農村養老服務體系建設困境破解的創新實踐與經驗借鑒

韓振秋?王金民

摘要：近年來，國家十分重視養老服務體系建設。當前，城市養老服務體系建設基礎相對較好，建設速度和效果也相對明顯。而農村養老服務體系怎么建？如何完善？很多地方明顯滯緩，甚至存在個別地方無所適從，不知從哪里入手的茫然中。在農村養老服務體系建設方面，山東省日照市結合自身農村狀況，不等不靠，富于開拓，勇于創新，圍繞重點補齊農村養老服務設施“短板”，創新農村養老服務多元供給，轉型升級抓好農村敬老院服務與監管，推動智慧健康養老下沉農村養老服務，加強農村養老服務人才隊伍建設等方面，趟出了農村養老服務體系建設的一些好路子，值得借鑒和學習。

關 鍵 詞：農村;養老服務體系;創新實踐;經驗借鑒

近年來，國家十分重視養老服務體系建設。習近平在十九大報告中強調：“積極應對人口老齡化，構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境，推進醫養結合，加快老齡事業和產業發展” ;[1]《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》國發〔2017〕13號四大目標之一：居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的養老服務體系更加健全;[2]《國務院辦公廳關于推進養老服務發展的意見》國辦發〔2019〕5號[3]所列28條，第18條：提升醫養結合服務能力，第19條：推動居家、社區和機構養老融合發展。以上都是針對養老體系建設提出的明確任務。相比而言，城市養老服務體系建設基礎較好，政府重視程度也更高，建設速度和效果也更明顯。農村養老服務體系建設從哪里入手？已有的基礎怎么完善？如何結合地區、域情特點推進和完善養老服務體系？一些地方存在建設速度滯緩、效果差，甚至處于無所適從狀態。在農村養老服務體系建設方面，山東省日照市的農村養老現狀和特點，面臨的困難和挑戰在全國都很具有代表性、典型性。但是，日照市不等不靠，富于開拓創新，在農村養老服務體系建設方面累積了一些好的創新實踐與經驗，值得借鑒。

一、日照市農村養老的現狀與特點

據統計，截至2018年底，日照市共有60周歲以上老年人口64.36萬人，占戶籍總人口的20.99%，65歲以上老年人47.51萬人，占15.49%。居住在農村老年人約45.7萬人，占老年人口的71%，生活居住在農村老年人數量巨大。怎樣實現廣大農村老年人“老有所樂”、“老有所養”成為全市重大民生關切，農村老年人的生活、居住條件改善，養老服務供需矛盾的化解時不我待，否則，會影響新時代農村和諧穩定大局。

（一）家庭養老是主要方式

在農村，從養老方式來看，日照超過9成的老人還是傳統家庭養老。受多重因素的制約，去養老院、敬老院養老的極少。老年人絕大部分獨立房屋居住，居住地與子女家相距較近，少數年齡較高或生活自理能力較差的與子女同住，由子女照顧，在生活和感情上有著較為密切的關系。多數老年人的供養還停留在柴米油鹽等實物支付為主的傳統供養方式上。2018年日照市試點啟動農村居家養老上門服務模式，以智慧養老平臺為架構，發展線下加盟運營商，聘請以本村為主的家庭婦女，重點為特困人員提供助餐、助醫、助潔等服務，逐步向留守老人、失獨老人及其他社會老人延伸。盡管居家養老在農村剛起步，但也彌補了農村居家養老服務能力不足的問題。

（二）農村幸福院成為村級養老服務基本場所

與城市社區日間照料中心概念類同，日照市從2013年起在農村以新興農村社區或自然村為基本單元建設運營，形成農村模式的日間照料。其功能主要是為特困、經濟困難、失獨家庭等老年人提供助餐、助醫和閑時相聚聊天及娛樂等服務。日照市幸福院場所多為學校或村兩委辦公大院等改擴建而成。由村兩委研究界定服務對象范圍，或每日助餐，或其它服務項目不等。目前，日照市農村幸福院運營模式有互助式，村集體收入適當補貼，村民或志愿者愛心捐款捐給養予以補充，雇傭服務人員以扶貧開發公益性崗位政府予以支持;連鎖運營式，以專業社會組織為主體，動員社會愛心力量和志愿者服務隊伍捐贈、義工服務等，創建“擺渡愛心食堂”“擺渡愛心超市”，由村兩委協助確定貧困老年人服務對象，開展助餐等為老服務活動;嵌入式，以舊村改造形成的老年周轉房為主，多以獨立院落相對集中居住，村委設立幸福院基本服務場所，為老年人提供服務。

