元治理視域下鄉村基層治理的問題和對策

聶亞平

摘要：鄉村基層治理關系著鄉村振興戰略實施。白節鎮采取成立專項領導小組、強化制度建設、強化突出問題治理、部門包保以及集中解決與滾動排查相結合等方法實施基層治理，但其仍然面臨著息訴息訪后再纏訪、鬧訪、重復訪，重點案件和人員維穩難，公安司法機關及包保部門發揮作用不夠等問題。元治理模式與當前我國鄉村基層治理現狀高度契合，將元治理引入鄉村基層治理，以元治理中政府的主導、協調促進和監督角色為線索，提出提升白節鎮基層治理成效的對策：一是發揮政府主導作用，強化多部門配合;二是發揮政府協調促進作用，增強司法、村民委員會等主體治理能力;三是發揮政府監督作用，強化考核激勵和責任追究機制。

關 鍵 詞：基層治理;白節鎮;元治理;政府

一、引言

2019年全國兩會期間，習近平總書記在參加河南代表團審議時強調，鄉村振興是包括產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興的全面振興。其中，夯實鄉村治理是鄉村振興的根基，實現鄉村有效治理是鄉村振興的重要內容。同年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》，要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實，著力構建現黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現代鄉村社會治理體制。然而，就目前我國鄉村治理情況來看，雖然治理取得了一定成效，但鄉村基層治理依然是農村工作的薄弱板塊，這也正是鄉村各項問題和矛盾產生的重要原因。提升鄉村基層治理能力和水平是我國實施鄉村振興戰略、推進農業農村現代化的重要保障和前提條件。

學界對鄉村基層治理的研究主要從自治、德治、法治三個層面展開。黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，要求加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。自此，學界將目光轉向自治、法治、德治“三治”結合的研究。但不管是之前的自治、德治、法治還是現在的三治結合的研究，本質上都是從方式方法上研究鄉村基層治理，研究角度相對單一。雖然也有學者對鄉村基層治理進行整體分析，但以具體鄉鎮基層治理實踐為基礎的分析相對較少，更無人運用元治理理論分析鄉村基層治理。因此，筆者擬從治理主體角度切入，立足于鄉村基層治理現實，選取瀘州市白節鎮作為本文具體分析對象，研究其治理現狀和問題，將元治理引入鄉村基層治理，提出提升其治理成效的具體對策。

二、白節鎮基本情況及其進行基層治理的主要做法

（一）白節鎮基本情況

白節鎮位于瀘州市納溪區東南25公里，東鄰合江縣九支鎮、堯壩鎮，南接打古鎮，西連天仙鎮，北與豐樂鎮、棉花坡鎮接壤。全鎮幅員面積126平方公里，下轄17個行政村，1個社區，193個村民小組，總人口4.2萬人。

全鎮地形東、南、西三面高，北面低，屬深丘地。境內溪流縱貫，氣候溫和，森林覆蓋率達63%，自然風景秀麗，旅游資源豐富。近年來，白節鎮依托自身的旅游資源，正著力打造“以云溪溫泉為核心，以大旺竹海、三華山為兩翼”的特色旅游大鎮。

（二）白節鎮進行基層治理的主要做法

1.強化制度建設，建立健全基層治理長效機制。印發《瀘州市納溪區白節鎮加強基層治理工作實施方案》，提出了加強基層治理的總體要求和工作任務，要求各級各部門結合自身實際，抓好貫徹落實。研究出臺了《中共瀘州市納溪區白節鎮委員會關于建立健全基層治理長效機制的實施方案》，明確了加強基層治理的指導思想和目標，并以制度形式確定了基層治理長效機制，明確該機制內容主要分為三部分，一是為進一步提高認識，以更大的決心推動治理工作有效開展;二是進一步緊盯目標，以更有力的舉措狠抓基層治理工作落地落實;三是進一步強化排查，以更堅決的態度將基層治理工作抓實抓具體。

2.設立專門的領導小組，把推進組督導與屬地負責相結合。白節鎮成立了以鎮黨委書記為組長、全體班子成員為副組長的基層治理領導小組，明確專門分管領導和責任部門，明確綜治辦、派出所、司法所、交管站、學校、醫院等職能部門在治理工作中的職能職責。同時，要求各村（社區）做好轄區的基層治理工作。對本地排查出來的突出問題，各村（社區）會組織進行專題研究，分析原因，制定詳細的治理方案，抓好整改落實。該鎮著重加強信訪積案和交辦案件化解，加強矛盾糾紛滾動排查和初信初訪辦理，著力將矛盾和問題吸附在屬地。對本地無法解決的問題，各村（社區）會按照規定向涉及領域的推進組報告，由各推進組進行專題研究，提出具體建議。

