第三方評估視域下精準扶貧中鄉村干部行為探析

耿磊磊

摘要：精準扶貧工作已進入了需要攻堅克難的關鍵時期，鄉村干部是國家政策的執行者和鄉村扶貧工作的行動者，通過精準扶貧第三方評估實地考察的方式，發現鄉村干部在第三方評估過程中存在著規定性行為和策略性行為，這兩種行為模式的產生既有壓力型體制、績效考核制方面的原因，也有其所處鄉村社會環境、同第三方評估人員的博弈關系、自身能力和作風等的影響，切實加強人文關懷，規范績效考核制，建立健全糾錯容錯機制，以黨建引領鄉村治理，加強鄉村干部的能力培養和隊伍建設等，才能更好地優化鄉村干部行為，推動脫貧攻堅任務圓滿完成。

關鍵詞：精準扶貧;第三方評估;鄉村干部行為;規定性行為;策略性行為

Abstract： the work of targeted poverty alleviation has entered a critical period that needs to overcome difficulties. Rural cadres are the executors of national policies and the actors of rural poverty alleviation. Through the on-the-spot investigation of the third-party evaluation of targeted poverty alleviation， it is found that rural cadres exist in the process of the third-party evaluation of prescribed and strategic behaviors. The emergence of these two behavior modes has already created a pressure type system The reasons for the performance appraisal system include the rural social environment， the game relationship with the third-party evaluators， their own ability and style. Only by strengthening the humanistic care， standardizing the performance appraisal system， establishing and improving the error correction and fault tolerance mechanism， leading the rural governance with the party construction， strengthening the ability training and team building of the rural cadres， can the rural cadres be better optimized We will promote the successful completion of the task of poverty alleviation.

Key words： targeted poverty alleviation; third-party evaluation; Rural Cadres' behavior; prescriptive behavior; strategic behavior

一、問題提出及研究意義

習近平總書記2013年在湖南湘西考察時首次提出精準扶貧方略，此后精準扶貧一度成為中國各級政府貧困治理的重要指導原則與戰略方向，貧困治理各項活動都圍繞精準扶貧思路展開[1]。新時期精準扶貧工作開展以來，農村貧困人口顯著減少，貧困發生率持續下降，精準扶貧取得顯著成就[2]。然而，精準扶貧工作中的一些問題也日益凸顯，同時為更好地了解和檢驗各地精準扶貧工作的真實成效，2016年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《省級黨委和政府扶貧開發工作成效考核辦法》，規定了在2016年至2020年的五年時間里對中西部22個?。ㄗ灾螀^、直轄市）黨委和政府扶貧開發工作的成效進行每年一次的考核工作[3]。各省為響應國家的號召，紛紛引入了立足本省實際的第三方監測評估機制。

2018年在省扶貧開發領導小組的統一領導下，筆者參加了由省扶貧辦、省教育廳、團省委會同有關部門組織的針對H鄉的精準扶貧第三方評估工作。H鄉地處湖北省L市C區西北角，總面積87平方公里，全鄉轄15個村、2個街道居委會，總人口4.7萬人。H鄉2018年擬實現2個貧困村出列和876戶2231名貧困人口脫貧，脫貧人口和出列村工作已接受省脫貧攻堅第三方評估，完成了876戶2231人脫貧2個貧困村出列的年度任務。目前H鄉有未脫貧人口312戶543人，全鄉貧困發生率為1.2%。

在對H鄉為期六天的實地調查與評估中，通過日常走訪和整理資料，筆者對第三方評估中鄉村干部的行為產生了一些思考。本文在分析第三方評估中H鄉鄉村干部行為的基礎上，剖析行為產生的原因，并在優化鄉村干部行為方面提出相應的對策建議，具有一定的理論價值和現實意義。一方面，目前關于精準扶貧第三方評估中鄉村干部行為的研究較少，本文的研究或許能帶來一定的學術啟發與思考;另一方面，通過展現精準扶貧第三方評估中鄉村干部的真實行為過程，總結分析其具體的行為表現和背后的原因，并提出相關的解決思路，更有利于發揮扶貧政策的實效來保障鄉村貧困戶實現“真脫貧、脫真貧”，也能更好地推動脫貧攻堅任務的完成。

