科學事業單位經濟活動內部控制體系建設

徐迎

摘 要：隨著國家科研經費投入的不斷加大，科學事業單位的內部控制管理和經費使用問題都備受社會各界的關注。如何按照財政部的要求梳理科學事業單位的內部控制關鍵環節和風險點，建設適應科研活動規律的經濟活動內部控制體系，優化完善內部控制信息化系統，是確保科研活動聚焦創新發展、不斷推動國家科學事業發展的重要前提。本文對此進行了探討。

關鍵詞：科學事業單位;內部控制;體系建設

科學事業單位是公益性事業單位，基礎研究和科技創新需要不斷投入大量的經費，進行科研人才引進、實驗室建設、大型儀器設備和耗材的購置等經濟活動。科學事業單位的經費主要來源于各級財政的補助和政府、企業對科學研究和技術研發的投入，經費的管理和使用倍受社會各界的關注。因此，科學事業單位應結合實際情況，按照內部控制體系建設的相關法規要求，認真梳理關鍵崗位的重點風險點，以完善的內部控制制度為抓手，以內部控制量化評價為導向，以經濟和業務活動有序運行為主線，突出規范重點領域和關鍵崗位的運行流程及制約措施，搭建科學有效的內部控制信息化系統，促進科學事業高效有序地向前推進。

一、科學事業單位內部控制管理存在的問題

1.科研經費的內部控制存在薄弱環節

科學事業單位經費來源渠道多樣化，主要包括財政補助收入、科研收入、技術收入、事業收入、經營收入和其他收入。每一類收入的經費管理方式各有不同，需要同時接受財政、審計、科研、教育、外事、工商、稅務等多部門的管理。各類規章制度繁雜多樣，不同來源的經費管理辦法差別較大，有時也存在政策沖突的現象，以及科研人員對制度的變化把握不到位的情況。近年來，時常有科研人員貪污挪用科研經費的違法案件被曝光，引發了社會的高度關注。例如，編造事由虛開發票，虛假采購轉移經費，冒領勞務費，虛增合同金額拿回扣，拼湊發票虛假報銷等。

2.部分科研人員參與內部控制管理的意識淡薄

科學事業單位性質較為特殊，主要由專業技術人員和管理人員組成。其中，專業技術人員是完成科研工作的主要力量，人數較多;管理人員相對較少，甚至存在一人多職的情況。課題組負責人是本單位在相關科研領域的學術帶頭人，也是項目經費的管理者。課題經費屬于競爭性經費，需要課題組花費大量的時間和精力認真準備申報材料，才有可能爭取到有明確科研任務的競爭性項目經費。尤其是橫向課題經費，需要與企業一起參與市場競爭，獲得難度更大。有的科研人員內部控制意識淡薄，認為科研經費是自己努力爭取到的，希望支出時能夠隨意一些。

3.科研經費內部控制信息化系統滯后

科學事業單位的信息化建設存在多頭并進的現象，不少單位根據外部環境和工作需求陸續搭建OA系統、人事系統、科研系統、財務系統、資產系統、報表系統等內部管理系統，業務主管部門也在不斷更新國庫支付、預算、決算、國有資產、企業管理、稅務、社保等各類專業系統。各部門的管理人員需要投入大量的精力和時間來維護和填報這些辦公系統，但各系統中的數據往往是不能共享使用的。這造成了信息化的孤島現象，加大了數據填報和數據提取分析的工作量，滯后的管理系統很難達到科研經費內部控制的管理要求。科研經費實行項目制管理，從項目庫開始，到項目申報、項目立項、項目執行、項目驗收，項目結題，大多數科研項目的存續跨度期為3―5年，建設科研項目經費全過程管理的內部控制信息化系統勢在必行。

二、經濟活動內部控制關鍵節點的梳理

1.預算業務控制

科學事業單位的主要經費來源為財政經費，年度預算的合理編制和執行具有規范性、時效性、嚴謹性的原則，貫穿整個會計年度的財政撥款指標、預算執行率和績效評價層級，是各項工作順利展開的關鍵。預算業務內部控制的主要環節包括：編制、批復、下達、調整、執行、績效評價、決算。預算編制環節重點關注預算編制要求、工作目標、執行計劃、人員情況、資產配置情況、經費需求測算依據、績效目標等內部控制因素。預算批復環節重點關注上級部門下達的預算控制數、相關部門復核意見、預算委員會審核意見、決策機構審批意見及上級主管部門批復意見等內部控制因素。預算下達環節重點關注正式下達的年度預算、“三公五費”及政府采購的細化指標、分項績效目標、預算執行計劃等內部控制因素;預算調整環節重點關注預算調整申請的合理性及合規性、相關部門審核意見、決策機構審批意見等內部控制因素。預算執行環節重點關注收支預算、審批權限、業務流程、往來款項清算、預算執行進度等內部控制因素。績效評價環節重點關注各級績效目標完成情況、績效目標支撐材料、分項預算執行情況、績效考評報告等內部控制因素。決算環節重點關注年度收支預算執行、政府采購預算執行、項目經費結轉結余、績效評價、決算報表、決算報告等內部控制因素。

