“外引”與“內消”

高行 張富利

[摘要]現代中國土地用途管制不斷借鑒國外管制經驗，并與中國特色土地用途管制制度和本土管制實踐相互交融、發展演進。而土地用途管制制度是我國實施最嚴格土地管理的一項核心制度，回顧國際理念和經驗的引入對土地用途管制的影響，并闡述相關管制在演進過程中借鑒與獨創相互交融，逐步形成適應中國國情、具有鮮明中國特色的管制體系并對其進行法理探析。最后嘗試對當前土地用途管制改革提出啟示性建議。

[關鍵詞]土地用途管制;土地規劃;土地征收征用補償機制;耕地保護

[作者簡介]高行，福建農林大學法學系2019級碩士研究生;張富利，福建農林大學公共管理學院副教授，法學博士，博士后。

對中國而言，土地問題的有效治理一直是國家能力的重要體現。而土地用途管制權乃是土地用途管制行為的法權表達，其構成我國現行《土地管理法》體系架構和規范展開的邏輯基礎。作為國家土地管控基本制度之一的土地用途管制制度，在對國際經驗的借鑒和實踐運行過程中呈現出失靈狀態，須對其作理性法理分析，并對現存問題提出切實可行的改革和完善方案。本文回顧了國際理念和經驗的引入對土地用途管制的影響，并闡述相關管制在演進過程中借鑒與獨創相互交融，逐步形成適應中國國情、具有鮮明中國特色的管制體系并對其進行法理探析。最后嘗試對當前土地用途管制改革提出啟示性建議。

一.現實與反思：土地用途管制制度的背景及問題

土地用途管制制度源于19世紀，隨著工業化進程，一些工業化國家將城市土地劃分為工業區、住宅區和商業區，這便形成了土地用途管制制度的雛形。第二次世界大戰以后，隨著資本主義市場經濟的發展，城市規模的擴張，歐洲國家逐步認識到土地資源利用的有限性，后來便從城市土地轉向農村土地，這便形成了各具地區特色的土地用途管制制度，如德國、法國、英國。因我國幅員遼闊，土地資源相對豐富，且經濟發展起步晚、水平低，城市化進程晚于西方發達國家，所以關于土地用途管制制度的起步也比較晚。

《中華人民共和國土地管理法》于1986年6月25日審議通過，1987年1月1日實施，相比于西方資本主義國家開始晚了近六十年。隨著改革開放逐步進行，我國市場經濟快速發展，經濟實力的不斷增強，城市化進程加快，越來越多的農用地逐步轉化為建設用地，這期間《土地管理法》及相關法律制度與現實情況出現了諸多問題。此后，《土地管理法》經過了四次修改，提高土地資源的利用效率，推動我國土地資源的可持續發展。雖然我國關于土地用途管制制度針對實踐中出現的問題已經完善許多，但由于我國起步晚，自計劃經濟時“照搬”蘇聯到現在的引進西方模式，致使我國目前的土地用途管制制度還不成熟。

（一）我國土地用途管制制度的困境

早在二十世紀初，美國就從德國引進土地用途管制制度，并不斷根據本國地區特色不斷調整，現已形成體系，趨于完善。日本、法國及我國臺灣雖不及美國起步早，但都形成了完善的土地管制法律體系、土地利用規劃體系、彈性政策指引。再觀我國，雖然土地制度有所完善，但在法律上、政策上、經濟措施的指引上，都不及美德日等國。

1.我國土地用途管制法律制度不完善

我國《土地管理法》于1998年修訂時才開始確立了土地用途管制制度，我國土地用途管制制度自始建立，主要有兩方面的意義：一方面標志著1986 年 《土地管理法》確立的以 “分級限額審批制”為核心的土地管理模式走向了終結;另一方面亦宣示我國以土地規劃為基礎、以用途分類為核心的新 型土地管理模式的確立。[張先貴.我國土地用途管制改革的法理求解[J].法學家，2018（04）：96-107+194.]但關于土地用途管制的法律制度卻出現了法律空缺，更沒有完善的法律體系來提供相關的法律依據。美德日等國對于土地用途管制的法律規定不僅有專門的法律法規，而且在國家根本法中也有體現。縱觀我國《憲法》，關于土地資源也只規定了土地所有權的歸屬、使用權的轉讓、政府可以依法征收征用土地。

我國關于土地管制的法律法規并未形成體系，《土地管理法》中也僅僅規定了土地所有權和使用權、土地利用的總體規劃內容，關于土地用途管制法律制度，上至根本法，下至土地規劃法律制度、專門的土地用途管制法律都出現了法律空缺。土地用途管制的實施過程中，因土地用途管制的尋租成本、內部性成本、信息成本成本高昂，這就導致違法違規用地的情況總量大、比例高，且呈上升態勢;嚴格保護耕地的管制目標沒有有效實現。[程雪陽.新《土地管理法》土地用途管制制度改革的得與失[J].中國法律評論，2019（05）：65-75.]與此同時，因土地用途管制法律責任不明確，相關法條規定不細致且沒有相關的司法解釋，這就容易在執法過程中出現“執法難”、“執法不嚴”等問題。雖然我國《土地管理法》、《憲法》、《自然資源及環境法》為土地用途管制提供了一定的法律基礎，但在在技術規范層面、法律規定都不完善，各個規劃級別之間分工不明確，上下不協調。以此同時與不斷加快的城市化進程、土地資源利用分配問題出現了脫節，法律制度的不完善，將會引發更多的社會矛盾，同時也不利于土地資源的可持續發展。

