坦帕灣河口計劃對水環境治理的影響機制及其啟示

龔虹波,陳金陽,林初肖,李加林

(1.寧波大學公共管理系 寧波 315211;2.寧波大學地理科學與旅游文化學院 寧波 315211)

0 引言

近年來,我國逐漸轉變對水環境“一統到底”的管理方式,嘗試通過提供政策、資源和服務的方式進行間接管理[1-2],其中政府項目資助是水環境治理的首選模式[3]。美國早在1987年就以立法的形式制訂旨在提高水環境質量的國家河口計劃(The National Estuary Program,NEP),并取得一定的成效。本研究從治理網絡的視角,分析坦帕灣河口計劃(Tampa Bay Estuary Program,TBEP)的運作,探討其對水環境治理的影響機制,從而總結規律和經驗,為我國的海灣水環境治理提供參考。

1 坦帕灣及其流域水環境治理

坦帕灣是美國東南部佛羅里達州最大的開放型天然河口灣,位于27°30'～28°15'N、83°00'～81°45'W,在高潮位時延綿約1 031 km2。坦帕灣由希爾斯堡灣、舊坦帕灣、中坦帕灣和低坦帕灣4個部分組成,行政區劃包括皮尼拉斯縣、馬納提縣、帕斯科縣、波爾克縣和希爾斯堡縣的大部分區域以及薩拉索塔縣的局部區域。坦帕灣位于溫帶和熱帶的交界區,具有豐富的生物多樣性,其廣闊的面積能為海洋生物提供從淡水到鹽水富有梯度變化的棲息環境[4]。坦帕灣流域是美國重要的沿海經濟區和高度城市化區,50余年來流域內的居住人口急劇增加,2010年達到400萬人,比1950年增加4倍[5]。

21世紀以來,坦帕灣因在流域生態恢復中取得驕人成績而受到國際社會的廣泛關注[6-7]。然而20世紀70年代坦帕灣因極其嚴重的污染被宣稱“死亡”,1977—1983年流域水質全線“飄紅”(沒有達到國家水質標準)。在流域內的地方政府、企業和居民數十年的努力下,2012年以來流域水質連續全線“飄綠”(達到國家水質標準)[8-9]。據統計,1985年以來坦帕灣流域內的海草面積增加約32 km2,魚類和野生動物的數量也大輻增加[5,10]。此外,坦帕灣流域水環境治理也成為上述6個縣的“經濟發動機”:截至2015年,流域內每5個就業崗位中就有1個與水環境治理有關[11];在6個縣的經濟總量中,有關水環境治理的經濟活動產值計220億美元,占比為13%[8]。政府部門提供2.5億美元,設立污水控制、廢水和雨水管理、生物資源管理、棲息地維護和修復、土地征用、疏浚棄土管理、規制和執行、公眾意識以及行政規劃和協調9個項目,積極參與坦帕灣流域水環境治理。可以說,在政府部門、科學家、資源管理者、居民和第三部門的共同努力下,坦帕灣流域水環境治理取得良好績效[12-13]。

在顯著成績的背后,坦帕灣流域經歷水環境治理模式的深刻轉變。在水環境治理初期,聯邦政府和州政府不斷強化命令和控制,如制訂水環境質量標準和排污標準以及采用各類技術監控手段,但收效甚微。20世紀80年代中期以來,坦帕灣流域將建立“合作伙伴關系”作為政策創新工具。合作伙伴關系是在解決水環境問題這一共同的利益和愿景之上而形成的參與者自發自愿的行為,可視為社會組織、企業和居民在政府不能解決問題時而采取的“救火”行為;而從公共選擇理論的角度來看,只有在“著火”時社會組織、企業和居民的行為收益才會大于行為成本。因此,合作伙伴關系具有2個缺陷:①無法持續提升坦帕灣流域的水環境質量;②無法很好地整合政府力量。為彌補上述缺陷以及在水環境治理中充分發揮政府和社會組織的合力,TBEP應運而生。

