地方政府投融資平臺公司規(guī)范化管理探究

陳偉國

摘 要：隨著我國社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，地方政府投資項目越來越多，國有地方政府平臺公司的投融資范圍越來越廣，平臺數(shù)量也在不斷增加。為了進一步加強國有地方政府平臺公司在政府投資項目中的作用，從而充分發(fā)揮其應(yīng)有的價值，對其開展規(guī)范化管理十分有必要。本文對此進行了探討。

關(guān)鍵詞：地方政府;平臺公司;規(guī)范化管理;探究

一、研究背景

隨著我國社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，城市化步伐不斷加快，以及人們對生活環(huán)境及生活質(zhì)量的要求不斷提高，地方政府不得不加快推進城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)工作，財政壓力陡然增加。即使在經(jīng)濟較為發(fā)達的城市，政府的財政壓力依舊存在，在面對較大資金缺口時依然力不從心。

在此背景下，從20世紀(jì)90年代初開始出現(xiàn)了國有地方政府平臺公司，幫助地方政府開展投融資工作，緩解資金壓力。國有地方政府平臺公司是主要從事投融資的且具有獨立法人資格的經(jīng)濟實體。其與一般公司的區(qū)別在于，它主要是由地方政府及其他部門和機構(gòu)等通過一定方式設(shè)立的，如財政撥款、注入股權(quán)、注入土地等，服務(wù)于地方政府，有一定的公益性質(zhì)。

國務(wù)院、發(fā)改委、銀監(jiān)會等多個部門相繼出發(fā)布了國發(fā)〔2010〕19號、財綜〔2014〕96號、財預(yù)〔2017〕62號等多個文件，來規(guī)范和監(jiān)督國有地方政府平臺公司的管理，推動其逐步走向正軌。現(xiàn)階段，國有地方政府平臺公司的數(shù)量越來越多，具體包括建設(shè)投資、投資開發(fā)、投資發(fā)展等綜合性投資公司，也包括諸如交通投資等行業(yè)性投資公司。

二、國有地方政府平臺公司管理現(xiàn)狀分析

1.自身定位有待明確

國有地方政府平臺公司已經(jīng)進入轉(zhuǎn)型發(fā)展階段，在國家相關(guān)部門的整體調(diào)控下，已經(jīng)逐步削弱了政府性融資職能。現(xiàn)在有不少平臺公司紛紛向市場化方向發(fā)展，但轉(zhuǎn)型后自身的定位有待明確。我國社會經(jīng)濟發(fā)展的區(qū)域差別明顯，國有地方政府平臺公司的發(fā)展也呈現(xiàn)出分化狀態(tài)。在經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域，城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共事業(yè)建設(shè)基本到位，平臺公司紛紛定位為“城市服務(wù)運營商”，也有一些定位為“市場化投資公司”，來實現(xiàn)轉(zhuǎn)型并推動發(fā)展;但在經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)，平臺公司如何尋找合適的定位，成了亟須解決的問題，對其經(jīng)營管理產(chǎn)生了不小影響。

2.治理結(jié)構(gòu)有待完善

國有地方政府平臺公司管理中政企不分的問題較為普遍，這也是治理結(jié)構(gòu)有待完善的根本原因。一般情況下，平臺公司歸屬于地方政府的組織體系，人員任命的權(quán)力也屬于地方政府。有些地區(qū)的平臺公司是由地方財政部門直接負責(zé)，這也使得平臺公司在日常的經(jīng)營管理中缺少自主性，按照地方政府命令經(jīng)營的較多。但平臺公司作為市場中的獨立的經(jīng)濟實體，不僅要關(guān)注社會效益，經(jīng)濟效益也不容忽視，畢竟其在發(fā)展中也會面臨生存問題。如果未來平臺公司想要向市場化方向發(fā)展，經(jīng)濟效益必須得到重視，需要有專業(yè)的團隊對其日常管理進行規(guī)范，并且在社會效益與經(jīng)濟效益之間做好權(quán)衡。

