優質的鄉村旅游資源仍沉睡鄉間，得不到開發利用。近年來，各級政府為促進當地旅游發展，紛紛設立了旅游發展專項資金，但是在專項資金的使用上，主要是用于旅游宣傳營銷，對鄉村旅游的支持力度相對較小。以江西省為例，近5年，江西省旅游發展專項資金分別為2015年的1.31億元，2016年的1.31億元，2017年的1.31億元，2018年的1.51億元，2019年的2.51億元，其中2015年用于古村落保護的資金1000萬元，2016年用于古村落保護和鄉村旅游發展的資金2000萬元，2017年以后按照財政規定通過因素分配法給各市、縣（區）下達資金，由各市、縣（區）統籌使用，真正用于鄉村旅游發展的資金就更少了。

（三）政府對鄉村旅游發展的管理不精細

一是多頭管理導致各政府部門之間溝通協作不暢。鄉村旅游發展涉及農業農村、林業、市場監督、水利、交通、發改等多個政府部門，建立分工明確、互相協作的部門協同工作機制，是發展鄉村旅游的必然要求。但從實際情況來看，鄉村旅游多頭管理的狀態尚未根本改變，造成了管理部門的缺位，政策、制度、行業管理等無法統一，鄉村旅游仍處于自發和無序發展狀態。[6]二是政府各部門互相推責。鄉村旅游作為具有強融合性質的產業，現實中經常會出現兩個或兩個以上部門共同管理同一件事的情況，產生職能權限交叉、部門職責推諉等問題。比如，我國很多景區都設有景區管委會，在和當地政府之間存在職責劃分不清的地帶時，往往會出現兩頭管兩頭都不管的現象。在制定鄉村旅游發展政策過程中，有些部門從自身利益角度出發，沒有從大局從整體上進行考慮，一定程度上導致出臺的政策質量不高或難以推動落地。三是各地針對鄉村旅游的規章制度和管理機制還不健全，政府沒有針對鄉村旅游現狀對鄉村旅游市場進行系統監管。由于政府的監管工作不嚴，沒有及時遏制鄉村旅游活動中的惡性競爭，影響了我國鄉村旅游的健康發展。

（四）政府對鄉村旅游發展的公共服務配套不完善

一是鄉村旅游人才不足。目前，各地鄉村旅游專業管理和經營人才缺口較大，從業人員經營管理水平整體不高，產品研發、宣傳促銷等方面人才普遍缺乏。盡管，近些年從國家到省、市、縣都會舉辦相應的培訓班，但數量遠遠不能滿足現實需要。二是鄉村旅游配套設施不足。停車難、入廁難、休息難等是鄉村旅游發展的痛點，與游客的高品質旅游需求不相吻合。交通方面，鄉村旅游交通干道網絡已基本形成，但由交通干道進入鄉村旅游景區的道路相對較差。信息服務方面，各地旅游服務信息網絡平臺建設略顯滯后，旅游數據信息更新較慢，智慧鄉村旅游還未形成，鄉村旅游點、個體旅游經營戶等缺乏相關智能服務。此外，鄉村旅游標識系統建設也顯得滯后，鄉村旅游水電氣網絡等配套設施也是良莠不齊。三是鄉村旅游規劃不全。編制科學的鄉村旅游規劃是實現鄉村旅游可持續健康發展的基本前提。[7]從省級層面看，目前大部分都已經出臺了鄉村旅游發展規劃。但市、縣層面，出臺鄉村旅游專項規劃的卻顯得較少。由于沒有制定鄉村旅游專項規劃，一定程度上導致了鄉村旅游資源的過度、無序開發。有些市、縣雖然編制了鄉村旅游專項規劃，但卻沒有真正落地，有的甚至與區域統一規劃不協調。

三、鄉村旅游發展中的政府職能優化策略

鄉村旅游發展事關廣大農民民生福祉的增進，事關農村全面建成小康社會，是實現鄉村振興的重要力量、重要途徑、重要引擎。[8]因此，政府必須明確自身職責，進一步優化自身職能，以便更好地推進鄉村旅游的可持續健康發展。

