多源流模型視角下河（湖）治理政策議題形成的分析

王星尊

摘 要：本文依據金登教授的多源流模型，探討推動河湖治理問題進入政策議程并推行河長制的觸發因素。首先介紹金登教授的多源流模型，然后指出河湖污染問題的愈演愈烈之勢和政府“九龍治水水不治”的矛盾、民眾追求美好環境的愿望和政策方案的選擇歷程與標準依據多源流模型的三條源流分別進行深入分析，最后提出相應優化建議。

關鍵詞：河湖治理;河長制;多源流模型;政策議題;政策分析

中國改革開放推動了經濟發展，但帶來了環境污染。早年盡管許多地方為了治水出臺了很多方案但仍然不能有效治理水污染，直到2007年，無錫市政府為了解決太湖嚴重的水污染推行河長制進行地方性實踐，這出乎意料的解決了困擾當地已久的水污染問題。2016年12月，中央出臺《關于全面推行河長制的意見》，這表明河長制由地方性試點變為全國性政策以解決困擾中國各地的河湖污染等問題，這才使得全國湖泊的惡化趨勢得到有效遏制與改善。在多源流模型的指導下分析這個過程，本文試圖回答發展經濟是重要目標的背景下河湖治理這一公共問題是怎樣進入上層決策者視野并得到重視的，觸發它的因素有哪些以及這些因素是怎樣導致河湖治理政策議程設置的？對這些問題進行梳理與分析來探討河湖治理政策的演進脈絡、相關影響因素的作用機理。

1 多源流模型理論基礎

從20世紀80年代開始，公共政策過程分析為了順應公共管理在新形勢下的需求，關注焦點從過去的政策執行、政策終結、政策評估等階段逐漸變為政策議題階段。學界一直認為影響議程設置與影響決策過程同等重要。但是錯綜復雜的社會問題只有少數能進入政策議程，這一過程被稱為黑箱，不容易被外界了解且受到非理性因素的制約，導致強調理性邏輯與實證的傳統政策科學在政策議程設置階段一直無法取得突破。

美國政策科學家金登（Kingdon）于1984年出版了《議程、備選方案與公共政策》一書，在書中金登基于科恩（Cohen）、馬奇（march）和奧爾森（Olsen）的垃圾桶模型提出了模糊分析公共政策形成的多源流模型。金登（Kindon）認為一個項目進入決策者議程是特定時刻受到了多種因素的共同作用，而不是某一種因素的單獨作用，這些因素主要是問題源流、政策源流和政治源流，這三個源流的匯合會開啟政策之窗，政策之窗開啟后政策共同體尤其是政策企業家會采取各種舉措推動相應議題進入議程，使有關問題得到解決。這個模型說明了某些問題進入議程的原因和為何能從眾多備選方案中脫穎而出。

這個框架注重從政府的內部與外部、制度和非制度、歷史和當下等多角度對公共政策的議程設置進行宏觀分析。總的來說是從行動者因素、三種信息流和突發事件建構起來的，而不是僅遵從時間或理性的分析框架。多源流模型在分析一項政策議程的產生過程時只進行整體的影響因素把控和機理研究，不像以往的研究劃分出精細模式或精確階段。一項公共政策的確立受到問題源流、政策源流和政治源流共同影響。具體來講，問題源流被定義為以進入決策主體視野的問題為中心展開的一連串活動。政策主體基于自身注意力和資源都有限的前提下，政策主體會對問題有所舍取。政策主體不僅通過常規性指標的途徑研判實際情況，并且也會根據熱點事件或突發事件來了解。一些政策問題在指標變化的時候并不會顯現，只有在外部力量的推動下才會讓政策主體得到注意并進行分類和研究。政策源流被定義為決策主體根據決策議程中的問題所謀劃的對策建議等。在政策源流中，一些設想和建議之間互相融合或矛盾，包括官員、學者和利益集團的政策共同體一般選擇具備現實可行性和接受度高的設想，通過優化提煉成為具體可用的政策方案。政治源流主要指民眾情緒、公共輿論、選舉與游說等政治因素在政策制定過程中對政策問題和方案的影響。政策主體在公共政策的制定過程中要把這些政治因素充分考察，爭取更多政治力量的支持，使受該政策影響的相關方利益達到平衡。

問題源流、政策源流和政治源流之間互相獨立，有各自運行發展的機理和特征。當三條源流交匯時就會打開政策之窗，相應的政策問題才會進入政策議程并輸出相應政策。政策之窗開啟的階段是公共問題得到解決的有利契機，政策提倡者要抓住寶貴機會與其他提倡者競爭并努力獲得利益集團、社會公眾的支持，推動三條源流的融合以爭取自己的提案形成政策并形成產出。政策之窗開啟的持續時間是較短的，政策提倡者要從資源、進入和戰略這三種途徑上促使三條源流的融合。如果政策問題通過這三種方式的努力沒能在此次開啟時間進入政策議程并產出，政策提倡者就只能等待下一次的政策之窗開啟。

多源流模型是當今公共政策過程分析當中比較重要且應用廣泛的政策分析工具，國內的研究主要是多源流模型本身的演變和特征，或是應用于應急、煙草管理和醫療教育衛生等具體領域的政策分析。但是多源流模型產生于西方文化土壤，將外國理論應用于中國政策分析時有其合適與不足之處，本文將會根據多源流模型分析中國河長制政策如何在政策之窗開啟時進入中央決策議程并形成產出在全國范圍內普及，據此提出相應建議。

