科學(xué)事業(yè)單位的全面預(yù)算管理研究

何鈺嫻

摘要：隨著我國科教興國戰(zhàn)略的實(shí)施，科研工作越發(fā)受到關(guān)注，各級財政也增加了科學(xué)事業(yè)單位的研究經(jīng)費(fèi)投入。隨著資金總量的持續(xù)增加，審計監(jiān)督不斷深入，其中預(yù)算管理作為財務(wù)管理體系的核心，在財政資金安全運(yùn)行過程中充分發(fā)揮著基礎(chǔ)保障作用。為此，國家財政預(yù)算管理制度改革對加強(qiáng)預(yù)算管理問題提出了明確而具體的要求。與此同時，隨著科研單位預(yù)算執(zhí)行剛性要求的加強(qiáng)，預(yù)算的約束性和權(quán)威性更為凸顯。然而，我國科學(xué)事業(yè)單位現(xiàn)階段的預(yù)算管理體系仍存在預(yù)算編制憑經(jīng)驗(yàn)、預(yù)算執(zhí)行較隨意、預(yù)算監(jiān)督不得力、管理手段落后等諸多問題，影響了研究工作的開展和科學(xué)事業(yè)單位的發(fā)展。因此，科學(xué)事業(yè)單位需改革預(yù)算管理，強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)管理和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，建立公開、健全的預(yù)算機(jī)制。文章基于科學(xué)事業(yè)單位全面預(yù)算管理的必要性分析，結(jié)合工作中的實(shí)際情況，明確了當(dāng)前存在的主要問題，提出了預(yù)算管理權(quán)責(zé)、部門預(yù)算編制，預(yù)算績效管理、信息化手段運(yùn)用等方面的創(chuàng)新改革辦法，為科研工作提供強(qiáng)有力的管理支撐，促進(jìn)科學(xué)事業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：科學(xué)事業(yè)單位;全面預(yù)算管理;改革創(chuàng)新方法;科研工作保障

引言

近年來，隨著國家經(jīng)濟(jì)體制改革和科技創(chuàng)新的穩(wěn)步推進(jìn)，科學(xué)事業(yè)單位的科研經(jīng)費(fèi)逐年增加，資金來源越發(fā)多樣。以往的管理手段和預(yù)算模式，已不適用于現(xiàn)今的經(jīng)費(fèi)管理。因此，改進(jìn)預(yù)算管理方式，實(shí)施全面、規(guī)范、公開、透明的預(yù)算體制是目前的迫切需求，同時也能夠保障資金支出安全并降低審計風(fēng)險。全面預(yù)算管理包含編制、執(zhí)行、控制、監(jiān)督、計劃等多個方面，形成了全方位的管理體系，有利于提高單位的整體管理水平，控制財務(wù)收支平衡，提高財政資金使用效益，促進(jìn)各項任務(wù)目標(biāo)按時完成。

一、全面預(yù)算管理的必要性

（一）有利于單位發(fā)展規(guī)劃

全面預(yù)算管理能夠有效保障科學(xué)事業(yè)單位的穩(wěn)步向前發(fā)展，能夠?qū)崿F(xiàn)更高的資源利用率、更快的信息反饋以及更完備的協(xié)作體系。具體而言，科學(xué)事業(yè)單位實(shí)行全面預(yù)算管理，最終目標(biāo)是合理地籌集、分配、使用資金，確保各項任務(wù)順利完成。全面預(yù)算管理以科研工作的需求和單位的發(fā)展方向?yàn)閷?dǎo)向，因此，它貫穿于項目管理過程，是保障項目結(jié)構(gòu)化優(yōu)化、提高財政資源配置和使用效率、確保科研事業(yè)單位各項重點(diǎn)工作順利開展以及項目制定績效目標(biāo)按期實(shí)現(xiàn)、促進(jìn)單位科研事業(yè)持續(xù)發(fā)展的重要因素。