3.加強突出問題治理，把集中解決與滾動排查相結合。白節鎮對基層治理問題進行滾動排查，并對排查出來的問題逐一建立臺賬。各村（社區）對已排查落實問題和新排查問題實行支書和主任“雙簽字”，部門主要領導簽字，上報領導小組辦公室。領導小組辦公室將問題進行匯總、分類后，集中交辦到各個推進組、屬地村（社區）及包保部門。對這些問題，各推進組、屬地村（社區）和包保部門會逐一明確牽頭領導和責任部門，研究制定治理措施，將問題集中解決。

4.實行部門包保，將包保工作情況納入目標考核。白節鎮借鑒創文經驗，實行部門包保制度，由市林業局和區級7部門包保該鎮，各村（社區）也落實網格化聯系部門包保，已做到了包保全覆蓋。各包保部門派遣專人下沉到包保村（社區）開展相關工作。該鎮借鑒納溪區的做法，將部門的包保工作情況納入對鎮級部門的目標考核，并進行督查通報。

三、白節鎮在基層治理中存在的問題

盡管白節鎮一直在著力提升基層治理的能力和水平，但在實踐中依然面臨著種種問題，筆者在此將其存在的主要問題概括為以下幾個方面。

（一）息訴息訪后再纏訪、鬧訪、重復訪等問題處理難

受到地理和經濟條件限制，該鎮居民法律素養與城市居民相比還存在一定差距，再加上傳統的“官本位”思想的影響，相比訴訟這一司法途徑，到政府等行政部門上訪才是當地居民表達自身訴求的常用方式。雖設置有信訪辦，但是仍然有部分居民采取圍追堵截纏訪、聚眾鬧訪、重復訪等方式表達自身的訴求，影響相關部門正常工作。

（二）重點案件處理、重點人員維穩難

重點案件處理、重點人員維穩困難，耗費成本較高。部分案件涉及當地傳統風俗等，牽涉人員較廣，偶爾會出現聚眾向政府等部門施壓的行為。并且，該鎮許多居民世代居住于此，仍然保持著較重的宗族觀念，在對案件處理結果不滿意時，可能出現糾集親朋好友采取非常規方式“討說法”的情況。尤其在兩會期間，個別重點人員可能出現跨市上訪的思想和行為，增加人員維穩難度，耗費的人力、物力成本上升。

（三）公安司法機關發揮作用不夠

白節鎮的派出所曾與臨近的幾個鎮合并，合并后部分只設置警務室的鎮警力不夠，沒有力量參與糾紛調解、收集固定纏訪鬧訪證據，降低了糾紛處理質量和效率。此外，受傳統思想影響，部門居民對“打官司”存在排斥心理，矛盾的解決多依賴調解和信訪方式，司法機關在該鎮居民的糾紛處理上發揮作用有限。

（四）包保部門作用發揮程度不夠

受資金、人員編制數量等因素所限，白節鎮人才數量和能力均稍顯欠缺，而該鎮居民法律素質能力還需提升，可供政府利用開展法律知識宣傳教育的法律專業人才極度缺乏。作為鄉鎮級部門，該鎮也尚未建立與法院、檢察院等司法機構的溝通聯絡機制，但該鎮的市級包保部門則擁有更豐富的人、財資源，與司法機關的聯系也相對緊密，僅是派遣個別人員下沉該鎮參與基層治理尚未發揮出市級部門的資源優勢。

四、元治理理論與鄉村基層治理

（一）元治理理論主要內容

傳統的社區治理模式分別是科層制和市場制模式。二者分別將政府和市場作為主導治理社區。上世紀九十年代，西方國家為了加強社區與多元主體的聯系，引導群眾參與社區治理而掀起了社區復興運動，倡導以削減政府管控、治理主體多元化為特征的網絡化治理模式。Pierre Bourdieu（1997）[1]、Robert D.Putnam（2001）[2]、Elinor Ostrom（2012）[3]等人便認為應當通過減少行政力量的介入、推進治理主體的多元化及其互動來實現社區的有效治理。但是，部分地區社區卻出現了因政府主導性減弱而治理“失靈”的局面。網格化模式面臨失效窘境，為應對該局面，元治理理論應運而生，并被引入社區治理研究之中，元治理因而也被稱為“治理中的治理”。