2 河（湖）治理政策國家層面普及的模型適用性分析

2.1 問題源流：河湖污染的嚴重現狀與政府治水不力的現狀

治水問題不是資源與環境危機，而是政府的治理危機。依據《中華人民共和國水法》和《中華人民共和國水污染防治法》的規定，生態環境部承擔環境保護和水污染治理的職責，水利部門承擔對水資源的管理和監督，但是其他政府部門例如海洋、農業農村、漁業、住建等部門也含有與水相關的管理職能，可知對河湖管理的職能并不集中在某一政府部門。而且不同地域的政府有關部門在進行跨流域合作時協調不力、推諉扯皮。由于政府“多龍治水水不治”的現象一直存在，水污染的問題一直不能得到有效解決，人與環境的矛盾越來越突出，導致人民群眾對整合政府資源解決河湖污染的愿望很強烈。

2.2 政策源流：治水方案的選擇與實行

河長制政策發軔于江蘇無錫市，是為了解決太湖由于藍藻大規模爆發所引發的水污染危機。河長制政策實施后，無錫市的治水成效顯著改善與提升。這個結果引起了社會的密切關注，不僅媒體對河長制進行了密集報道，而且官方也進行了強有力的宣傳，尤其是中央領導對河長制政策進行了公開評價，這使得河長制品牌化。有關部門包括國家環保部、無錫市委宣傳部等部門聯合制作了有關河長的電影，讓民眾從熒屏上直觀感受河長制政策所帶來的水資源改善。相關的專家學者也積極建言獻策，指出完善河長制的努力方向。雖然有些地方水污染治理得到有效治理，但從全國整體范圍看水污染問題日益嚴峻，社會大眾對水污染現象的關注度也在上升，并且由于經濟發展的粗放、居民生活習慣方式轉變的緊迫性，國家認為治理水污染可以有效推動經濟的轉型升級。河長制政策當前只能算是地方政策試點，政策之窗還未開啟，沒有進入國家政策議程。

2.3 政治源流：黨的重視與人民對美好環境的向往

中央政府對環境保護愈發重視，領導人在政策議程設置中對環境問題的關注度也在不斷上升。黨在十五大提出了可持續發展戰略，在十六屆三中全會上提出科學發展觀戰略，十七大黨代會報告中提出了建設生態文明，要求在全社會廣泛宣傳生態文明觀念。十八大指出為更好提升人民福祉、推動民族復興，必須要推動生態文明建設，而且把生態文明建設提高到和經濟、政治、文化、社會建設同等重要的程度，形成五位一體。在國家戰略的指導下，中央政府把環境保護的效果納入對地方政府的考核當中，推動了考核制度和指標的完善。

人民群眾對美好生活的向往產生的社會情緒是從政治源流角度理解中央政府積極推動河長制全面推行的另一個重要原因。社會情緒的涌現和政策制定者對公眾情緒的識別都將決定某一問題在政策議程中的優先次序。環境問題的惡化趨勢給民眾的工作生活、身體健康造成不利影響。這使得環境議題和政府在環境保護方面的履職情況極易受到社會的關注。

2.4 三流耦合：政策之窗開啟

政策之窗是利益相關者提出實現其目標議案的機會。三條源流中問題源流和政治源流對政策之窗的開啟有重要推動作用。河長制全國普及之前發生過震驚全國的河湖污染事件，例如2011年云南的曲靖鉻渣污染、2012年的廣西龍江鎘污染事件等，這些焦點事件的發生開啟了政策之窗，推動了河湖污染問題納入政策議程。2016年12月，中央出臺《關于全面推行河長制的意見》，標志著河長制正式納入政府的決策議程。

3 中國治理故事情境下的模型優化建議

3.1 本土化情景下的異質性分析

多源流模型在研究問題是受哪些因素的影響促使其進入政策議程方面有啟示，在本文中，突發事件的發生，政策的可行性，公共輿論的導向，黨有關領導人的關注都推動了河長制政策的出臺，在全國范圍內鋪展開來，這與多源流理論中的問題源流、政策源流和政治源流相對照，政策企業家在政策頒布的過程中也發揮了不可忽視的作用。中國治理故事情境下可以發現與多源流模型的相異之處。它們分別是：三條源流間是融合而不是相互獨立運作;政治源流居主導地位;政策企業家身份的多重性。

3.2 優化建議

依據國內外的相異之處，基于中國國情，為更好實現國家治理體系和治理能力現代化，政府在選擇進入政策議程的問題時有必要從以下幾個方面考慮：首先是借助于信息技術獲得信息的便捷優勢。政府通過各大新聞網站、客戶端、微博和微信等自媒體平臺發布政策，并總結提煉網民意見建議，并關注網民當下關注的熱點話題。其次是發揮政策企業家的多重身份。政府要不斷拓寬民眾建言獻策的渠道，重視開展協商座談會。最后是注重政府、社會間的有益互動。政府要適時地下放權力，增強非政府組織的力量，吸引民眾關心公共問題，分擔政府的工作強度。

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