（二）協(xié)調(diào)各項資金，保障收支平衡

目前，科學(xué)事業(yè)單位改革不到位，資金保障的結(jié)余和缺口并存，很多單位都面臨改革發(fā)展與固有管理體系的雙重矛盾。實(shí)施全面預(yù)算管理，統(tǒng)籌單位各項收支，調(diào)動各項有利資源，是優(yōu)化單位資金結(jié)構(gòu)，保障單位收支平衡的有效途徑。同時，全面預(yù)算管理是一個持續(xù)改進(jìn)的過程，包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算控制以及預(yù)算考評等多方面內(nèi)容。在具體的落實(shí)過程中，預(yù)算編制首先明確和細(xì)化單位各項預(yù)算目標(biāo)，通過預(yù)算執(zhí)行加強(qiáng)單位各項收支的分析、監(jiān)控及調(diào)整，確保資金支出安全合規(guī)，隨后基于預(yù)算考評評價單位資金結(jié)構(gòu)并鎖定資金使用過程中的隱藏問題，采取有效解決措施保障單位收支平衡。

（三）提高財務(wù)管理水平，促進(jìn)績效目標(biāo)按時完成

全面預(yù)算管理能夠促進(jìn)財務(wù)管理內(nèi)部健全控制體系的建立，有利于理順業(yè)務(wù)流程、保全資金安全、預(yù)防廉政風(fēng)險，確保依法依規(guī)地開展科研工作并實(shí)現(xiàn)規(guī)范管理。全面預(yù)算管理是績效考核評價的指引和基礎(chǔ)，通過設(shè)定績效目標(biāo)和細(xì)化的指標(biāo)，對預(yù)算完成情況及績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行有效監(jiān)督，并且在年底的項目績效考評中，通過對比項目實(shí)際完成的情況與預(yù)算績效目標(biāo)，提高各個項目執(zhí)行的自覺性、主動性，充分發(fā)揮全面預(yù)算管理在編制、執(zhí)行、控制、監(jiān)督、計劃上的作用，從而有利于提高單位財務(wù)管理水平，促進(jìn)各項任務(wù)目標(biāo)的完成。

二、當(dāng)前科學(xué)事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題

（一）預(yù)算管理責(zé)任不清、職責(zé)不明

目前很多科學(xué)事業(yè)單位缺乏有效的預(yù)算管理組織，主要依靠財務(wù)部門組織開展預(yù)算管理。但業(yè)務(wù)部門并不重視預(yù)算工作，缺乏明確責(zé)任分工和細(xì)化職責(zé)的工作步驟，導(dǎo)致單位職能部門與業(yè)務(wù)部門職責(zé)界定不清、溝通不暢、協(xié)調(diào)不力等情況。尤其在預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行的管理上，這一矛盾更為突出。首先單位的研究經(jīng)費(fèi)沒有獲得優(yōu)化配置，單位的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和具體行動方案沒有緊密結(jié)合，從而影響單位發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。其次，不同種類和來源的項目預(yù)算沒有科學(xué)統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，不能根據(jù)科研發(fā)展的需求進(jìn)行系統(tǒng)的科學(xué)規(guī)劃和思考，導(dǎo)致執(zhí)行進(jìn)度緩慢和資金低效利用等問題。

（二）預(yù)算編制不科學(xué)，缺乏執(zhí)行性

預(yù)算編制是整個預(yù)算體系的源頭，更是單位資金宏觀運(yùn)行的重要基石。但是部分科學(xué)事業(yè)單位僅依據(jù)財政部下達(dá)預(yù)算控制數(shù)和以往的工作經(jīng)驗(yàn)，通過簡單的經(jīng)費(fèi)分解編制部門預(yù)算，沒有充足的分配依據(jù)，且缺乏本單位內(nèi)部全方位需求的平衡，也忽略了單位的責(zé)任目標(biāo)。這將導(dǎo)致預(yù)算編制缺乏科學(xué)性、合理性，甚至出現(xiàn)預(yù)算與執(zhí)行結(jié)果的偏差。造成這種現(xiàn)象的主要原因是科學(xué)事業(yè)單位預(yù)算管理碎片化、低效化，職能部門與各項目組之間信息互通受阻，不能準(zhǔn)確落實(shí)單位年度整體的收支需求。例如，某科學(xué)事業(yè)單位預(yù)算編制時全盤統(tǒng)籌工作準(zhǔn)備不足，使科研項目預(yù)算中的部分費(fèi)用大于單位全年實(shí)際消耗的金額，不合理的科研項目預(yù)算編制，致使績效目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)，產(chǎn)生大量結(jié)余資金。同時，維持單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)的公用經(jīng)費(fèi)沒有及時統(tǒng)籌到項目預(yù)算，使單位整體收支結(jié)構(gòu)存在較大的資金缺口，形成經(jīng)費(fèi)執(zhí)行不足與缺口的雙重矛盾。