（三）鄉鎮敬老院是農村唯一養老機構

日照市鄉鎮敬老院多為上世紀八九十年代由鄉鎮新建或利用學校改擴建而成。供養對象以特困人員為主，供養經費由省、市、縣、鄉按照2：2：3：3承擔，2019年日照市供養標準為生活費每人每月660元，護理費經評估后按照自理和半自理、完全不能自理分別為300元、450元、900元。2016年起，對全市鄉鎮敬老院進行了公辦民營改革，體制上實現了由鄉鎮政府代管到由養老服務企業托管的轉變，管理上實現了由粗放式服務到規范化服務的轉變，鄉鎮養老院服務質量大幅提升。

二、農村養老面臨的困難與挑戰

在農村養老服務體系建設和完善過程中，日照市也面臨一些困難，表現在：

（一）養老基礎設施供需矛盾突出

全市51個鄉鎮街道敬老院有38個為上世紀80年代由學校等改建而成，超過50%的鄉鎮敬老院不同程度存在房屋老舊、設施陳舊等問題。盡管近兩年加大了投入力度，新建、改擴建了一批鄉鎮敬老院，并通過社會化改革公辦民營，硬件設施有了很大改變，但供需矛盾問題仍然突出，失能半失能老年人照護設施明顯不足，供養率不足30%。農村幸福院數量不足，運行質量不高。目前，全市共建有農村幸福院415處，僅占自然村的18.3%，而建成并規范運行的不足50%。

（二）運營方式、服務模式單一

鄉鎮敬老院入住率不高，以日照市莒縣為例，全縣鄉鎮敬老院供養人數不足20人的有10處、20至30人的4處、30人以上的6處，由于供養人數分布不均、差別較大，造成鄉鎮敬老院經營效益參差不齊，供養成本增加，阻礙了農村養老事業的發展，影響了養老設施作用的發揮。多數敬老院停留在食宿、生活照料，缺少醫療、娛樂等相關配套服務。管理粗放，專業化程度低。莒縣鄉鎮敬老院現有管理服務人員90余人，多為臨時人員，平均年齡在45周歲以上;管理服務人員待遇偏低，每月工資在800至1500元之間，多數不繳納“五險一金”，雇工難的問題凸顯。農村幸福院建起來運行不下去現象比較普遍，政策支持農村幸福院建設運營經費有限，村集體經濟薄弱，缺少建設和運營資金，社會資源難以整合，建得起、運行不下去的問題突出。部分村干部無心探索幸福院運營模式，把運轉不好歸結到上級財政資金扶持少，缺少“造血”精神。即使運行正常的，也多界定為困難、獨居以及年齡偏大的老人，實現不了普惠制。

（三）傳統養老觀念轉變困難重重

當下，在日照市，由于農村青壯年勞動力大量外出務工，導致廣大農村“空巢老人”“留守老人”數量急劇增加，老年人的精神負擔和生活照料壓力越來越重。一些農村老年人的生活處于相對貧困狀態，農村地區的人口老齡化形勢比城市更加嚴峻。養兒防老、依靠子女養老的傳統觀念根深蒂固，絕大部分農村留守老人、空巢老人不愿意到養老機構養老。一方面片面地認為，到敬老院養老的都是無兒無女的，去了怕別人說三道四，讓兒女背上不孝順的“黑鍋”;另一方面是，到養老院養老要花銷費用，老人自己沒有固定收入，又不想給兒女增加負擔。有的特困、貧困老年人去農村幸福院就餐，一分錢不拿就很愿意去，一旦稍收些成本費，就不想去，存有依靠政府福利養老的觀念。類似這部分老年人多享受經濟困難老年人生活補貼或特困人員生活補貼、護理補貼，有的還享受殘疾人“兩項補貼”，政府兜底性保障已經享受補貼，如再加上免費助餐，對不能實現普惠制的其他社會老年人來講有失公平。智慧養老線下上門服務是居家養老的一種新型服務模式，但社會老年人參與積極性不高，除經濟來源受限之外，也同樣有傳統養老觀念的影響因素。