二、精準扶貧第三方評估中H鄉鄉村干部行為特征與表現

H鄉在落實精準扶貧工作的過程中，認真貫徹中央和省市區決策部署，通過召開多次專題扶貧會議整合出臺專項扶貧措施，成立脫貧攻堅督導組，開展專項資金督查來保障扶貧資金的安全和效益，并聚焦省市區歷次督查考核反饋的問題，扎實推進“重精準、補短板、促攻堅”、脫貧攻堅大排查、春季攻勢、夏季攻勢、秋季攻勢、貧困區高質量退出自查自驗等活動，完成了年度任務。而關于鄉村干部行為，存在著兩個互相矛盾的現象，一方面鄉村干部會積極踐行國家的相關政策措施，認真對待上級布置的各項任務，按照規定完成工作，爭相參與政治晉升;另一方面鄉村干部在實際的政策落實過程中又存在著“策略性行為”，對工作任務進行選擇性、功利性的完成，搞形式主義。鄉鎮政府中存在著“正式規則”和“非正式規則”[4]，這些規則相互作用，塑造著鄉村干部的行為。筆者在H鄉進行精準扶貧第三方評估期間，總結出鄉村干部在第三方評估過程中存在著規定性行為和策略性行為兩種行為模式。

（一）規定性行為

“規定性行為”是鄉村干部在正式規則的約束下產生的行為，正式規則限定了鄉村干部最基本的行動范圍和行為方式。H鄉鄉村干部在精準扶貧第三方評估中的規定性行為主要表現在以下幾個方面。

一是為迎接湖北省精準扶貧第三方評估人員的評估檢查，中共湖北省L市C區委辦公室與L市C區人民政府辦公室制定了《湖北省2018年度脫貧攻堅第三方監測評估赴C區服務手冊》。根據該服務手冊總的安排，H鄉鄉政府擬定了《H鄉迎接省第三方評估安排》，主要內容涵蓋了日程安排、工作流程安排、人員安排、后勤安排等多個方面，H鄉各鄉村干部依據該文件的要求協調人員力量，進行具體分工，各司其職，相互配合，以協助精準扶貧第三方評估人員順利完成評估任務。

二是為精準扶貧第三方評估人員提供評估所需的相關材料。第三方評估人員在H鄉各下轄村入戶調查前，各村級分別提供了《貧困戶幫扶措施基本情況表》和《人均純收入調查表》等有關貧困戶基本信息的材料，根據相關材料，評估人員對貧困戶進行了問卷訪談，核查精準扶貧各項措施的落實情況及貧困戶的收入情況等。同時，在對暫時外出的幫扶聯系人進行電話訪談時，各村村干部提供了《幫扶聯系人幫扶情況調查表》及聯系方式等信息，協助訪談任務的完成。在H鄉某下轄村開展座談會期間，該村村長對村里2018年度精準扶貧工作的開展情況進行了匯報，同時介紹了該村的特色產業和基礎設施的建設情況，駐村第一書記進行了總結性發言，會后提供了詳細的數據材料，以配合評估人員的核查工作三是在入戶調查期間陪同評估人員，為其引路并介紹相關情況。由于第三方評估人員對H鄉的地形情況及貧困戶的住處不了解，因此在入戶調查前，各組評估人員均由分工好的鄉干部或村干部帶路，再一同前往其所負責調查的貧困戶家中進行問卷訪談，介紹貧困戶的基本信息等。在H鄉進行第三方監測評估的最后一天早上，安徽省扶貧辦發送了抽查村的名單后，H鄉抽查村的村干部及時提供了抽查戶的名單，并由該村村干部們帶領前往抽查戶家中進行調查訪談，于當天上午結束了全覆蓋檢查，完成了抽查任務。