（三）預(yù)算執(zhí)行剛性約束差，缺乏有效監(jiān)督

部分科學(xué)事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行時，未將工作任務(wù)推進(jìn)與預(yù)算執(zhí)行相匹配，預(yù)算執(zhí)行比較隨意，嚴(yán)重與目標(biāo)脫節(jié)，導(dǎo)致預(yù)算對經(jīng)費(fèi)支出的低效、低精度控制，產(chǎn)生大量無預(yù)算或超預(yù)算支出的情況。同時預(yù)算執(zhí)行中監(jiān)管機(jī)制不足，不能及時發(fā)現(xiàn)項目執(zhí)行過程中的難點(diǎn)和問題，并且對預(yù)算規(guī)模、科目和項目工作量調(diào)整較為隨意，未按相關(guān)管理規(guī)定進(jìn)行請示報批，埋下重大審計風(fēng)險。另外，在財政預(yù)算執(zhí)行考核的重要時間節(jié)點(diǎn)出現(xiàn)大量突擊支出的現(xiàn)象，一些單位不嚴(yán)格遵守國庫集中支付規(guī)定，不按預(yù)算、計劃和進(jìn)度撥款，或者在工作尚未開展的情況下支出資金，嚴(yán)重脫離實(shí)際工作，一味追求預(yù)算執(zhí)行率。這些問題都影響了預(yù)算執(zhí)行的合理性和有效性，造成資金浪費(fèi)和使用風(fēng)險，且阻礙事業(yè)單位各項績效目標(biāo)的完成。

（四）未建立有效的績效評價體系

加強(qiáng)預(yù)算績效管理是國家預(yù)算管理改革的重要內(nèi)容之一，但這項工作開展時間短，科學(xué)事業(yè)單位尚處于摸索階段，預(yù)算績效目標(biāo)編制沒有掌握要領(lǐng)、抓住實(shí)質(zhì)。這些問題在績效評價實(shí)際工作中將導(dǎo)致績效指標(biāo)無法準(zhǔn)確衡量預(yù)算績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度、標(biāo)績效目標(biāo)脫離實(shí)際、指標(biāo)設(shè)計傾向性強(qiáng)且評價標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題。同時，績效自評的結(jié)論具有一定的局限性，其結(jié)果在單位沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用，最終導(dǎo)致評價流于形式。另外，一些單位預(yù)算績效考核不健全，績效評價結(jié)果與下年度預(yù)算申請的關(guān)聯(lián)度不高，不能充分履行和調(diào)動項目負(fù)責(zé)人的支出責(zé)任和績效意識。這些因素都影響著事業(yè)單位全面預(yù)算管理的健全和優(yōu)化，掣肘科研單位的事業(yè)發(fā)展。應(yīng)按照財政部關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的相關(guān)要求，進(jìn)一步提高績效評價機(jī)制，制定可操作的執(zhí)行方案。

三、加強(qiáng)科學(xué)事業(yè)單位全面預(yù)算管理的建議

（一）預(yù)算責(zé)任落實(shí)到位，以協(xié)調(diào)聯(lián)動為抓手，促進(jìn)預(yù)算管理水平

預(yù)算管理貫穿經(jīng)濟(jì)活動始終，確定各項經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動費(fèi)用支出的預(yù)算來源，并實(shí)行費(fèi)用歸口管理，明確各職能部門的管理責(zé)任。在預(yù)算編制前，首先在單位層面協(xié)調(diào)和組織各職能部門及不同類型項目的支出安排，根據(jù)事業(yè)發(fā)展的需要科學(xué)設(shè)計單位的預(yù)算構(gòu)成，組織編制和審核單位年度收支計劃和部門預(yù)算，確保部門預(yù)算編制完整科學(xué)。在預(yù)算執(zhí)行過程中，各職能部門根據(jù)自身歸口管理的費(fèi)用與各項目組聯(lián)動、協(xié)調(diào)各類經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，集中解決預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的問題，切實(shí)提高預(yù)算執(zhí)行力，提高資金使用效率。年末預(yù)算資金執(zhí)行完成后，各職能部門與各項目組一起聽取審定單位和項目績效評價報告，利用自評結(jié)果確定下一年度各項事業(yè)的具體安排，從而高效落實(shí)績效管理。

