地方政府財(cái)政治理能力提升困難與改革路徑

摘 要：在一個(gè)多級政府框架下，提升地方政府財(cái)政治理能力對于一國治理體系的現(xiàn)代化至關(guān)重要。鑒于此，文章對地方政府財(cái)政治理能力提升的困難以及如何解決這些困難的改革路徑進(jìn)行探討，以期為地方政府現(xiàn)代化財(cái)政治理的實(shí)現(xiàn)提供幫助。

關(guān)鍵詞：地方政府;財(cái)政治理;能力;困難;改革

一、 地方政府財(cái)政治理能力的背景闡述

1994年，我國正式實(shí)施分稅制財(cái)政體制改革，對地方和中央財(cái)政的分配關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，將財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下放。關(guān)于財(cái)權(quán)，中央政府擁有絕對的稅權(quán)，而地方不具有任何實(shí)質(zhì)上的稅收自主權(quán)。關(guān)于事權(quán)，中央政府只承擔(dān)中央機(jī)關(guān)的行政費(fèi)用、國防等費(fèi)用，其他包括社會福利、教育等大多數(shù)支出都需要地方政府來負(fù)責(zé)，極大地削弱了地方政府的財(cái)政能力，導(dǎo)致事權(quán)與財(cái)權(quán)不相稱的局面。而地方政府財(cái)政治理的核心在于提升地方政府的主體能動性與財(cái)政自給能力、滿足轄區(qū)居民對公共服務(wù)的需求，而提升地方政府財(cái)政治理能力的關(guān)鍵就是達(dá)到事權(quán)和財(cái)力在各級政府間的合理匹配和劃分。

二、 地方政府財(cái)政治理能力提升的困難

（一）地方稅制結(jié)構(gòu)不合理導(dǎo)致地方財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配

1994年我國的分稅制改革使得地方和中央政府之間的財(cái)政關(guān)系被調(diào)整，收入大多數(shù)歸于中央，但支出卻下移給了地方，導(dǎo)致地方和中央事權(quán)和財(cái)權(quán)的嚴(yán)重不匹配。目前，消費(fèi)稅屬于中央稅而不是共享稅，營業(yè)稅也被取消，這導(dǎo)致地方政府的財(cái)力明顯下滑。另外，事權(quán)下移使得地方政府承擔(dān)了許多本應(yīng)該由中央政府提供的公共產(chǎn)品與服務(wù)支出，例如醫(yī)療保險(xiǎn)支出等，這就削弱了地方政府的財(cái)政治理能力。再加上地方政府日益增加的支出，加大了財(cái)政運(yùn)行的難度，顯露出一系列支出結(jié)構(gòu)問題，這極大影響地方政府財(cái)政治理能力的提升。

（二）財(cái)政收入增長乏力使得財(cái)政治理效率低下

改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)的高速增長使得財(cái)政收入也在迅猛增長，但是隨著國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)的變動以及我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入中高速度增長新常態(tài)，我國地方政府的收入壓力也逐漸增大。現(xiàn)如今，國內(nèi)地方經(jīng)濟(jì)財(cái)源增長的梯隊(duì)還沒有成形，大部分還是以民營中小企業(yè)為主，再加上結(jié)構(gòu)性減稅實(shí)施、房地產(chǎn)成交量下降、工業(yè)發(fā)展速度趨緩、企業(yè)效益下滑等影響，導(dǎo)致地方政府的財(cái)政收入不確定性增大。另外，地方政府治理能力進(jìn)入“低水平陷阱”的原因之一是地方財(cái)政治理效率的低下。我國目前的財(cái)政職能被肢解的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，具體表現(xiàn)在財(cái)政職能被分散到各個(gè)部門，這制約了地方財(cái)政治理能力與效率的提升。