（二）策略性行為

“策略性行為”是博棄論中的一個核心概念，指的是“行為主體在其他主體選擇既定的情況下的一種理性反應策略”[5]。鄉村干部的策略性行為也與鄉鎮政府中的規則息息相關，正式規則作為一種法律和行政約束規定了鄉村干部的行為界限，而非正式規則作為一種隱性規則為鄉村干部的策略性行為提供了存在的空間和可能性。孫立平、郭于華曾用“正式權力的非正式運作”[6]來闡釋鄉鎮干部的這種獨特的權力運行方式。H鄉鄉村干部在面對第三方評估人員的監測評估時采取的一些基于追求個人利益最大化的行為選擇即為此類行為，在評估過程中表現為選擇性執行、象征性執行和功利性執行。

1.選擇性執行

H鄉的一些鄉村干部在實際工作中，往往會出于本地區和自身利益的考慮以及鄉鎮工作的具體情況，對國家的相關扶貧政策和上級的指令進行過濾，選擇性地執行有利于本鄉發展的政策或易于完成的任務，而盡量忽略那些難以執行的任務指標，這在第三方評估過程中也有所體現。在H鄉的2018年度扶貧工作情況總結報告中，對精準扶貧工作取得的成效進行了大篇幅的描述和介紹，而對工作中存在的如包保幫扶工作不平衡、貧困戶內生潛力不足、基礎工作還需進一步夯實、環境綜合整治還待加強、扶貧政策的宣傳和培訓還需進一步提高等問題簡單地一筆帶過，沒有具體詳細地分析其中的原因所在。此外，筆者在參加H鄉下轄村所召開的關于精準扶貧工作開展情況座談會的過程中也發現，村兩委和駐村工作隊的工作報告都是著重介紹精準扶貧的成效而極少提及工作中存在的問題，對于工作措施和存在的問題采取有利于自身的選擇性解釋和說明。

2.象征性執行

扶貧脫貧工作已進入攻堅期，為了完成2020年我國現行標準下農村貧困口全部脫貧的目標，需要鄉村干部投入大量的時間和精力。為了使精準扶貧工作迅速取得成效，按時按量完成上級分配的指標和任務，H鄉的一些鄉村干部采取了如虛報數字、虛報政績的象征性執行工作的方式。筆者在H鄉入戶調查期間，發現部分貧困戶的扶貧手冊中存在著涂改、增補的痕跡，甚至有扶貧手冊不在貧困戶本人手中的現象，且個別受訪對象并非貧困戶本人，而是所謂的“親戚”代為受訪，回答的真實性有待考證。此外，在對H鄉的某下轄村進行抽檢時，該村提供的貧困戶收入情況表中存在著收入計算不精準甚至錯誤、收入項目不清、部分貧困戶收入高于實際水平的問題，在一定程度上使得精準脫貧淪為了一種“表格脫貧”、“數字脫貧”。

3.功利性執行

就H鄉實際情況而言，在筆者實際入戶調查期間，一些鄉村干部出于追求個人利益最大化的需要，在第三方評估人員考核檢查前采取了與貧困戶“對口供”、“打招呼”的方式，或在問卷調查時對貧困戶進行引導問答等，以此來獲得對自身工作的認可和好評。在調查詢問幫扶聯系人的幫扶措施時發現，一些幫扶干部平時只對貧困戶進行走訪慰問以完成個人的幫扶任務，僅僅關注扶貧的短期目標而不注重對貧困戶長期脫貧能力的培養，不注重與貧困戶的溝通交流，幫扶措施單一，幫扶不到位。這些都是鄉村干部功利性地執行扶貧政策的體現，本質上是一種源于對精準扶貧工作內涵認識不清而產生的投機心理。

三、精準扶貧第三方評估中鄉村干部行為的原因分析

在精準扶貧第三方評估工作中所反映出的H鄉鄉村干部行為，包括規定性行為和策略性行為，其產生的原因是多方面的，既有體制、機制方面的原因，也有其所處鄉村社會環境、同第三方評估人員的博奔關系、自身能力和作風的影響，主要體現為以下五個方面。