元治理（ Meta governance） 首先由英國教授 Bob Jessop 在1998 年的《治理的興起及其失敗的風險：以經濟發展為例的論述》一文中提出，其具有削減科層制、市場和網絡三種治理模式短板，彌合三者裂縫的作用。元治理強調由一個元治理主體——政府發揮主導作用，以實現對去中心化、去權威的自由化治理趨勢的控制。元治理理論下，政府作為元治理主體的控制力雖會在一定程度上增強，但不同于科層制模式下的直接管控和干涉，這種控制多是間接性、影響性的行為控制手段。[4]元治理是在保持治理主體高度自主權的同時，由政府承擔主導者、協調促進者和監督者角色，將網格化模式下多元的、碎片化的治理系統優化為在元治理主體主導下的多元主體的有序治理。[5]具體而言，元治理中政府的作用主要體現在四個方面，一是作為主導者，制定相應治理規則。政府應當設置治理目標和計劃方案，明確治理要求，分配不同治理主體各自的治理任務。二是作為協調者，協調各治理主體溝通對話。不同主體間可能出現利益沖突，政府應當負責理順各方關系，協調各方利益，召集各治理主體對話、協作，避免由于多元主體因立場不同產生利益沖突損害治理協作，政府此時承擔的協調者角色正是為各方主體提供平等對話條件，促成各方利益協同的關鍵。三是市場和社會組織力量發展的促進者。通過充分釋放市場活力，為社會組織參與治理提供關鍵性資源，促進市場發育與社會自組織能力提升，通過政府倡導資助，實現社會力量的廣泛參與。四是作為監督者，密切關注各主體的治理進展，及時制止和處理損害治理的行為，在治理目標達成后檢查各方治理成效與目標是否契合，以便及時查漏補缺，提升治理效果。[6]因此，從嚴格意義上說，元治理并非一種單獨的治理模式，而是從更高的層次進行統籌，為多種治理模式的整合適用提供一種協調實施的語境。[7]

（二）元治理理論在鄉村基層治理中的適用性

鄉村“結構混亂”下政府的主導地位與元治理主體政府職能高度契合，村民委員會這一自治組織的存在與元治理模式中自組織直接對應。

傳統鄉村社會是典型的“熟人社會”，交通不便這一后天障礙使得地理位置先天不利的鄉村人員組成相對穩定，以婚嫁實現變動的同時也強化了家族之間的聯系。在此情境下，強大的家族便是鄉村秩序的定海神針。家族內的“族長”“長老”便能處理好族內、族際糾紛等。然而，隨著現代化因素的滲透，城鄉一體化理念及技術等現代化因素改變了村莊人員思想，交通便利下鄉村人員流失嚴重，村莊組成結構和運作邏輯發生變化，原本以家族為紐帶的村莊狀態受到極大沖擊，鄉村進入了傳統與現代因素疊加較量的“結構混亂”期。在此背景下，政府已成為鄉村基層治理的主導者、鄉村秩序的主要維護者，元治理理論下政府的元治理主體地位和主導功能已得到先天滿足。

我國《憲法》第一百一十一條規定“城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織”。該規定確立了村民委員會的自組織地位。《村民委員會組織法》則將村民委員會的組成、職責、權限等予以細化。法律的明確規定賦予了鄉村基層治理中村民委員會的治理主體地位，這也使鄉村基層主體呈現出多元主體特征，與元治理模式中自組織相對應。

（三）元治理模式在鄉村基層治理中的運作模式

農村的發展在很大程度上取決于農村基層組織和鄉村治理結構的改革與完善。[8]根據我國鄉村實際情況，圍繞元治理主體政府的角色作用，筆者以政府的主導角色、協調角色、促進角色、監督角色為線索構建元治理在鄉村基層治理中的運作模式。一是在主導角色下，政府應當設定基層治理目標和推進方案，明確鄉村基層治理的具體規則和要求，分配治理任務。二是協調角色下，政府應在分配任務時兼顧各方職能和利益，減少糾紛產生幾率，在治理主體發生摩擦時居中協調，促進基層治理工作平穩推進。三是促進角色下，政府應當大力促進村民委員會等鄉村自組織參與基層治理，為其參與治理提供所需的關鍵性資源，促進其治理能力和水平提升，通過政府倡導資助，實現社會力量的廣泛參與。四是監督角色下，政府應當密切關注基層治理進展，對標基層治理目標和要求檢查各方是否履行治理職責，檢查其治理成效與目標的契合度，以便在實踐中改進基層治理，解決治理難題，提升治理效果。

五、元治理視域下提升白節鎮基層治理成效的對策

（一）發揮政府主導作用，強化多部門配合

鄉村治理中的纏訪、鬧訪、重復訪問題高發，該類問題的具體內容涵蓋治安、安全、村鎮建設、微腐敗、信訪、維穩等多個方面，涉及多個領域、多個部門。因此，問題的解決需多個部門共同發力，當一個問題同時牽涉兩個及以上部門時，常會出現“踢皮球”的情況，此時，政府應當充分發揮自身主導作用，明確具體案件處理單位。還應當調查研究分析問題產生的深層次原因，對癥下藥，消除案件產生的土壤，形成長效機制。