2.收支業務控制

收支業務是單位經濟活動中資金流轉的核心業務，是內部控制的管控重點。要建立健全支出管理制度，崗位職責明確清晰，不相容崗位相互分離，明確開支范圍和標準，強化資金管控，完善收支審批流程，嚴格執行預算，規范報銷審核，及時整理和歸檔相關檔案，確保資金支付準確及時，各項收支依據充分。收支業務控制是對經濟活動資金流入流出過程的控制，分為收入業務控制和支出業務控制。收入業務控制重點關注科研項目合同、技術開發合同、技術服務合同、技術咨詢合同、技術轉讓合同、委托加工合同、國有資產有償使用合同、收費文件及標準、收款票據、銀行對賬等內部控制因素。支出業務控制重點關注預算指標、各類支出合同、審核權限、支出標準、支出票據、銀行對賬等內部控制因素。

3.采購業務控制

科學事業單位重點管控的是大型儀器設備、實驗耗材和其他大宗物資的集中采購。采購業務內部控制的主要環節包括：采購計劃與預算控制、采購執行流程控制、采購方式控制。采購計劃與預算控制環節重點關注使用部門采購需求、年度采購預算、資產管理部門審核意見、決策機構審批意見等內部控制因素。采購執行流程控制環節重點關注使用部門采購申請、資產管理部門審核意見、對金額較大和技術性較強采購業務的專家論證意見、市場調研情況、采購合同、驗收手續、采購票據、付款憑證等內部控制因素。采購方式控制環節重點關注不同采購方式的選擇條件和規范流程是否符合規章制度的要求。

4.合同管理控制

科學事業單位經濟活動執行期較長、金額較大、關系比較復雜的事項均應簽訂合同，按合同分類指定合同歸口管理部門，經濟合同控制關鍵崗位包括：合同歸口管理部門、合同承辦部門、財務部門、資產管理部門、檔案管理部門。合同管理控制的主要環節包括：談判、草擬、審核、審批、簽訂、執行、歸檔等。合同承辦部門草擬合同，明確合同標的、數量、質量、技術標準后，送至各責任部門進行會審，重大經濟合同應委托法律顧問進行審核，并提報決策機構審定。各相關責任人按照合同簽批權限簽署合同，印章管理部門以簽批意見為依據加蓋單位合同專用章，并對簽章情況進行登記。財務部門需要嚴格按照合同條款完成相關款項的支付。合同簽訂或修訂后，合同正本、補充合同及其附件、與合同相關的公文信函、合同方身份資料、合同審批資料、談判過程中的重要事項等資料均應統一編號歸檔管理。

5.資產管理控制

科學事業單位資產主要包括貨幣資金、實物資產、對外投資和無形資產。資產管理控制體系應注重建立健全資產管理制度和信息管理系統，明確崗位職責，落實主體責任，優化資產配置，提高使用效率，規范處置流程，完善收益管理，從而確保國有資產安全。貨幣資金控制重點關注支付申請的批準程序、相關單證的準確性和完整性、審核手續和審批意見、票據簽章、銀行對賬等內部控制因素。實物資產控制重點關注預算及請購、采購及驗收、領用及運維、盤點及處置等內部控制環節。對外投資控制重點關注投資意向、可行性研究、集體論證、報送審批、投資計劃、投資收益、投資監督、投資評價等內部控制環節。無形資產控制重點關注取得、配置、使用、處置等內部控制環節。

6.工程項目控制

工程項目內部控制的主要環節包括：項目立項控制、資金預算控制、招標程序控制、變更程序控制、價款支付控制、后續管理控制六個重點控制環節。項目立項控制環節重點關注工程項目需求論證、建議方案、可行性研究報告、初步設計與概算、工程項目管理小組審核意見、單位決策機構審批意見、工程項目主管部門立項批復等內部控制因素。資金預算控制環節重點關注項目投資計劃、項目預算指標、資金籌措方案、預算調整申請及批復等內部控制因素。招標程序控制環節重點關注招標文件、標價測算情況、招標公告、評標監督情況、招標代理單位和入圍單位資格的審定、工程項目管理小組審核意見、單位決策機構審批意見、工程項目合同等內部控制因素。變更程序控制環節重點關注工程項目變更申請、監理和造價及設計單位的復核意見、工程項目管理小組和工程項目監督小組的審核意見、單位決策機構的審批意見等內部控制因素。支付程序控制環節重點關注工程款支付申請、工程監理部門進度審核意見、基建部門付款意見、主管領導審批意見、原始憑證的審核、工程合同的付款條款等內部控制因素。后期管理控制環節重點關注工程造價審計、工程竣工驗收、財務決算與審計、固定資產交付、工程檔案歸檔等內部控制因素。