2 TBEP及其政策目標和手段

TBEP的前身是坦帕灣國家河口計劃(TBNEP)。TBNEP旨在保護和恢復海灣的水質量和生態完整性,每年由聯邦政府提供經費支持、國家指導和技術支持,并由美國環保局管理。TBNEP最初由希爾斯堡縣、馬納提縣、皮尼拉斯縣、坦帕圣彼得堡清水灣、南佛羅里達水管理行政區、佛羅里達環保局和美國環保局形成合作伙伴關系,至1998年又有6個合作伙伴簽署協議,此后越來越多的大學、非營利組織和個人也參與進來。最終,TBNEP在吸納大量的地方合作協議后變成TBEP。

TBEP的組織結構扁平而簡單,其最高領導機構為“管理與政策委員會”。①政策委員會的官員從當地政府選舉產生,代表美國環保局、地方環保局和水管理部門;②管理委員會由環境管理人員組成。TBEP項目組共有7名職員,分別來自不同的縣和不同的部門。其中包括:執行理事1名,負責維護和促進TBEP的合作伙伴關系;行政管理員1名,負責跟蹤和匯報TBEP所有的政府補助和基金合作協議,同時管理相關技術和延伸服務的子合同;高級科學家1名,負責保護、恢復和維持流域生態的技術評估和工程分析;公共拓展協調員1名,負責宣傳項目目標,并提升社區對水環境問題及其解決方案的認知;項目經理1名,負責海灣項目的小額資助和海灣志愿者“一日捐”項目;生態學家1名,負責各類技術項目;技術項目協調員1名,負責項目管理、法律執行和土地征用等。TBEP有4個委員會,即技術咨詢委員會、社區咨詢委員會、海牛意識聯盟和氮管理聯盟。

作為TBNEP的延續和擴展,TBEP依然接受聯邦政府的經費支持、國家指導和技術支持,同時接受州政府、地方政府和各類社會組織的經費支持。據統計,在過去的3年里,TBEP平均每年接受99.4萬美元的經費支持,其中57%來自美國環保局,14%來自西南佛羅里達水資源管理局,29%來自城市和社區[8]。

TBEP的行動計劃主要包括改善水和沉積物質量,改善海灣棲息地環境,增加海灣魚類和野生動物的數量和種類并提升質量,實施長期的疏浚計劃以及采取預防措施避免危險物質溢漏。雖然TBEP的政策目標依然是保護和恢復海灣的水質量和生態完整性,但在管理層面開始走向更高的治理結構和制度建設,致力于通過執行科學的、社區導向的綜合保護和管理計劃來建立合作伙伴關系。近6年來,TBEP促進了坦帕灣流域水環境問題的科學研究,反映公眾、社會組織和社區在建設健康海灣和繁榮海灣經濟上的共同利益訴求。

TBEP的政策手段主要包括:①資助解決海灣水環境問題的高端科學研究;②資助解決海灣水環境問題的示范創新項目;③向社區提供小額資助,以提高公眾保護和修復海灣水環境的參與度;④發展面向社區的教育項目。為更好地實現政策目標,TBEP越來越關注對水環境治理合作者的培育,除已合作18年且取得顯著成效的氮管理聯盟外,近年來重點培育坦帕灣環境修復基金和西南佛羅里達區域生態修復計劃。此外,TBEP在激勵公眾參與水環境治理方面也頻出新招,除傳統的小額資助外,還設立工作坊、開展“給海灣一天”主題活動和建立社區咨詢委員會等,最大限度地通過各類媒體和平臺吸納公眾參與。

3 TBEP的水環境治理網絡

TBEP是推動水環境治理的有效政策工具,本研究分析其水環境治理網絡,以展現其內在運作機制。

3.1 定量分析

比較同一時期坦帕灣和圣安德魯斯灣的水環境治理網絡,以表述TBEP影響水環境治理的總體情況。坦帕灣和圣安德魯斯灣均位于美國東南部沿海的佛羅里達州,均采用“合作伙伴關系”的水環境治理模式。二者的最大差異在于,坦帕灣于1991年被列入NEP并逐漸擴展成TBEP,而圣安德魯斯灣則一直未被列入NEP。二者的水環境治理網絡對比如表1、圖1和圖2所示。