對于重點案件處理及重點人員，需要落實領導包案并對重點人員實行專人負責。具體可采取以下三點措施：一是常與重點人員見面談心，了解其生活狀態和思想動態，當發現其出現生活困難時，盡量及時聯系解決，增強其對政府的信任感。當發現其出現思想偏差時，及時進行勸服教育，避免其產生過激行為。二是與其家屬密切聯系，側面了解其生活狀況，確保所獲信息客觀真實。三是與重點人員保持聯系，掌握其活動規律，發現其出現失范苗頭時，迅速做好思想疏導工作，防止違規甚至違法行為發生，當違規或違法行為已經出現時，也能及時采取措施制止情況惡化。

（二）發揮政府協調促進作用，強化司法、村民委員會等主體治理力度

一要建立與公安、司法部門的溝通聯絡機制，將公安、司法部門引入鄉村基層治理。鄉村基層問題復雜，因農村治安問題技防設施少、青壯年外出打工、留守多為老人等原因，鄉村基層力量相對薄弱，易發生偷盜、斗毆等行為失范事件。因此，鄉村基層治理應重點落實依法解決問題，依法打擊違法行為。然而，實踐中違法行為沒有得到應有的處罰或者處罰較輕，常會使行為人產生僥幸心理，屢次實行違法行為，破壞鄉村秩序，為潛在違法行為人形成不良示范，側面誘導其實施違法行為，形成惡性循環。公安、司法機關是該類案件的管轄機關，政府與公安、司法部門建立溝通聯絡機制后便能及時向其傳遞相關案件信息，提高辦案效率。同時，因為群工部門沒有執法權，建立與公安、司法部門的溝通聯絡機制后，當出現纏訪、鬧訪問題時，政府還能及時通知公安、法院等有執法權的機構，引導其參與纏訪、鬧訪證據收集和固定，有利于該類案件的處理。

二要培養村民委員會治理能力，發揮其作為自組織的能力和作用。新的社會力量在發展，主要體現為村民小組作用凸顯、各種民間組織興起。[9]村莊自身的經濟和社會關系系統等因素決定著自組織形式能否長期提升治理質量。[10]政府則可通過對自組織成員素質水平的培養提升自組織的治理能力。具體而言，要加強村（社區）干部依法辦事能力的培養。鎮、村（社區）是產生基層問題的根源之一，部分問題是在鎮、村沒有得到依法處理，喪失了最佳的處理時間。針對鎮、村（社區）干部，重點針對村（社區）工作實際，每年組織2到3次法律培訓，有助于提升鎮、村（社區）干部法律能力和素養，從而提高其依法辦事、化解糾紛的能力。

三要加強鎮執法力量建設，強化工商、城建等執法力量，在鎮級比較薄弱的地區，可適當考慮通過簡政放權賦予鄉鎮執法權力。此外，還應加大對農村基礎的投入，進一步改善農村道路、電力、網絡、治安技防等基礎設施，從根源上解決因資源不足產生的相關問題。

（三）發揮政府監督作用，強化考核激勵和責任追究機制

政府應在基層治理中建立考核激勵和責任追究機制。對于基層治理，必須要建立完善的獎懲制度，及時表揚工作突出的個人和先進單位。要突出屬地管理和一把手負責機制，并細化責任追究機制，倒逼矛盾化解，推動基層社會矛盾的科學、高效解決。每一個新產生的問題，均應由紀檢監察部門調查產生原因，追究失職瀆職人員的責任。同時，政府還應特別注意對包保部門的考核監督。市區包保部門在政策、法律等方面較鎮、村更熟悉，有處理類似問題的經驗，在解決具體問題中有更多資源和經驗可供利用，政府加大對各村鎮市區包保部門的考核監督，可在更大程度上刺激各包保部門積極為村鎮提供政策、法律層面支持，推動問題依法解決。鼓勵市區包保部門在基層治理工作中多渠道、多形式、有重點、有針對性開展法制、政策宣傳，提高群眾法治意識。同時，鎮、村資金困難，市區包保部門也應在能力范圍內適當提供資金幫助。

六、結語

白節鎮十分重視基層治理工作，從制度機制建設、領導小組推進等方面采取了適合本地的系列措施，但纏訪、鬧訪、重復訪，重點案件處理及治理主體不足等問題依然是白節鎮的基層治理障礙。將元治理理論引入白節鎮基層治理，是適合鄉村基層治理現狀的最優選擇。發揮政府作為元治理主體的主導、協調促進和監督作用，是強化司法、村民委員會等主體參與力度，提升治理成效的現實途徑。以考核激勵和責任追究機制倒逼包保部門、司法部門等治理主體對標治理，是提升治理成效的有效路徑。概言之，元治理模式下的白節鎮基層治理還需要從政府的主導角色、協調促進角色、監督角色出發，科學規劃治理目標和治理步驟，統合基層治理力量，提升治理成效。

參考文獻

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