通過統(tǒng)籌使用、協(xié)調(diào)安排各項資金，促進(jìn)單位預(yù)算管理變被動為主動，有利于協(xié)調(diào)各部門發(fā)揮主觀能動性，真正將預(yù)算責(zé)任落實(shí)到位，做到專人管專事、誰支出誰預(yù)算、誰執(zhí)行誰負(fù)責(zé)的管理模式，理順預(yù)算管理相關(guān)部門的關(guān)系，消除管理上的溝通障礙，促進(jìn)各部門之間的團(tuán)結(jié)協(xié)作，提高單位預(yù)算管理水平和工作效率，構(gòu)建單位全面規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的預(yù)算體系。

（二）科學(xué)統(tǒng)籌項目經(jīng)費(fèi)，精準(zhǔn)編制部門預(yù)算

部門預(yù)算要有前瞻性，須結(jié)合單位自身收入來源和支出能力，合理地預(yù)計收支并科學(xué)編制預(yù)算。全面覆蓋單位的所有收支，堅持財力綜合平衡，統(tǒng)籌安排各項收支計劃。收入與支出需精準(zhǔn)了解，各項收支需符合單位的實(shí)際情況，測算需依據(jù)真實(shí)可靠的信息，不能在編制預(yù)算時隨意提高開支標(biāo)準(zhǔn)。此外，預(yù)算編制前，單位的職能部門要發(fā)揮統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)的作用，必須充分調(diào)動各個項目組以及全體職工各方面的能動性和積極性，強(qiáng)調(diào)每個人都是預(yù)算編制的參與者，每個人都是預(yù)算目標(biāo)執(zhí)行的實(shí)現(xiàn)者，這樣才能科學(xué)、合理、精準(zhǔn)地編制部門預(yù)算。

（1）統(tǒng)計各項收入。財務(wù)部門以當(dāng)年預(yù)計收入為依據(jù)，剔除非正常的一次性收入因素，充分考慮政策性增減因素和測試收入變化趨勢，確定下年度收入計劃數(shù)。

（2）確定各項支出。單位的各職能部門根據(jù)工作計劃，測算所需的支出金額。例如人事部門根據(jù)當(dāng)年財政部批復(fù)的人員經(jīng)費(fèi)和下年度在職人員數(shù)，準(zhǔn)確預(yù)測人員所需支出;后勤保障部門根據(jù)每年維持單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)的常規(guī)費(fèi)用，預(yù)測材料、水電、維修等要消耗的費(fèi)用;辦公室根據(jù)單位業(yè)務(wù)費(fèi)發(fā)展方向，預(yù)測各類行政開支。

（3）收入和支出的統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌安排。財務(wù)部門根據(jù)各職能部門確定的支出計劃統(tǒng)計單位維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需費(fèi)用，扣除財政撥款后基本支出的不足部分，確定項目經(jīng)費(fèi)的統(tǒng)籌額度，并結(jié)合各類項目特點(diǎn)及其管理要求，將統(tǒng)籌額度分解，細(xì)化后通報于各項目組，各項目組基于統(tǒng)籌的間接經(jīng)費(fèi)和業(yè)務(wù)所需的直接經(jīng)費(fèi)一起完成項目預(yù)算。同時，將未計入項目統(tǒng)籌的單位運(yùn)行費(fèi)精準(zhǔn)編制到部門預(yù)算基本支出中，做到科學(xué)編制部門預(yù)算。以上工作不僅做實(shí)部門預(yù)算，還能確保預(yù)算便于執(zhí)行。

（三）績效管理融入預(yù)算全過程管理

各項支出的安排，應(yīng)著力提高資金使用的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，以強(qiáng)化對績效評價結(jié)果的應(yīng)用為原則，將績效管理應(yīng)融入預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)管和預(yù)算結(jié)果運(yùn)用四個環(huán)節(jié)的全過程，形成“一體化”的管理體系。