（一）壓力型體制下鄉村的困境

壓力型體制“靠各級行政組織從上到下規定各種指標任務，并靠各級行政組織從上到下根據這些規定的指標任務來考核選拔干部”[7]，在這種體制下，上級政府首先細化分解目標，然后往下簽訂目標責任書，要求下級政府如期完成目標，并且實行嚴格考核，獎優罰劣[8]。在H鄉實際的精準扶貧工作中，也是首先由中央制定總體的政策規劃，再由各級地方政府不斷細化任務指標，最后再由H鄉政府根據本地區實際情況安排實施，并接受來自上級的考核和督查。精準扶貧工作涉及財政、教育、醫療、社保等多個部門，每個部門都有相應的工作方案和任務指標，而H鄉鄉村干部不僅面臨著壓力型體制中來自上級各部門多目標、高指標的繁重工作任務，而且又處于財政資源短缺、利益最少、權力最小之間的困境中[9]。在這種體制困境中，H鄉一些鄉村干部一方面受行政命令的約束按規定執行任務，另一方面又會對目標任務進行選擇性的執行。同時，H鄉扶貧干部還面臨著本職工作與扶貧工作相沖突的矛盾，兼職扶貧的高強度工作壓力，使得本就能力有限的鄉村扶貧干部既無法盡心做好本職工作，也難以保證扶貧工作的質量，因而采取一些策略性行為來應付第三方評估人員的考核和評估。

（二）績效考核制下的晉升錦標賽機制

晉升錦標賽“作為一種行政治理的模式，是指上級政府對多個下級政府部門的行政長官設計的一種晉升競賽，競賽優勝者將獲得晉升，而競賽標準由上級政府決定”[10]。H鄉政府在精準扶貧工作中制定了《H鄉扶貧開發工作考核辦法》，采取入戶走訪、隨機點調和重點核查相結合的方式進行“月督查，月整改，年度總評”考核，將扶貧工作與干部績效工資掛鉤。在這種績效考核機制的激勵下，H鄉村干部為實現突出的扶貧成效，增加績效工資，并在激烈的晉升錦標賽中取得優勝或靠前的位次，獲得政治榮譽和升遷獎勵，避免因排序靠后遭受上級領導的約談和問責，會積極打造讓上級領導滿意的政績工程。然而這種績效考核制下的晉升錦標賽機制不夠公平合理，往往只看工作結果不看工作過程，多是一些“數字化”的評價方式，導致H鄉一些鄉村干部只熱衷于表面形式化工作的完成，只關注短期目標的達成，以此來通過精準扶貧第三方評估人員的考核，以迎合上級領導的要求，從而在晉升錦標賽中為自己增加籌碼。

（三）轉型時期的鄉村社會環境

當前的中國，鄉村社會發生著巨大的變遷，鄉土文化處于轉型期，這種鄉土文化轉型是指“鄉土文化從傳統形態向當代形態轉變的歷史過程”[11]，有的學者將這種處于轉型期的鄉村社會特征概括為“結構混亂”[12]。轉型時期的鄉村社會環境對H鄉鄉村干部行為影響巨大，一方面H鄉部分鄉村干部仍受傳統鄉土文化的影響，理性主義的官僚意識不足，缺乏公正科學的行為準則，因而在第三方評估過程中其行為更多地表現為非正式的、違背理性官僚精神的策略性行為;另一方面，由于轉型中的鄉村社會中同樣缺乏成熟的理性意識和理性規則，“人情”、“面子”文化盛行，以科層制的理性主義原則進行治理在部分情況下往往難以被村民理解認可，難以達到預期治理效果，因而H鄉一些鄉村干部會傾向于運用建構出的非正式規則來推動各項政策實施。在面對第三方評估人員的監測時，為順利通過評估，推動各項工作的穩步進行，H鄉一些干部仍選擇采取這種策略性行為來應對。