（一）創新鄉村旅游發展管理體制

推動鄉村旅游發展，必須積極創新鄉村旅游發展管理體制，為鄉村旅游發展奠定堅實的體制保障。一是成立高規格的旅游產業發展領導小組。針對鄉村旅游發展中存在部門協調不暢問題，建議成立由黨政主要領導掛帥，農業農村、林業、水利、文化旅游、交通運輸、自然資源、發改、財政和建設等相關職能部門主要負責同志為成員的旅游產業發展領導小組，形成黨政主要領導為主，各相關職能部門通力合作的聯動局面。各級旅游產業發展領導小組發揮綜合協調的作用，定期研究鄉村旅游發展的重大政策、重大項目、重大活動，文化旅游部門負責對鄉村旅游發展的日常管理。二是建立工作聯席會議制度。鄉村旅游發展的日常管理工作雖然由文化旅游部門負責，但并不意味著鄉村旅游發展管理是文化旅游部門的“獨角戲”。建議在旅游產業發展領導小組之下，建立旅游發展工作聯席會議制度，以產業發展領導小組的名義，組織文化旅游部門與相關的職能部門，定期召開旅游發展工作聯席會議。工作聯席會議為各部門交流鄉村旅游發展經驗、討論鄉村旅游發展難題、共商鄉村旅游發展策略搭建了重要的溝通平臺，有利于各部門與文化旅游部門的密切合作，凝聚鄉村旅游發展合力。

（二）拓展鄉村旅游發展籌資渠道

推動鄉村旅游發展，必須積極拓展鄉村旅游發展的籌資渠道，為鄉村旅游發展提供堅實的資金保障。一是用好用活財政資金。省市縣有關部門要積極爭取國家發展改革委、文化和旅游部、農業農村部等部委對鄉村旅游的資金、項目支持。同時，根據財力情況逐步增加省、市、縣各級旅游產業發展資金，在資金使用時要優先考慮用于支持鄉村旅游發展，對注重創建鄉村旅游項目及品牌的，獲評省級5A和4A鄉村旅游點的，要給予評先評優等方面的補助和獎勵。二是加強與金融機構合作。鄉村旅游發展資金需求量巨大，單靠政府無法解決。建議各地包裝好鄉村旅游項目，通過推介會、網站等方式對外發布，積極爭取農商、農村信用合作社等金融部門的信貸支持，通過申請抵押貸款、向政策性銀行申請貼息貸款、擔保公司融資擔保等方式加強與金融機構的合作。三是加大鄉村旅游項目招商引資。建議省級文化和旅游部門每年優選一批重點鄉村旅游項目向外發布推介，各地充分整合自身鄉村旅游資源，進行項目包裝策劃，通過招商推介會、網站、新媒體等渠道發布招商信息，吸引民間資本參與鄉村旅游發展，鼓勵和引導大型旅游企業以各種合作方式參與鄉村旅游的開發、經營，如獨資、合資、聯營等。

（三）完善鄉村旅游公共服務配套

推動鄉村旅游發展，必須積極完善各類鄉村旅游公共服務配套，為鄉村旅游發展提供良好的服務保障。一是科學編制各級鄉村旅游發展規劃?？茖W發展，規劃先行。各市、縣、鄉（鎮）要委托專業團隊編制好本轄區的鄉村旅游總體規劃，特別注意上下級規劃之間要做到有效銜接。同時，要維護鄉村旅游規劃的嚴肅性和權威性，確保規劃在實踐中得到貫徹落實，避免隨意更改規劃的現象發生。二是加強鄉村旅游交通道路建設。各地要爭取將通往鄉村旅游點的公路優先納入“四好”農村公路建設，打通通往鄉村旅游景區、景點的“最后一公里”。同時，積極開通縣城通往鄉村旅游景區、景點的公交線路。三是完善鄉村旅游標識體系。各地要把鄉村旅游標識牌建設納入旅游標識體系總體建設中，要按照鄉村旅游標識相關標準，確定旅游標識標牌設置點及標識標牌類型，進一步充實完善鄉村旅游標識標牌導覽服務功能，提升鄉村旅游服務質量和水平。四是加強鄉村旅游從業人員的培訓。各級文化旅游部門要充分利用旅游院校資源加強鄉村旅游從業人員培訓，著力解決鄉村旅游從業者市場意識水平低、經驗管理能力低、產品質量和服務水平低等現實問題，全方位提升鄉村旅游從業者的綜合素養和服務水平。此外，還要加快完善污水處理、民宿發展、智慧鄉村旅游等公共服務。