三、破解農村養老難題對策與路徑

農村養老服務體系建設到底怎么建？日照市面臨如上諸多困難，不等不靠，從短板、轉型、瓶頸、技術、隊伍等方面入手抓起，著力破解農村養老難題。

（一）破瓶頸，創新農村養老服務多元供給

農村養老服務體系立基在于農村養老服務供給的多元化、多層次，在推進農村養老服務體系建設中，日照市面臨很多瓶頸，例如，村級幸福院運營艱難、資金持續艱難;農村幸福院與周轉房協調的困難;農村閑置用房大量存在而又難以開發利用的難題，等等。針對這些瓶頸，日照市認真研究農村幸福院已有建管運營模式，逐步由村級主導完成向社會化運營的轉變。一方面，充分運用各級財政補助、第一書記單位幫扶資金、村集體補貼、愛心人士捐贈等多元化資金。建立健全符合地域實際的資金監管機制，對上級下撥的支持資金嚴格條件標準，嚴格程序規范，將政府投入的資金統籌使用好，并發揮關鍵作用。另一方面，結合各級高度重視美麗鄉村振興、精準扶貧等時機，主動對接相關政策，研究整合有效資源，把農村養老服務陣地搭建起來。

日照的農村幸福院、小型互助養老設施基本經歷了村集體運營、社會組織運營、養老機構連鎖運營幾個階段。在農村幸福院與養老周轉房方面，打造了“幸福院+周轉房”集中居住養老模式，實現了“一院多能”。在小型互助式養老設施方面，利用農村閑置的集體用房或民居，引導并組織低齡健康老年人為高齡者提供離家不離村，就近、就便的養老服務，農村養老實現了包括敬老院、區域養老服務中心、幸福院、小型互助養老等多元供給，滿足了農村老年人品質化、個性化的服務需求。

（二）補“短板”，促進農村養老服務可持續發展

國辦發〔2019〕5號明確指出，“將補齊農村養老基礎設施短板、提升特困人員供養服務設施（敬老院）建設標準納入脫貧攻堅工作和鄉村振興戰略”。這對彌補農村養老服務體系建設漏點、補齊農村養老服務設施具有非常重要的指導意義。失能、半失能、留守、失獨等老年人是養老服務需求的旺盛點，也是剛需的重點。在日照，農村也存在有效供給不足、服務質量不高等問題，剛需群眾養老服務需求不能有效滿足。因此，擴大有效供給，解決農村養老服務設施數量少、條件差等問題就顯得尤為迫切而重要。日照市各級黨委、政府結合鄉村振興戰略，把抓養老工作當做民心、德政工程來抓，有序推進農村養老服務體系建設相關的規劃、資源配置和相關機制，提升社會治理能力。一是有序推進農村養老服務建設規劃。由區縣政府統籌老齡人口狀況和未來發展變化，依托鄉鎮敬老院科學論證區域層面的養老服務中心以及農村社區或自然村居的農村養老服務設施，實現規劃引領，協調發展。二是在資源整合基礎上增加農村養老有效供給。在推進鄉鎮敬老院在轉型發展中，增加敬老院對農村特殊老年人托養、日間照料等養老服務有效供給。三是著眼當前與未來兩個大局，探索農村養老可持續發展機制。政府重點保障農村特困、失能失智、失獨等老人的養老服務需求。對鄉鎮既有空閑的學校、衛生院，有條件的，改造成養老服務設施，暫不能改造的，也要預留發展空間，以備解決越來越突出的農村養老問題。

（三）促轉型，強化農村敬老院安全與責任多元監管

長期以來，農村敬老院的服務與監管問題成為各地的痛點，服務水平怎樣提升？服務質量怎樣監管？長期制約著農村敬老院的發展。改革鄉鎮敬老院管理方式、拓寬服務對象范圍是適應時代需要、滿足更多老年人養老需求的必然趨勢。日照市自2016年起，通過在東港區試點推進鄉鎮敬老院公辦民營改革基礎上，市政府出臺《關于推進鄉鎮敬老院公辦民營改革的指導意見》，整合全市的敬老院，促進其服務能力和水平的提升，更好服務農村老年人。按照統籌布局、就近整合的原則，全市將51個鄉鎮敬老院合并為41個，并通過招標全部交由專業養老機構管理運營，提升了專業化水平。同時，為滿足農村失能失智老年人照料需求，化解農村養老難題，以區縣為單元，每縣區建設1-2處醫養照護類的養老服務中心，由專業機構社會化運行。例如，莒縣在招賢鎮駐地新建了7000余平米的特困人員康養中心，并由中盛幸福盛地養老企業運營，能夠滿足莒縣北部8個鄉鎮失能特困人員供養。五蓮縣依托中至鎮敬老院進行擴容改建，同樣由民營養老企業運營，解決了附近4個鄉鎮失能特困人員照護問題。嵐山區招引專科醫院專門建設康寧醫養院，為失智老年人提供照護。