（四）第三方評估人員與鄉村干部之間的博弈關系

精準扶貧第三方評估人員通過對H鄉精準扶貧政策落實情況的實地考察和核查，來評估其上報的2018年擬脫貧戶和擬出列村是否達到脫貧和出列標準。對于H鄉的鄉政府和鄉村干部來說，順利通過此次監測評估，并為最終通過國務院扶貧開發領導小組的專項評估積累經驗是其主要目標。H鄉村干部掌握著其所轄村的貧困戶信息，并對精準扶貧工作的進展和實施措施有著詳細的了解，但卻無法掌握第三方評估人員及其評估內容的具體信息。一方面，第三方評估采取隨機抽樣入戶調查的方式，H鄉村干部無法提前了解具體哪些農戶會被抽查;另一方面，H鄉村干部也無法清楚了解第三方評估人員的評估尺度及其對H鄉精準扶貧開展情況的真實評價。由此，H鄉村干部陷入了與第三方評估人員信息不對稱的博弈關系之中，而為了實現其順利通過評估核查的目標訴求，H鄉村干部更傾向于采取行動策略干預評估過程，以求最大限度地一次性通過監測評估。

（五）鄉村干部自身能力和作風問題

H鄉鄉村干部身居鄉村一線，直接面對著鄉村貧困戶等困難群眾，在精準扶貧工作中發揮著橋梁和紐帶的作用。精準扶貧和脫貧工作需要鄉村干部充分發揮創造力和創新力，年輕的鄉村干部在學習接受新知識和新事物、發揮創造力方面比較有優勢，然而由于城鎮化進程的加快，鄉村大批年輕勞動力流失，年輕精英干部也不同程度地流失，導致鄉村干部總體結構老化。在與H鄉某下轄村的村干部交談時，該村干部表示已在村里工作三十多年，這一方面意味著村干部的治理經驗非常豐富，另一方面也意味著村干部面臨更新能力不足、思想觀念落后等問題，且H鄉大部分村干部文化水平不高，專業知識和業務技術能力欠缺，對國家的扶貧政策內涵存在認識不清的情況，沒有做到準確把握政策執行原則，政策實施方法不夠科學合理，個別村干部責任心不強，存在官僚主義、形式主義作風，都在一定程度上影響精準扶貧第三方評估工作的進行以及新時代下精準扶貧任務的完成。

四、優化精準扶貧第三方評估中鄉村干部行為的對策思考

脫貧攻堅任務已經邁入“最后一公里”，優化第三方評估過程中的鄉村干部行為意義重大，關系到精準扶貧能否真正得到落實，貧困戶的利益能否真正得到保障。切實加強人文關懷，規范績效考核制，建立健全糾錯容錯機制，以黨建引領鄉村治理，提高貧困戶的政策認識，保證第三方評估的獨立性與客觀性，加強鄉村干部的能力培養和隊伍建設等，才能更好地優化鄉村干部行為，推動脫貧攻堅任務圓滿完成。

（一）變革壓力型體制，加強人文關懷

壓力型體制對于精準扶貧任務的下達和實施起到了一定的推動作用，但壓力型體制下過度的政治壓力也成為鄉村干部策略性行為滋生的土壤。變革壓力型體制的關鍵在于基于實際的扶貧工作制度建設，使鄉村干部的各項工作有章可循。同時，為鄉村干部設置合理的工作目標和任務，引入靈活的工作反饋機制，注重工作的實效，注重上下級之間的溝通協調，可以使鄉村干部“既有執行國家政策的壓力，保證國家政策的‘一統性””，“又具有執行政策的'靈活性'”[13]。鄉村干部尤其是扶貧干部工作任務重，壓力大，在本單位工作量并未減少的情況下，還需要額外完成上級分配的扶貧任務。為了扎實推動脫貧任務的完成，嘔需加強對鄉村干部的人文關懷與照顧，為鄉村干部減負，減少形式主義的開會和檢查，同時也要定期開展心理疏導工作，為鄉村干部提供咨詢服務，減輕鄉村干部的心理負擔和壓力。