（三）債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高制約地方政府財(cái)政治理能力提升

地方債券是我國地方政府籌措資金的重要來源，是地方政府能否正常履行職能的關(guān)鍵，但同時(shí)它又是地方政府治理的薄弱環(huán)節(jié)與潛在風(fēng)險(xiǎn)。地方政府財(cái)權(quán)上的短缺，常常迫使其在公共財(cái)政預(yù)算上避開約束，借助非正式舉債來解決資金短缺問題，例如土地財(cái)政，這導(dǎo)致地方性債務(wù)的增長過快，個(gè)別地區(qū)甚至出現(xiàn)地方債務(wù)嚴(yán)重超越警戒線等的問題。截至2017年底，我國的地方政府債務(wù)余額達(dá)到164706億元，這極有可能引發(fā)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的全局性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，成為制約地方政府財(cái)政治理能力提升的最大瓶頸。

三、 地方政府財(cái)政治理能力改革的路徑

（一）深化地方財(cái)政體制改革

第一，建立財(cái)權(quán)與事權(quán)相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)政制度，通過立法形式來進(jìn)一步明確地方政府職能，并且規(guī)定凡是受益范圍惠及多個(gè)領(lǐng)域甚至全國的公共服務(wù)和產(chǎn)品必須由中央政府承擔(dān)，轄區(qū)內(nèi)的居民公共服務(wù)就由地方政府來承擔(dān)。第二，建構(gòu)完善的公共預(yù)算體系，通過建立納稅人利益表達(dá)機(jī)制來統(tǒng)計(jì)納稅人的稅收意愿與需求，保證地方政府支出范圍的公益性，并且強(qiáng)化預(yù)算公開改革，以此來提升地方政府財(cái)政治理效率。第三，完善現(xiàn)代稅收制度，合理劃分中央與地方的財(cái)政收支責(zé)任，并培育地方主體稅種，建立一個(gè)稅源豐富且相對獨(dú)立的地方稅收體系，從而更好地滿足地方政府公共服務(wù)支出與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

（二）完善多元主體共同參與的財(cái)政治理體系

現(xiàn)代化財(cái)政治理體現(xiàn)了市場、社會和政府的新型關(guān)系。地方政府應(yīng)融合現(xiàn)代和傳統(tǒng)治理理念，通過引導(dǎo)公眾參與、還政于民等手段，實(shí)現(xiàn)社會、市場與政府的多元共治，達(dá)到善治的目的。只有地方政府懂得善治，才能讓財(cái)政收支有度，提升財(cái)政治理效率。現(xiàn)如今，地方政府的財(cái)政赤字快速增長，地方政府必須牢固樹立“財(cái)政善治”的理念，完善社會公眾、地方政府、社會組織以及企事業(yè)單位等多元主體參與的財(cái)政治理體系，落實(shí)多元主體對財(cái)政分配的各項(xiàng)權(quán)利，才能有效提升地方政府的財(cái)政治理能力。

（三）優(yōu)化地方政府的收支體系

為應(yīng)對地方政府日益上升的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，需優(yōu)化地方政府的收支體系，完善預(yù)算管理體制。首先，地方政府要合理界定職責(zé)權(quán)限，監(jiān)督與防范政府的支出行為，防止出現(xiàn)越位、重復(fù)建設(shè)以及缺位等現(xiàn)象。其次，在預(yù)算管理機(jī)制上，還需要構(gòu)建全口徑的預(yù)算管理制度，對地方政府的支出與收入進(jìn)行預(yù)算，將財(cái)政監(jiān)督、預(yù)算編制、財(cái)政審批以及預(yù)算追加等納入立法范圍，盡可能減少財(cái)政運(yùn)行的隨意性。最后，不斷完善政績考核機(jī)制，引入GDP、投入與負(fù)債為一體的綜合考核體系，進(jìn)一步對地方政府的債務(wù)展開監(jiān)督管理。

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作者簡介：

吳宇晴，秦皇島市廉政教育培訓(xùn)中心。