在農村敬老院服務與安全方面，日照市民政局與消防、市場監管等部門建立聯合督導機制，通過反復抓、抓反復，對不達標的敬老院予以堅決關停或合并，從根本上解決養老院無序運營、消防安全不達標、管理不專業等突出問題。在對農村敬老院監管方面，健全完善了多元監管機制。首先，以信息化手段強化風險管控，運用互聯網監管平臺，實施全天候監控。其次，強化鄉鎮政府監管主體的責任，克服和糾正公建民營 “一托了之”的簡單化做法，按照簽訂協議足額配套并及時支付托管費用。再次，民政部門認真履行行業監管職能，研究制定行業監管辦法和監督細則，聘請專業化的第三方評估機制進行及時評估，積極引入社會化監督機制，真正把這項民生工作辦好、辦實。

（四）升技術，推動智慧健康平臺下沉農村養老服務

國辦發〔2019〕5號明確指出，“持續推動智慧健康養老產業發展，拓展信息技術在養老領域的應用。”農村養老服務體系建設很大程度上在于信息化技術的制約或應用不到位，在農村，智慧養老條件不足或不完善，使得智慧養老、互聯網+養老成為農村養老服務體系建設的堵點。為了改變這種狀況，日照市已依托普天安泰12349養老服務中心，發揮其技術優勢，為分散供養的特困老年人上門居家服務，并逐步延伸到社會老年人。為了做好技術升級，推動智慧養老下沉農村，日照市主要開展了以下幾個方面的工作。一是建立起全市大數據庫，把老年人的基本信息、身體狀況、養老方式需求、老年福利待遇等集中錄入養老服務平臺，做好數據基本統計分析，為科學決策服務。二是搭建了智慧養老綜合服務平臺，發揮12349、手機APP呼叫和定制服務預約功能;建立線下服務人員登記管理、服務流程、任務派單、滿意度隨訪等制度，全程納入智慧平臺管理，與線下服務驛站、服務對象形成運行綜合體。三是以鄉鎮街道為單元，設立養老服務驛站，與線上綜合養老服務平臺對接，驛站負責對區域服務人員進行培訓和管理，征集服務對象意見建議;接受鄉鎮政府對特困人員護理費使用監督管理。四是以農村老人需求為本，設置助餐、助潔、助農等9大項服務，通過“一鍵呼叫”，實現可常態定時定制、或隨機約定等上門個性化、多項目服務。

（五）強隊伍，確保農村養老服務人才隊伍建設

人才隊伍是農村養老服務的基石，也是農村養老服務的重點工作。日照市各級政府積極支持和鼓勵養老機構，采取引進與培養相結合的方式，加強各類護理員、社工、康復等人才隊伍建設，提升養老服務人才職業技能和照護水平，為老年人提供日常健康監測、基礎護理、心理疏導、康復訓練、精神慰藉等養老服務。加強養老護理人員在職培訓和職業技能鑒定工作，引導養老護理人員參加繼續教育，開展形式多樣的養老護理技能大賽，不斷提升從業人員技能素質。支持養老護理知識技能進家庭、進社區，為失能老人家庭護理人員開展照護知識和技能培訓，逐步將失能老人子女親屬吸納到養護人才隊伍。主動與相關職業院校建立互聯互動機制，整合利用教育培訓資源，加快培養老年服務管理、醫療保健、康復護理、營養調配、心理咨詢、技術培訓、能力評估、服務規劃等養老專業人才。鼓勵各類養老機構、社區養老服務驛站科學設置專業技術崗位，重點培養和吸引醫師、護師、社會工作師等相關領域專業技術人才。加強對農村養老院院長、社區養老服務驛站負責人、社會組織負責人等領軍人才的養老服務理論和實操培訓，培養熟知養老行業法律法規、熟悉養老機構管理模式、了解養老運營業務流程、懂得養老服務質量控制的行家里手。建立實施養老管理人才備案制度，定期組織開展養老服務、市場營銷、安全管理等方面的培訓會、研討會，打造一支高素質、懂養老、善運營的養老管理人才隊伍，為提高全市養老服務水平奠定堅實的基礎。

四、日照市破解農村養老服務體系建設困境的經驗借鑒

山東省日照市面對全國各地普遍面臨的農村養老體系建設的困難，卻能抓住機遇，促成飛躍，實現了農村養老服務體系的完善和發展，這是為什么？農村養老服務體系建設和完善，使得廣大農村老人，特別是剛需的五保、特困、獨居、空巢、高齡老人的獲得感、幸福感明顯增強，這又是為什么？等等，仔細研究發現，日照市非常的實踐創新有如下幾個方面值得學習和借鑒。