（四）強化對鄉村旅游市場的監管

發展鄉村旅游，必須加強鄉村旅游市場監管，為其營造一個有序公平競爭的市場環境。一是明確鄉村旅游市場監管中的政府角色。各地要加強鄉村旅游市場監管，對不合理低價游、不明碼標價、強迫消費、虛假廣告、欺客宰客等違法違規經營行為從嚴整治，為游客營造安全舒心的鄉村旅游環境。要堅持問題導向，從社會反映最強烈、游客投訴最突出的問題抓起，大力整治鄉村旅游市場秩序。采取上下聯動、交叉執法、暗訪巡查等措施，對鄉村旅游市場進行專項整治。同時，擴大社會監督范圍，發動旅游志愿者、新聞媒體對鄉村旅游市場進行監督，發現問題及時處理。二是努力發揮鄉村旅游行業協會的自律作用。鄉村旅游行業協會對外進行本行業的宣傳和推廣，對內制定行業條例，規范從業者行為，確保鄉村旅游業的良性發展。[9]各地政府要把培育和發展鄉村旅游行業協會作為規范鄉村旅游市場秩序的重要措施來抓，一方面，政府要倡導和鼓勵各地成立鄉村旅游行業協會，并為鄉村旅游行業協會的發展提供足夠的空間和權利，以便發揮其在規范產業行為，提升產業自律方面的作用。另一方面，政府也要加強對鄉村旅游行業協會的業務指導，增強協會負責人的法律意識和民主意識，提高協會的組織協調能力，有效發揮鄉村旅游行業協會在政府和經營者之間的橋梁紐帶作用。

參考文獻

[1] 林剛， 石培基. 關于鄉村旅游概念的認識[J]. 開發研究， 2006（6）：72-74.

[2] 彭瑤. 去年我國休閑農業和鄉村旅游營業收入超8千億[EB/OL][2020-04-09]. http：//travel.gmw.cn/2019-02/14/content_32503509.htm.

[3] 單新萍， 魏小安. 鄉村旅游發展的公共屬性、政府責任與財政支持研究[J]. 經濟與管理研究， 2008（2）：64-68.

[4] 張善峰， 卓麗環. 旅游地生命周期理論指導下的鄉村旅游開發策略[J]. 森林工程， 2008（2）：84-87.

[5] 劉明廣， 欒天健. 論政府在鄉村旅游發展中的職能定位[J]. 吉林工商學院學報， 2010（3）：12-14.

[6] 蔣星梅. 長三角地區鄉村旅游業發展的現狀及分析——以浙江省嘉善縣為例[J]. 中國集體經濟， 2010（2）：130-132.

[7] 周常春， 和月月， 操婷. 政府主導型扶貧模式對鄉村旅游發展的影響研究——以云南3個民族村寨為例[J]. 南京財經大學學報， 2019（4）：88-97.

[8] 張眾. 鄉村旅游與鄉村振興戰略關聯性研究[J]. 山東社會科學， 2020（1）：134-138+119

[9] 文靜. 鄉村旅游發展中政府治理創新研究[D]. 陜西師范大學， 2015：47.

*基金項目：國家社會科學基金青年項目“生態文明建設多元主體功能的相互作用機制研究”（編號：15CKS021）。