表1 坦帕灣和圣安德魯斯灣水環境治理網絡

由表1可以看出,坦帕灣的水環境治理網絡明顯比圣安德魯斯灣的更加完善。①在治理網絡的稠密程度上,坦帕灣行動者的數量和種類、反映行動者之間關系的節點度以及群體中心化程度[14]等均超過圣安德魯斯灣,表明坦帕灣的水環境治理網絡有更多數量和種類的行動者參與,行動者之間交往頻繁、關系緊密,且具有更好的控制和動員能力;②在治理網絡的核心作用上,在圣安德魯斯灣水環境治理網絡中處于核心地位的美國魚類和野生動物管理局的節點度(10)遠小于TBEP(23)。

值得注意的是,由圖1和圖2可以看出,如果去掉TBEP及其帶來的行動者,坦帕灣的水環境治理網絡基本與圣安德魯斯灣的類似。由此可見,TBEP在水環境治理網絡中具有行動者和管理者的雙重身份,其通過增加行動者的數量和種類、加強行動者之間的聯系以及以項目資助控制和動員網絡等方式,影響水環境治理的過程和結果。

3.2 運作機制

TBEP水環境治理網絡的內在運作機制可從2個方面考察,即個體選擇和集體行動。前者分析TBEP參與者如何選擇合作伙伴和行動平臺以及由此產生的信任和激勵機制等;后者分析TBEP如何將聯邦政府、州政府、縣政府、社區組織、各類海灣環保科學組織、商業組織和公眾整合在水環境治理網絡中,使參與者形成集體行動的合力。

3.2.1 個體選擇

(1)行為收益。根據坦帕灣與其他流域的對比分析,在水環境治理網絡的形成過程中,行動者傾向與具有協調能力的核心行動者建立聯結關系;核心行動者的協調能力越強,其他行動者與之建立聯結關系所獲得的收益就越高[15]。可見,TBEP不僅是一個項目和一筆經費,還是水環境治理網絡中的強有力的核心行動者,其與眾多行動者建立資源、信息和技術等交往關系,并在整個治理網絡中起到聯結和協調的作用。個體行動者(包括單個組織)很少具有水環境治理的技術、資金和政策資源,也缺乏協調其他行動者的能力,因此其樂于投身于治理網絡之中。而TBEP作為核心行動者,可使治理網絡的參與者降低協調、信息、資源和技術等成本,從而使參與者在單位成本中獲得更多收益。

(2)行為風險。在坦帕灣流域水環境治理中,自然資源系統隨時可能遭受損害,幾乎所有的組織都必須與他人聯合才能找到解決方案,只有擴展網絡關系才能降低風險,因此各方愿意合作。參與者之間疏松的關系有利于發現和培育潛在的合作伙伴,而緊密的關系有利于降低談判難度和執行成本[16]。例如:1950—1960年坦帕灣的海草覆蓋率下降約40%,由于提高海草覆蓋率涉及海洋生態環境治理的方方面面,依靠個體行動者的努力幾乎不可能成功。而TBEP的優勢在于:①海草覆蓋率的下降與水體過度營養化直接相關,TBEP組織氮管理聯盟、地方政府常設聯盟、各級政府管理機構和主要相關企業,制訂并實施坦帕灣氮排入計劃,以恢復水下海草床;②為提高海草覆蓋率,TBEP建設和更新防暴雨設施、管理廢水排放、促進大氣減排和工業升級、實施農業最佳管理、征用和保護土地以及開展公眾宣教。在眾多行動者的共同努力下,坦帕灣的海草覆蓋率逐年提高,并于2015年恢復至20世紀40年代被破壞前的水平[17]。由此可見,TBEP通過在治理網絡中整合參與者的行為,降低個體行動者的行動風險,從而影響水環境治理的個體選擇。