（一）精準確立并破解痛點、堵點、難點

日照市在推進農村養老服務體系建設中，也發現存在很多痛點、堵點、難點，例如，在農村幸福院建設過程中，怎樣讓建起來的幸福院實現農民用得上、服務可持續？這是農村幸福院建設和發展的難點。通過以獎代補、市級財政后續支持等方式破解難點;怎樣實現農村幸福院運營資金的持續流入、人員的保障這又是一個堵點。通過發揮村書記、第一書記模范帶頭作用，引導村委和黨員干部、村里小能人、暴發戶、志愿者，使其大愛做到本土上，持續捐贈或給予人力支持破解堵點;怎樣找到剛需老年人，使其成為農村幸福院的是受益對象，并確保公平公正，這是一個痛點。通過深入調查，充分論證、公示等環節，確保農村幸福院服務對象的精準，化解痛點。同樣，在農村敬老院改造升級、醫養結合推進、傳統養老觀念引導和變革等方面都有一些痛點、堵點、難點。經過深入調查研究，針對痛點、堵點、難點，堅持問題導向，注重質量效益，著力保基本、兜底線、補短板、調結構，不斷健全完善農村養老服務體系。

（二）以人為本，因地制宜

在農村養老服務體系建設和完善過程中，日照市充分考慮各縣區、鄉鎮（街道）、村居的實際情況，包括經濟狀況、人口數量和結構、區位差異等多方面因素，整合農村幸福院、改擴建或新建農村幸福院進程中，規模或相關配套不是千篇一律、千人一面，而是采取以人為本的原則，充分考慮片區老年人的實際需求，而后選點布局。例如，在農村幸福院建設方面，不是要求所有村居都必須建設幸福院，也不是要求幸福院必須達到多少床位，還不是要求所有幸福院必須提供全方面的養老服務內容，而只是要求，多數的村居實現一村院一特色，堅持保基本服務——剛需老人的用餐和必須的精神慰藉服務，堅持保障和改善老年人基本的民生，促進資源合理優化配置，強化薄弱環節，加大投入力度，有效保障面向老年人的基本公共服務供給。

（三）改革創新，充分激發活力

改革是創新發展的第一動力，創新是改革的活力。日照市在農村養老服務系體系建設方面改革創新方面很多可圈可點的，例如，在人才隊伍建設方面，全市多次組織在職培訓和職業技能鑒定工作，開展形式多樣的養老護理技能大賽，不斷提升從業人員技能素質。又如，在信息化建設方面，將全市60歲以上老年人基本信息、身體狀況、養老方式需求、老年福利待遇等集中錄入養老服務平臺，做好數據基本統計分析，為政府決策提供科學依據，并搭建智慧養老綜合服務平臺，市級統一建立覆蓋全市的養老管理平臺、養老服務平臺和養老服務信息網，以12349、手機APP實現呼叫和定制服務預約功能;再如，日照市自2016年起，通過在東港區試點推進鄉鎮敬老院公辦民營改革，市政府出臺《關于推進鄉鎮敬老院公辦民營改革的指導意見》，緊密結合各敬老院床位數量、入住人數、設施條件等，按照就近整合原則，將全市51個鄉鎮敬老院合并為41處，并通過招標方式全部交由專業養老機構連鎖運營。通過改革創新，不僅激發了活力，實現了政府引導、市場驅動，深化簡政放權、放管結合，而且優化了服務，提升了整個農村的養老服務水平。

總之，農村養老服務體系建設是積極應對農村人口老齡化的重要抓手，是一項十分艱巨的系統性工作，只要勇于克堅攻難，開拓創新，化解這項“難啃的硬骨頭”也是可以順利實現的。

參考文獻

[1] 習近平. 決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告（2017年10月18日）[M]. 人民出版社， 2017：47-48.

[2] 《國務院關于印發“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃的通知》國發〔2017〕13號[EB/OL] [2017-03-06]. http：//www.gov.cn/zhengce/content/2017-03/06/content_5173930.htm

[3] 《國務院辦公廳關于推進養老服務發展的意見》國辦發〔2019〕5號[EB/OL] [2018-04-16]. http：//www.gov.cn/zhengce/content/2019-04/16/content_5383270.htm.

*基金項目： 本文系北京社會管理職業學院資助項目（編號：SGYZD2020-2）：“農村互助養老困境及機制創新研究” 階段性成果。