行政事業(yè)單位內部控制存在的問題及對策研究

黨江艷 曹文莉

摘 要：合理的內控建設對于防范和管控風險，提升社會服務水平，提高社會公信力等都具有十分重要的意義。行政事業(yè)單位的內部控制建設取得了一定的成績，但在單位層面和業(yè)務層面還都普遍存在一些問題，本文針對存在的主要問題，深入分析了原因，并針對性地提出一些措施，以完善行政事業(yè)單位的內部控制。

關鍵詞：行政事業(yè)單位;內部控制;問題;原因;措施

行政事業(yè)單位作為我國依法設立的行使國家權力、承擔公共管理和社會服務的職能部門，在社會經(jīng)濟發(fā)展過程中發(fā)揮著極其重要的作用。尤其在新形勢下，行政事業(yè)單位加強內部控制建設，不僅關系行政事業(yè)單位內部各項活動的整體運行，也關系整個國民經(jīng)濟是否能夠健康發(fā)展。

2012年11月，財政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》（財會〔2012〕21號），要求從2014年1月1日起實施，拉開了行政事業(yè)單位內控建設的序幕。同時，為進一步推進各單位加強內部控制建設，財政部又陸續(xù)出臺了《關于全面推進行政事業(yè)單位內部控制建設的指導意見》《關于開展行政事業(yè)單位內部控制基礎性評價工作的通知》《關于印發(fā)行政事業(yè)單位內部控制報告管理制度（試行）的通知》。并于2016年起就要求各單位報送內控報告，盡管對報告的詳細程度、支撐材料的要求越來越高，但由于報告是由建設單位自身填報，其真?zhèn)屋^難辨別，政府部門無法真正掌握內控建設的情況。因此，還是處于自我建設、自我評價的階段的內控建設，仍然存在著很多問題。

本文著力探討行政事業(yè)單位內控建設存在的問題以及執(zhí)行推進不力的原因，從各方面提出措施，以更好地推進內部控制的建設和執(zhí)行，以發(fā)揮內部控制在提升內部治理水平、規(guī)范內部權力運行、促進依法行政、推進廉政建設中的重要作用。

一、內部控制建設存在的問題

1.單位層面存在的主要問題

（1）在組織架構方面，由于行政事業(yè)單位崗位受編制影響，在資產(chǎn)管理、合同執(zhí)行、基建工程等方面，不同程度存在機構設置或崗位設置不能滿足決策、執(zhí)行、監(jiān)督、評價相分離的原則。

（2）在內控領導小組設置方面，調研單位均成立了內部控制領導小組，有部分單位未設置內控工作的監(jiān)督部門，有部分單位指定了本單位內控工作的監(jiān)督部門，但缺少與職能部門或崗位聯(lián)動的崗位監(jiān)督及考評機制。

（3）在風險防控方面，部分單位在內控建設中，未查找業(yè)務風險點、風險應對策略及責任部門及風險等級，未定期進行風險評估。

（4）在開展組織及業(yè)務流程再造方面，未根據(jù)最新政策規(guī)定、單位最新業(yè)務、最新發(fā)展及內部控制要求，進行制度梳理及流程再造。

（5）在制度建設方面，存在制度建設不完備、不及時修訂的問題，包括內部控制制度、“三重一大”制度、業(yè)務流程管理辦法等各方面都存在制度建設不完備的情況。

（6）在信息系統(tǒng)建設方面，在業(yè)務制度化、制度流程化、流程信息化的要求中，業(yè)務制度化程度最高，制度流程化程度次之，流程信息化程度最低。大部分單位未建立功能覆蓋預算管理、收支管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理、建設項目管理、合同管理等事項的內部控制管理信息系統(tǒng)。

2.業(yè)務層面存在的主要問題

（1）預算業(yè)務方面，未根據(jù)同級財政部門批復的預算和單位內部各業(yè)務科室提出的支出需求，將財政預算指標按照部門進行分解、下達的問題。

（2）收支業(yè)務方面，主要是規(guī)模較小的單位存在賬務處理不及時、不規(guī)范的問題，且存在對于新舊會計制度的銜接無法處理的現(xiàn)象。

（3）政府采購方面，政府采購的相關制度不夠完善，行政單位執(zhí)行情況相對較好，事業(yè)單位存在政府采購比例偏低的問題。

（4）資產(chǎn)管理方面，存在資產(chǎn)內部管理制度體系建設不夠健全、資產(chǎn)信息管理系統(tǒng)不完善的問題;對于資產(chǎn)配置、資產(chǎn)使用、資產(chǎn)處置、資產(chǎn)收益等方面沒有建立資產(chǎn)全壽命周期管理辦法;普遍沒有建立資產(chǎn)清查制度、資產(chǎn)對賬制度，年終沒有開展賬賬、賬表、賬實的核對工作，對于財務以及資產(chǎn)管理的差異沒有引起足夠的重視，未編制差異調節(jié)表;未嚴格按照法定程序出租資產(chǎn)，對出租的房屋未履行財政部門報批手續(xù)等問題。

（5）建設項目方面，建設項目投資基本都能遵守“三重一大”的相關要求，能夠進行集體決策，但對于項目投資決策前的可行性研究不夠重視;對于工程項目的結算、財務決算等不夠及時，甚至存在使用多年的房屋還在在建工程科目中核算的問題。