圖1 坦帕灣稠密的水環境治理網絡

圖2 圣安德魯斯灣稀疏的水環境治理網絡

(3)連接方式。從TBEP影響水環境治理網絡的定量分析可知,TBEP增加了行動者的數量、種類和關系密度,同時在治理網絡中承擔核心和中間人的角色。如果說沒有TBEP加入的水環境治理是相對封閉的網絡,行動者之間因長期合作而形成“捆綁式”的緊密關系,那么TBEP的加入則使水環境治理網絡更加開放,行動者可接觸更多的合作者,從而形成更多的“橋連接”關系,有利于資源、技術和信息在水環境治理網絡中的流動,提高行動者解決問題的創新能力[18]。豐富的連接方式有助于使行動者獲得資金、技術、信息、公眾和政治等方面的支持,同時使項目符合相關法規要求。

(4)信任基礎。TBEP可在水環境治理網絡中創造更多的程序公正,夯實合作者之間的信任基礎,其源于TBEP在水環境治理中形成意見跨界交流網絡,為觀點對立的團體和持不同意見的參與者提供討論和交流的平臺[19]。例如:娛樂船舶污染在坦帕灣流域水環境治理中極易引起沖突,游船碼頭、游艇業主和海岸警衛隊經常會在司法或立法過程中形成對抗;TBEP推行碼頭清潔項目,將各個縣的游船碼頭、游艇業主、地方政府、海岸警衛隊和海牛意識聯盟等整合,主要行動包括提供資金和技術以改善相關設備條件、支持海岸警衛隊收集相關知識和信息、發放教育資料以及定期舉辦“友好海灣”游艇討論會[20];該項目促使參與者長期和頻繁互動,增加彼此之間的互惠和信任,從而減少娛樂船舶污染事件。

3.2.2 集體行動

TBEP對坦帕灣流域水環境治理集體行動的影響涉及治理網絡中水平層面和垂直層面的行動團體以及二者的整合。其中:水平層面為州政府、聯邦政府業務部門、各類科學研究團體和社會組織等在坦帕灣流域水環境治理網絡中所建立的關系;垂直層面為聯邦政府、州政府和地方水環境治理機構所建立的關系。作為水環境治理網絡的參與者和管理者,TBEP根據行動團體的性質建立不同的合作伙伴關系,根據治理問題的屬性采用不同的方式整合各類團體的行動,搭建多樣化平臺以促進各類行動團體的信息交流,以此將不同層面且有著不同利益和價值的行動團體整合起來,在水環境治理中形成集體行動的合力。

(1)科研與管理的整合。坦帕灣流域水環境治理涉及不同類型的組織,其中最重要的是科研組織和管理組織。同時,坦帕灣流域水環境治理涉及的學科主要包括流體力學、地質和地貌學、生態系統結構和工程學以及水和沉積物分析,不同學科的組織有不同的數據收集和處理方式、學科文化以及研究范式。在坦帕灣流域水環境治理網絡中,TBEP主要通過合作伙伴即美國地質調查局來推動這一整合。2011年,TBEP及其合作伙伴確認由美國地質調查局提供多學科的專家并整合科研成果,以解決水環境問題。TBEP和美國地質調查局在水環境治理網絡中整合科研與管理解決了2個問題。①整合各個學科。美國地質調查局圍繞坦帕灣流域水環境治理所須解決的科學問題,將不同學科背景的科研人員及其科研成果整合起來,以問題導向性、整體性和全局性的面貌呈現給資源管理者。②整合科研成果與資源管理。坦帕灣流域水環境的科學研究須滿足社會和經濟發展需求,這是科學家和資源管理者反復互動的過程。如果在落實科學決策時需要高度的靈活和溝通,科研成果也須回應資源管理者不斷變化的需求。