3.資本運作有待規(guī)范

國有地方政府平臺公司資本運用不規(guī)范的行為包括：重復(fù)抵押、違規(guī)放款、以舊還新等。在資本市場中，平臺公司因為有地方政府支持，所以收獲了很多投資者的青睞，一段時間內(nèi)地方政府出現(xiàn)過度融資的現(xiàn)象，后期在相關(guān)部門的調(diào)控下才有所好轉(zhuǎn)。也就是說，資本運作有待規(guī)范的問題由來已久，而要想推動平臺公司管理走向規(guī)范化，這一問題需要得到解決。

除此之外，由平臺公司融來的資金不屬于財政預(yù)算，使用沒有過多的限制與約束，使得在實務(wù)中資金被挪用的案例時有發(fā)生。此類案例一旦發(fā)生，就意味著重大的投資風(fēng)險，將會引起一系列連鎖反應(yīng)，嚴(yán)重的情況下還將危及地方金融市場環(huán)境。

三、國有地方政府平臺公司規(guī)范化管理的關(guān)鍵點分析

1.制度管人是基礎(chǔ)

在國有地方政府平臺公司規(guī)范化管理中，制度管人是基礎(chǔ)。國有地方政府平臺公司的治理結(jié)構(gòu)相對而言比較復(fù)雜，涉及政府、平臺及其他多方，想要實現(xiàn)規(guī)范化管理，相關(guān)制度的建設(shè)是關(guān)鍵，具體包含財務(wù)管理制度、內(nèi)部控制制度、人事管理制度等。

一是制度建設(shè)能夠有效規(guī)范全體員工的行為，提升工作的合規(guī)性;二是從平臺公司自身的特點看，制度建設(shè)能夠協(xié)調(diào)各方工作和相互之間的配合，提升溝通效率。但制度建設(shè)要精心設(shè)計，得到員工的認可很重要，這樣才能進一步保障制度的執(zhí)行力與約束力，規(guī)范管理。

2.流程管事是關(guān)鍵

在國有地方政府平臺公司規(guī)范化管理中，流程管事是關(guān)鍵。流程即開展業(yè)務(wù)活動時做事的順序，本質(zhì)上也是制度，這里進行細分是因為流程管理在提高國有地方政府平臺規(guī)范化管理中有突出作用。效率是國有地方政府平臺公司管理中不可忽視的因素，在未來走向市場化的過程中，競爭會越來越激烈，維持或提升競爭實力需要依賴加強管理。加強流程管理，能夠使業(yè)務(wù)開展的各個環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣，員工也能按部就班地完成工作，在規(guī)范管理的同時提高效率。流程管理也要考慮適用性的問題，應(yīng)該同平臺企業(yè)的經(jīng)營管理與業(yè)務(wù)活動特點相契合，這樣才能進一步提高管理的規(guī)范性。

3.記錄有痕是保障

在國有地方政府平臺公司規(guī)范化管理中，記錄有痕是保障。記錄有痕即國有地方政府平臺的每一項和每一步管理活動與業(yè)務(wù)活動都要有相應(yīng)的記錄，便于落實責(zé)任與追究責(zé)任。長期以來，在國有地方政府平臺管理中追責(zé)一直是難題，各方之間相互推諉的現(xiàn)象屢見不鮮，這也使得規(guī)范化管理難以全方位落實，因為總有一些人試圖蒙混過關(guān)。記錄形成紙質(zhì)證據(jù)，明確責(zé)任，也就減少了相互推諉的現(xiàn)象。而且在國有地方政府平臺走向市場化的過程中，記錄有痕在規(guī)范化管理中尤為重要，記錄有痕會使人更謹(jǐn)慎，也就能夠有效降低一些風(fēng)險。

四、國有地方政府平臺公司規(guī)范化管理的途徑

1.完善治理結(jié)構(gòu)