（6）合同管理方面，存在未建立合同管理臺賬的問題，未按合同管理制度進行統(tǒng)一歸口管理，未對合同進行連續(xù)編號的問題。

二、內部控制建設存在問題的原因分析

（1）部分管理人員不夠重視內部控制建設。根據(jù)調研情況，各單位都在開展內控建設，都能按要求編制“內控手冊”。但“內控手冊”的完成，只是內控建設的基礎，是內控建設的第一步。部分單位形式上重視內控建設，為應付上級部門，完成了“內控手冊”的編制，卻忽略了內控手冊的執(zhí)行落地。不斷完善手冊，進一步強化管理制度化、制度流程化、流程信息化的內控理念，發(fā)揮“內控手冊”的作用，促進制度落地、防范風險、規(guī)范管理才是內控的實質所在。

（2）對內部控制建設的全員性、系統(tǒng)性認識不夠。行政事業(yè)單位內部控制建設的牽頭部門以財務部門為主，其他部門的參與熱情并不高，認為內控主要是財務部門的事情，主要涉及經(jīng)濟事項，和其他部門、崗位關系不大，沒有認識到內控的系統(tǒng)性和全員參與性。主要原因是對于內部控制建設的宣傳和培訓不夠到位，其他部門并未充分認識到內控建設的重要性以及自身參與的必要性。

（3）內控的監(jiān)督評價體系還不夠健全。部分單位未設置內控工作的監(jiān)督部門，部分單位指定了本單位內控工作的監(jiān)督部門，但缺少與職能部門或崗位的聯(lián)動及考評機制。設立了內部審計機構的單位，也由于缺乏相應的獨立性，即使發(fā)現(xiàn)了問題，也沒有解決問題的權限，使得內部監(jiān)督流于形式。

（4）上級部門對內控建設的責任追究、考核沒有形成閉環(huán)。上級部門除了開展內控檢查評價機制外，沒有相應的責任追究和考核機制，這也是單位管理者不夠重視內控建設的原因之一。應該對單位存在重大風險隱患、內控缺陷和合規(guī)管理等問題，或者發(fā)現(xiàn)但沒有及時報告、處理、造成重大損失或者后果不良的狀況的，進行責任追究，形成考核管理閉環(huán)。

三、完善內部控制建設的措施

1.建設單位采取的措施

一是強化單位管理者的內控意識。發(fā)揮管理人員的帶頭作用，通過高質量的宣傳和培訓，讓管理層認識到內控建設的必要性、緊迫性和復雜性，堅定管理層完善內控體系的決心，營造和維持良好的內控環(huán)境，為單位內控建設工作的開展奠定良好的基礎。

二是完善內部控的歸口管理機制。進一步明確單位各部門的工作職責，按照內部制衡、貼合單位具體業(yè)務的思路，建立預算管理組織、采購管理組織、重大項目管理組織等機構。

三是培養(yǎng)全體工作人員“我要內控”的理念。組織相關部門和人員進行專題培訓和學習，開展包括國家政策法規(guī)、單位內控制度、各部門人員在內部控制實施過程中的責任等內容的培訓，最終形成全面、全員、全過程的內控體系。

2.財政部門采取的措施

一是制定方案，有目的有步驟地開展的內控建設檢查工作。抓住深入單位實地檢查的機會，做好內控理論、方法的宣傳和實操業(yè)務咨詢服務工作，指導和幫助單位進一步明確內控建設的程序、方法和步驟要求。

二是以問題為導向，幫助單位分析原因，答疑實操問題，指導具體工作，并將一些優(yōu)秀的內控案例進行分享、總結和推廣，協(xié)助其他行政事業(yè)單位樹立標桿、推進內控。

三是根據(jù)檢查結果，向各單位并下達“檢查決定書”，提出存在問題和整改意見，要求被查單位限時整改并將整改情況及時報告。

四是推進內部控制建設執(zhí)行情況的獎懲機制。建議設立專門的考核評價及獎懲機制，對內控建設實施良好的單位進行獎勵，并對內控建設實施不力的單位進行批評、指導和問責。對內部控制建設、執(zhí)行、完善不盡責、問題整改不到位的單位負責人應追究責任，以推進和完善內部控制建設。

3.其他方面采取的措施

一是充分發(fā)揮審計的作用。無論是內部審計、社會審計還是政府審計，都建議將內部控制作為審計的基礎和重要內容，高度關注內部控制在單位管理中發(fā)揮的作用，充分披露單位內部控制制度以及執(zhí)行情況，推動內控制度設計和執(zhí)行缺陷的整改，促進內部控制的完善。

二是開展領導干部經(jīng)濟責任審計，將內部控制建設作為重要的必審內容。領導干部經(jīng)濟責任的履行與單位內部控制建設息息相關，沒有一個好的內控體系作為支撐，經(jīng)濟責任的履行風險會大大增加。因此建議在領導干部經(jīng)濟責任審計中，將內部控制作為必須評價的內容之一。

三是對內控建設不力的單位和負責人進行問責。單位負責人作為內控建設的責任人和主導者，對內部控制建設、執(zhí)行、完善負有不可推卸的責任，對于不作為、不盡責、不重視內控建設的單位和管理者，對于審計、巡視、檢查等年年出現(xiàn)的問題，沒有積極整改的單位和負責人應該嚴肅問責，以嚴格的監(jiān)管機制來推進內部控制建設。

（責任編輯：王文龍）