（1）預(yù)算編制與績效目標(biāo)相融合。在預(yù)算編制過程中，找準(zhǔn)預(yù)算與績效融合的切入點(diǎn)，篩選、確定相關(guān)指標(biāo)。績效指標(biāo)的設(shè)置應(yīng)滿足具體、可度量、可實(shí)現(xiàn)、相關(guān)性和時限等要求。具體是指指出特定的工作指標(biāo)，不籠統(tǒng);可度量是指數(shù)量化或行為化指標(biāo);可實(shí)現(xiàn)是指完成工作量后可以實(shí)現(xiàn)預(yù)期成果;相關(guān)性是指與工作的其他目標(biāo)相關(guān)聯(lián)、與本職工作相關(guān)聯(lián);時限是指完成指標(biāo)的明確期限。

（2）預(yù)算執(zhí)行與績效監(jiān)督相融合。對預(yù)算執(zhí)行和績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度實(shí)行“雙監(jiān)控”，每月預(yù)算執(zhí)行要求達(dá)到上級部門考核要求，且關(guān)聯(lián)相應(yīng)的績效監(jiān)督，確保每一筆費(fèi)用支出都落實(shí)在績效指標(biāo)中，相關(guān)負(fù)責(zé)人要及時收集證明指標(biāo)完成的佐證材料。

（3）預(yù)算監(jiān)管與績效評價相融合。項目開展中期績效執(zhí)行監(jiān)控時，管理部門需對資金使用情況進(jìn)行監(jiān)管，并跟蹤查找業(yè)務(wù)管理的薄弱環(huán)節(jié)，督促項目組及時糾正、調(diào)整績效目標(biāo)執(zhí)行中的偏差，確保全年績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)及年末績效評價工作順利完成。為避免各科學(xué)事業(yè)單位自我評價的主觀性和評價標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題，可通過行業(yè)內(nèi)專家或第三方機(jī)構(gòu)對項目或單位的自評報告進(jìn)行審核，以保障評價結(jié)果的客觀公正，有效推動事業(yè)單位預(yù)算績效管理的發(fā)展。

（4）預(yù)算結(jié)果與績效評價應(yīng)用相融合。基于本年度評價結(jié)果約束下一年度的預(yù)算編制，優(yōu)先保障績效評價好的科研項目，調(diào)減未實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)或評價結(jié)果較差的項目預(yù)算，實(shí)現(xiàn)資金的有效使用。

（四）借助科技手段，提高預(yù)算執(zhí)行管控力

借助科技手段，建立“全員參與、全程控制”的預(yù)算、財務(wù)管理新模式。（1）在信息系統(tǒng)中細(xì)化分界預(yù)算，并設(shè)置控制比例和控制金額，可以有效杜絕無預(yù)算和超預(yù)算支出的情況，全面提高了預(yù)算控制的準(zhǔn)確性和及時性。（2）有效利用信息系統(tǒng)進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行的實(shí)時監(jiān)控，嚴(yán)格把關(guān)項目各個支出節(jié)點(diǎn)，匹配項目經(jīng)費(fèi)實(shí)際執(zhí)行的進(jìn)度和年初制定工作任務(wù)，自動進(jìn)行數(shù)據(jù)對比并及時預(yù)警，通報相關(guān)人員及時掌握執(zhí)行差距，將預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)督落在實(shí)處。（3）建立統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)信息管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)事前申請、和事后報銷及各歸口職能部門審核把關(guān)的系統(tǒng)化和信息化，真正保障單位預(yù)算和財務(wù)的事前控制、事中監(jiān)管和事后分析的全流程管理，有效提升管理效率、精準(zhǔn)控制和公開透明。（4）強(qiáng)化信息化手段在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)管和預(yù)算結(jié)果上的運(yùn)用，從預(yù)算實(shí)施方案和費(fèi)用實(shí)際支出中自動提取相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，將預(yù)算人員從重復(fù)性工作解放出來，降低人工操作失誤率，并致力于執(zhí)行中的風(fēng)險和后續(xù)預(yù)算管理的發(fā)展方向等問題的研究。

結(jié)語

綜上所述，明確預(yù)算管理權(quán)責(zé)、構(gòu)建全面規(guī)范高效的預(yù)算體系、加大管理力度、提高管理精度、做實(shí)統(tǒng)籌經(jīng)費(fèi)、科學(xué)合理編制部門預(yù)算、強(qiáng)化績效管理融入預(yù)算全過程管理、利用信息化手段創(chuàng)新預(yù)算管理模式，是促進(jìn)全面預(yù)算管理為科研事業(yè)單位的持續(xù)發(fā)展保駕護(hù)航的有效途徑。

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