（二）規范績效考核，健全容錯糾錯機制

基于鄉村實際建立起一套更加科學、規范、合理的動態績效考核體系對于優化鄉村干部行為來說十分必要?？蓪⒇毨舻恼鎸崫M意度及評價納入績效考核之中，注重完善對鄉村干部的正向激勵考核方式，根據考核結果調整鄉村干部的福利待遇，對表現優秀、積極有為的鄉村干部給予一定程度上的政策、待遇傾斜，保障鄉村干部之間的公平競爭，充分調動鄉村干部們的積極性。同時，鄉村干部在實際工作中難免會出現一些工作失誤，為避免鄉村干部因害怕擔責影響政績而刻意隱瞞失誤，需要健全精準扶貧工作的容錯、糾錯機制，立足實際，科學問責，劃清扶貧工作失誤與虛假脫貧行為的明確界限，給扶貧工作中出現失誤的鄉村干部多一些理解和支持，對存在虛假扶貧行為的干部要加大教育和處罰力度，鼓勵鄉村干部有所作為，切實做好每一項工作，完成精準扶貧任務。

（三）以黨建引領鄉村治理，提高貧困戶的政策認識

針對轉型時期鄉村社會環境的特點，要加強黨領導下的鄉村治理，切實發揮村黨支部委員會的戰斗堡壘作用和村民自治委員會的自治功能。對鄉村黨員干部的扶貧行為要加強監督問責，“加快建立統一的大數據民生服務平臺，構建扶貧與醫療、社保、救助等公共服務部門的綜合管理信息系統，助推精準扶貧走上‘云端”[14]，及時發布相關信息，實現扶貧工作的公開透明。與此同時，更要加強對貧困戶的精準扶貧政策宣傳力度，村兩委可以定期開展政策宣講會和培訓活動，向貧困戶普及精準扶貧政策的相關內容，提高貧困戶的政策認識，幫助貧困戶發展產業項目，也可以定期開展座談會和對話會，加強鄉村干部與貧困戶之間的溝通交流，聽取貧困戶的意見和訴求，不斷改進工作，提升鄉村干部實際工作的滿意度，保障好貧困戶的切身利益。

（四）保證第三方評估的獨立性與客觀性

精準扶貧第三方評估雖可彌補政府內部評估“自說自話”的缺陷，具有相對獨立性，但在實際評估過程中也不可避免地受到外部環境的干擾，影響評估結果的客觀性和真實性。為切實保證第三方評估的獨立性與客觀性，減少鄉村干部干預的可能性，更好地發揮評估的作用，一是要完善評估制度，制定并執行統一的評估標準和專業化的評估方法，嚴格核查評估信息，保障第三方評估的客觀性;二是可以基于鄉村實際實行獎罰制度，對如實匯報或隱瞞貧困信息和政策實施情況的鄉村干部進行相應的獎勵或懲罰;三是要注重對評估結果以及對評估結果應用情況的公開，通過社會公眾的輿論監督對鄉村干部形成改進工作的外在壓力;四是要加快建立一套符合實際、科學有效的評估反饋機制，促使鄉村干部優化完善扶貧政策，調整扶貧行為，以更好地發揮政策實效

（五）提升鄉村干部能力素質，加強鄉村干部隊伍建設

精準扶貧工作的真正落實要求鄉村干部具備較高的業務能力和道德素質，并對精準扶貧政策的內涵擁有深刻的認識。只有樹立了正確的扶貧意識和動機，具備了過硬的工作能力和素質，才能更好地面對扶貧工作中出現的問題，真正為貧困戶謀利益，推動精準扶貧工作的完成。為此，鄉鎮政府要加強對鄉村干部的教育培訓，定期組織政策學習活動和專業技能培訓活動，以更好地了解政策內涵、落實政策要求。黨員領導干部則更要以身作則，端正作風，踏實工作，有所作為，積極發揮先鋒模范帶頭作用，既要樹立“民本”理念，抵御不良風氣，加強作風建設，提高職業道德，培育底線思維，強化大局意識，也要積極學習典型經驗，培養扶貧典范，努力提高貧困群眾對干部幫扶工作的滿意度和認可度。與此同時，鄉鎮政府要注重對優秀年輕干部人才的引入，注重提升鄉村干部隊伍的質量，以更好地實現精準扶貧、脫貧的工作目標，完成全面建成小康社會的底線任務。

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