國有地方政府平臺公司有其自身的獨特性，在發(fā)展過程中必須要關(guān)注成本效益，為此需要完善治理結(jié)構(gòu)，逐步向市場化方向轉(zhuǎn)型。

首先，平臺公司必須意識到自身是獨立的經(jīng)濟實體，具有獨立性，服務(wù)于地方政府，但并不完全歸屬于地方政府，要有自身規(guī)范的治理體系。地方政府的指導(dǎo)可以是治理體系的一個組成部分，但并不是全部，因為如果平臺公司過于行政化，并不利于其實現(xiàn)規(guī)范化管理。其次，在完善治理結(jié)構(gòu)的過程中，要注意平衡社會效益與經(jīng)濟效益，兩者在平臺公司未來發(fā)展中同等重要。

2.細化公司管理流程

對公司管理流程進行梳理與細化，是探究國有地方政府平臺公司規(guī)劃管理的必要過程。一是在細化管理流程的過程中，要梳理平臺公司的整個管理流程，梳理過程也是發(fā)現(xiàn)問題的過程，有利于尋找規(guī)范管理的切入點，便于后期開展優(yōu)化工作;二是對規(guī)范化管理而言，管理流程層層分明，每個流程中的操作內(nèi)容明確，更有利于制定統(tǒng)一的操作規(guī)范。所以，平臺公司想要進一步加強自身的規(guī)范化管理，細化管理流程是必須要做的工作。

3.強化相關(guān)制度建設(shè)

制度建設(shè)是任何一個公司規(guī)范化管理的必要條件，在國有地方政府平臺公司中也一樣。強化相關(guān)制度建設(shè)，一是平臺公司的內(nèi)部控制制度，內(nèi)部控制能夠有效監(jiān)督和管控日常經(jīng)營管理的規(guī)范運作，尤其是涉及各項投資的;二是平臺公司的人事管理制度，需要強調(diào)的是薪資與績效評價制度，進一步激發(fā)員工的積極性，同時規(guī)范工作行為，從而推進平臺公司的規(guī)范化管理;三是平臺公司的財務(wù)管理制度，因為平臺公司內(nèi)的財務(wù)舞弊案例并不少見，挪用資金的現(xiàn)象也存在，而這些歸根結(jié)底在于財務(wù)管理不夠嚴(yán)格與規(guī)范。

4.優(yōu)化信息平臺構(gòu)建

信息平臺是現(xiàn)代化公司規(guī)范化管理的有效工具。對于還沒有構(gòu)建信息平臺的國有地方政府平臺公司，需要結(jié)合自身的特點與經(jīng)營管理環(huán)境，構(gòu)建適合自身發(fā)展的信息平臺;對于已經(jīng)建立信息平臺的國有地方政府平臺公司，需要在發(fā)展中不斷優(yōu)化信息平臺建設(shè)，打造與自身經(jīng)營管理需求高度貼合的信息平臺。信息平臺能夠設(shè)置相關(guān)權(quán)限，這一點對規(guī)范化管理有積極作用，而且信息平臺能夠提高信息傳遞與溝通的效率，節(jié)約了時間成本，能夠提高管理效率。另外，基于計算機系統(tǒng)的信息平臺，每一步處理都會留下痕跡，能夠?qū)崿F(xiàn)記錄有痕。

五、結(jié)語

在我國社會經(jīng)濟發(fā)展過程中，國有地方政府平臺扮演著十分重要的角色，但就部分平臺公司的管理現(xiàn)狀來看，存在一些問題，不利于公司健康穩(wěn)定發(fā)展。因此，對國有地方政府平臺公司開展規(guī)范化管理，有利于積極發(fā)揮其價值。在這個過程中，國有地方政府平臺公司一是要分析自身的管理現(xiàn)狀，二是要抓住規(guī)范化管理的關(guān)鍵點，三是要積極尋找加強規(guī)范化管理的途徑。

參考文獻

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（責(zé)任編輯：王文龍）