(2)多層級政府及其部門的整合。TBEP可用來應對美國聯邦體制下的權力碎片化和多層級機構權力重疊帶來的制度性集體行動的困境。20世紀80年代以來,面對坦帕灣流域水環境不斷惡化的形勢,聯邦政府和州政府不斷出臺各類政策,試圖對水環境治理加以影響,但收效甚微。TBEP不是政府組織,其在治理網絡中與其他參與者之間沒有先天的權力制約關系,因此其在水環境治理中主要采用約束性契約來整合各層級政府及其部門。①對于目標明確和手段清晰的雙邊水環境治理問題,TBEP通常采取服務協議的方式。例如:針對坦帕灣上游水源保護區的遙感和水文監測,TBEP與曼那提縣簽訂服務合同。②對于涉及多個利益主體的復雜水環境治理問題,TBEP采取政府委員會的方式。例如:TBEP的最高領導機構即管理與政策委員會的成員由政府官員選舉產生,執行理事則由各政府部門推舉官員輪流擔任,這樣就可在復雜水環境治理中平衡多方利益主體。③對于介于簡單與復雜之間的水環境治理問題,TBEP則親自參與,以提供各類服務的方式建立廣泛的合作伙伴關系。例如:為提高坦帕灣流域的海草覆蓋率,TBEP通過提供有效的物品、技術和服務的方式,將相關的多層級政府的多個部門整合起來;這種非正式的連接可促進信息和資源在行動團體之間的流動,并提升協作水平和增加行為收益,從而取得明顯成效。

(3)各類組織和個體的整合。在水環境治理中,有政府組織、科研組織、教育組織、企業、社區、居民自發組織以及眾多利益不同乃至利益沖突的個體,這些組織和個體可能既不存在權力關系,又不存在業務關系,未必能因某個具體的水環境治理問題而聯系在一起,但又與水環境治理密切相關。TBEP通過搭建行動平臺,設法將各類組織和個體整合在水環境治理網絡中,使其互通信息和相互對話,共同建構對坦帕灣流域水環境治理的前景和信心。TBEP在水環境治理網絡中搭建的平臺主要包括5種:①工作坊是TBEP常用的政策工具,將都市農業和景觀美化等活動深入到中小學的暑假社會實踐;②建設各類社交網絡,加強各類組織和個體之間的交流;③依托社區志愿者開展“給海灣一天”活動,包括除去入侵物種、種植本地物種、恢復海岸線和改良海灣棲息地等;④建立社區咨詢委員會,成員來自不同組織并代表不同利益,但目標均為促進坦帕灣流域的水環境健康;⑤每年向社區組織、房主聯盟、學?；蚱渌菭I利組織提供小額資助[8],用于恢復海灣環境、環保公眾宣教和防止海灣污染等項目。

4 TBEP對我國海灣水環境治理的啟示

從TBEP對坦帕灣流域水環境治理的影響機制可以看出,TBEP既可影響治理網絡中參與者的個體選擇,又可影響各類組織的集體行動,從而提高坦帕灣流域水環境治理的績效。TBEP有助于克服美國聯邦體制下的權力碎片化和重疊化,同時有效解決水環境治理中社會自愿性不足的問題。

我國的政治體制不同于美國,但我國的海灣水環境治理也存在同樣的問題[21]。長期以來,我國一直推行“命令-控制”型的最嚴格的水資源管理制度,目前至少面臨3個問題。①存在權力空隙或重疊,相關政策的落實無法以整體性的面貌呈現;②由于基層社會組織和利益的多樣化,縣級以下行政區的水環境治理績效極其有限;③民間力量參與水環境治理的自愿性不足。TBEP在水環境治理中顯示出強大的整合力,其成功經驗對我國海灣水環境治理有4個方面的借鑒意義。

4.1 適用于政策目標明確、手段模糊且須整合多方利益主體的治理問題

對于政策目標明確和手段清晰的治理問題,采用傳統“命令-控制”型的管理方式可行、可靠且高效,但對于政策目標明確、手段模糊且須整合多方利益主體的治理問題,TBEP采用的項目制則更加可取。項目制至少具有3項優點:①TBEP與其他參與者是平等關系,可以協商互動,也可以在眾多參與者中尋找最合適的合作伙伴,而不像“命令-控制”型那樣不容“討價還價”,且難以選擇或變化;②TBEP的水環境治理既不是自上而下又不是自下而上的,而介于二者之間,即對上整合多層級政府及其部門的利益,對下將公眾和各類社會組織嵌入水環境治理,并在整合和嵌入的過程中實現利益協商,從而尋找最恰當的政策手段;③TBEP可通過服務協議和經費資助等方式,解決水環境治理中社會自愿性不足的問題。