7.科研項目控制

科研項目內部控制的主要環節包括：項目立項控制、項目預算控制、項目結題控制、項目轉移控制。項目立項控制環節重點關注科研團隊提出的項目建議書、研究室及相關管理部門的審核意見、科研項目立項決策機構的審批意見、項目任務書、項目立項通知書等內部控制因素。項目預算控制環節重點關注項目經費預算、項目負責人審批權限及委托權限、項目經費執行情況、項目預算調整情況、項目經費支出規范性等內部控制因素。項目結題控制環節重點關注結題時間、科研檔案管理、項目財務決算、項目財務審計及驗收、結題通知書等內部控制因素。項目轉移控制環節重點關注項目負責人轉移科研項目的合規性、轉移申請及批復、遺留問題的處理辦法、經費收支賬簿、剩余經費處理、往來款項清算、設備處置以及知識產權歸屬等內部控制因素。

三、經濟活動內部控制信息化系統的建設

1.嵌入規章制度

科研經費管理涉及各類制度非常繁雜，并且隨著科技體制改革的推進，制度也在不斷推陳出新。為了方便科研人員和管理人員快速查找制度條款，可將國家、省、單位發布的規章制度分類嵌入內部控制信息化系統，并做到時時更新，支持按關鍵詞掛接查閱窗口。這樣既可以方便業務部門和科研人員對照相關制度執行，又可以統一相關業務標準，確保規章制度執行的準確性和及時性。

2.強化預算控制

由于不同來源的科研經費有各自不同的管理辦法，強化預算控制可以統籌各類科研經費，實現求同存異的財務核算效果。在預算編制階段，通過系統的項目庫，細化各類經費的預算指標，對政府采購、公車運行維護費、因公出國（境）費、公務接待費、會議費、培訓費等受限科目設定預算指標;其他支出科目可歸類為通用科目，方便根據實際需求進行調整，實現預算指標精細化管理。在預算執行階段，可根據批復的細化指標，對接報銷系統，及時掌握受限科目的預算執行進度，避免出現執行滯后或超預算支出的情況。在決算階段，可根據系統設定的條件，直接生成決算報表，既可以提高報表生成效率，又可以減少人為干預預算控制指標的情況發生。

3.細化收支管理

傳統的財務管理系統只能完成記賬核算的信息化，難以實現對收入和支出的全過程的內部控制。通過對內部控制信息化系統的設置，可以實現對收支業務所有票據的完整上傳。經辦人可作為收支業務的發起人，選定系統規范設置的業務模塊，發起業務票據的掃描上傳，填報摘要和數據，提請逐級審核程序。各級審核和審批責任人可以通過電腦或手機等終端設備，遠程調閱、審核、批復職權范圍內的收支業務，及時掌握收支明細和分類指標的余額。財務核算系統收集、上傳和存貯的數據和圖片信息，可以自動生成各項明細賬、輔助賬和各類統計報表，完成財務電子檔案的歸檔，形成規范的電子檔案，方便遠程調閱和科研項目的驗收。財務核算系統的科學配置，不僅可以方便科研人員快速完成財務核算業務，還可以極大地提升核算的真實性和準確性。

4.完善資產管理

科學事業單位管理和使用的非貨幣性資產主要包括大型儀器設備、各類實驗室和無形資產。目前的資產管理系統多為靜態管理模式，負責登記國有資產的存續狀態，難以實現對大型儀器設備和實驗室的使用效率的控制。科研設備、專用軟件和實驗室的開機率、使用率以及所產生的效益，應是預算績效評價的重要指標，在內部控制信息化系統中應當做出相應的配置，相關指標不但可以與項目組的人員績效掛鉤，還可以推動大型儀器設備和大型軟件的共享，減少不必要的購置支出，提升科研資源的使用效率。

5.合同線上流轉

科學事業單位的合同主要包括科研項目任務書、采購合同、技術開發合同、技術咨詢合同、技術服務合同、科研外協合同、委托加工合同等，各項合同不但是經濟活動的重要依據，也是審計、巡視和檢查的重要檔案。內部控制信息化系統應當按照合同控制的重點關注環節進行相應的設置，實現合同從簽訂到執行、調閱、存檔的線上流轉管理，避免出現因合同丟失等造成的風險。

四、結語

隨著科技體制改革的深化和科技創新的推進，科學事業單位應緊密結合科研活動的實際需求，按照相關制度的要求，不斷完善經濟活動內部控制體系，及時優化內部控制信息化系統，強化內部績效評價，有效利用內部控制評價結果。同時，也要重視內部審計對內部控制體系的監督，及時對所發現的風險點加以防范和控制，從而推動科學事業健康發展。

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（責任編輯：王文龍）