我國的海灣水環境治理也存在大量政策目標明確、手段模糊且須整合多方利益主體的治理問題,采用嚴格的“命令-控制”型管理方式通常是政策關注一時有效而政策轉移馬上反彈。因此,對于此類水環境治理問題,可借鑒TBEP的項目制,溝通和協調各層級政府、社會團體、企業、社區和居民等的利益,形成水環境治理集體行動的長效機制。

4.2 合理的經費來源和機構設置是TBEP取得良好治理績效的前提條件

TBEP的運作類似于非營利組織,但可實現政府對水環境治理的政策目標。從經費來源上看,TBEP的經費主要來自聯邦政府、州政府和地方政府(約占85%),其余則來自城市和社區,這有利于其在水環境治理中整合各層級政府的政策目標、利益和行動。從機構設置上看,TBEP的最高領導機構即管理與政策委員會在組織架構上采用政府派員、選舉或“輪流坐莊”的政府委員會制,有利于整合多層級政府及其部門的利益;TBEP的成員體現各方利益的平衡,其中執行理事來自政府部門,其余成員包括行政人員、科學家、技術人員和協調人員,表明水環境治理不僅是管理問題,而且是科學問題、技術問題和協調問題。

我國各層級政府的隸屬和等級關系清晰而嚴格,不同層級政府及其部門的人員難以直接和有效對話。因此,我國的海灣水環境治理可選定某個適當的政府層級,而其他層級政府則采用委托授權的方式。此外,我國在海灣水環境治理過程中應轉變觀念,即不僅要嚴格管理,而且要整合科研與管理、多層級政府及其部門以及各類組織和個體。

4.3 TBEP在水環境治理中的整合力來自其在治理網絡中所發揮的強大作用

TBEP的運作經費主要來自政府以及政府水環境治理的政策目標,但采用非政府組織的運作模式,所有的項目、活動、合同協議、社區咨詢委員會、小額資助和合作伙伴關系都要貫徹到底。TBEP在合同協議中是一方主體,承擔責任和義務,并享有協議規定的權利;其在水環境治理中不僅是發包者,而且是設計者、管理者、協調者、聯絡者、組織者和監督者。正是這種貫徹到底的政策工具,使TBEP成為強有力的治理網絡核心,有效增強坦帕灣流域水環境治理參與者的信心,從而影響參與者的個體選擇和各類組織的集體行動。

目前我國的海灣水環境治理正是缺乏這類專任、常設和具有強大影響力的非政府機構:既有政府背景,接受政府資助,整合政府利益,實現政府水環境治理的政策目標;又是非政府組織,并為各類合作伙伴關系的溝通提供順暢的渠道。由此類機構親力親為地長期建設和管理水環境治理網絡,相當于水環境治理的“發動機”。

4.4 科學化和多樣化的治理方式是TBEP成為治理網絡核心和深入水環境治理的有力保障

根據水環境問題的不同層次和屬性,TBEP在坦帕灣流域水環境治理網絡中主要采用6種治理方式。①以政府委員會的方式整合各層級政府及其部門;②以合作伙伴的方式解決較復雜的水環境治理問題;③對于地區、部門或組織能夠解決的相對簡單的治理問題,采用服務協議的方式;④對于公眾參與等涉及面較廣且議題較寬泛的公共問題,通過搭建各類交流平臺,促進非正式網絡的發展;⑤對于問題明確且須將公眾嵌入水環境治理網絡的公共問題,采用工作小組的方式;⑥針對更復雜的水環境治理問題,建立社會多元自組織系統,這也是TBEP促使居民嵌入水環境治理的努力方向。針對不同問題采用科學、靈活和多樣的治理方式,使TBEP在水環境治理網絡中承擔核心的角色。

我國的海灣水環境治理可因地制宜地加入其他治理方式。例如:對于不同層級政府采用委托授權的方式;通過設立海灣水環境治理領導小組辦公室,整合各層級政府及其部門的力量,并發揮協調各方利益和實現政策目標的作用。