2.政府管制與市場調節不平衡

我國政府對于土地用途管制的行政權力過大，導致政府的行政行為與公民的利益訴求不一致，特別是政府征收、征用土地過程中，缺乏對原土地使用人的補償機制，這就容易引發政府與公民之間的矛盾糾紛。有學者認為，土地用途管制的實施過程實際上是委托代理關系，既然是委托代理關系，政府在實施過程中就要積極回應多元化的利益訴求，在土地用途管制過程中不斷完善征收征用補償機制。與此同時政府對于某部分土地市場的干預過多，出現政府壟斷建設用地的供應，用指令性計劃指標來配置土地和決定土地用途，對于土地出讓制度、土地價格、投資強度、產出標準等應放開，由各個企業自主決定。

隨著城市化進程的加速，城市規模的擴張，在市場經濟的主導下，越來越多的農村耕地逐步轉化為城市建設用地，進而忽視對土地利用程度和效益的管制，這就導致我國的農村耕地面積即將面臨紅線預警，在 2002年全國耕地保有量就只剩下 18.9 億畝，2006 年又減少到了 18.27 億畝。為此，《1997—2010 年全國土地利用總體規劃綱要》不得不提前廢止。[相關數據來源參見《不斷開拓的事業——我國耕地保護60年歷程回顧》，載中央人民政府網：http：//www.gov.cn/ gzdt/2009-09/30/content_1430754.htm，2019 年 4 月 10 日訪問;《實現節約集約用地 18 億畝耕地“紅線”牽動了誰》， 載中央人民政府網：http：//www.gov.cn/jrzg/2007-07/07/content_676212.htm，2019年4月10日訪問。還可以參見鄭振源：《土 地利用總體規劃的改革》，載《中國土地科學》2004 年第 4 期。雖然第二次全國土地調查顯示，截至 2009 年年底，我國耕 地面積為13，538.5萬公頃（20.3億畝），比1996年完成的第一次土地調查的數據多出1358.7萬公頃（2億畝），但就像《關 于第二次全國土地調查主要數據成果的公報》所指出的那樣，“之所以會多出 20，380 萬畝耕地，主要是由于調查標準、技術 方法的改進和農村稅費政策調整等因素影響”造成的，并不表明現行土地用途管制制度之下的耕地保護工作取得了重大成就。 參見國土資源部、國家統計局：《關于第二次全國土地調查主要數據成果的公報》，2013 年 12 月 20 日。另外，國土資源部 2017 年 4 月發布的《2016 中國國土資源公報》顯示，截至 2015 年年末，全國耕地總量為 13，499.87 萬公頃（20.25 億畝）。]而有些土地使用者通過“囤地”大額獲取土地增值收益，導致地方土地閑置。政府的管制與市場經濟的調節，二者之間處于一個平衡的狀態才有利于提高土地資源配置效率。政府通過土地用途管制等行政或者計劃手段干預土地利用，以補充市場調節的不足，實際上政府管制本身也存在諸多問題，如可能缺少約束政府的相關法律法規，使政府可能片面的從管制需求的角度出發，就容易導致市場失靈。凡事都要張弛有度，政府和市場的關系也是如此，兩者之間相互滲透，只有這樣才能達到合理有效配置土地資源，有效管理土地資源，促進社會整體協調發展。

3.忽視耕地資源合理利用的外部性和非市場價值

城市規模的過度擴張，越來越多的耕地轉變為建設用地，現實中，耕地面積不斷減少且質量下降，政府應該嚴格限制農村用地轉變建設用地，才能確保18億耕地紅線不受到威脅。農民耕地面積減少，而我國人數數量大，日常所需要的糧食需求量大，且政府在征收征用過程中并未形成完善的補償機制，就不可避免的導致官民矛盾，十分不利用解決“三農”問題。我國政府現在就是過度看中土地資源的市場價值，忽視土地資源的合理利用的外部性，容易導致外部不經濟等問題。現行的土地用途管制嚴格限制了農村土地內部之間的土地利用權利的轉移，實際上這樣就約束了農民依據準確的市場信息調整種植種類及產業結構轉化，限制了農村經濟發展，城鄉貧富差異加深，同時也加劇了社會矛盾。

在市場主導下，土地的資產價值就是個體利益最大化的追求目標，而造成的負外部效應及損害他人利益和正外部效應及促進社會福利，都沒有得到相應的成本支出和收入，只能通過政府管制進行修正和約束，但政府在實施過程中也容易忽視這個問題。

土地用途管制的重要目標之一就是保護耕地，保持耕地質量，為了實現這目標，就必須保護耕地并對受損的經濟利益主體進行補償。而村群體和農戶是主要的受償主體，他們的受償意愿及其滿意程度對土地用途管制制度的落實和農地是否得到切實有效的保護至關重要。但政府在實施過程中經常性的忽視這些關鍵性群體的利益，并未完全落實補償制度，這勢必會加劇公眾特別是農戶對政府的不滿，對于“三農”問題的解決也充滿挑戰，對于土地用途管制制度長遠的完善和實施都處于不利的境地。我國土地用途管制制度存在著諸多問題，應根據不同區域的具體情況具體問題具體分析，特別是農村土地利用權利的轉讓，注重土地資源有效合理利用的同時也要注重社會公平。

4.土地用途管制體系失靈

我國土地用途管制實施中審批程序繁瑣、周期長、成本高，這就導致土地行政審批的效率與地方經濟發展相脫節[袁楓朝，嚴金明，燕新程.管理視角下我國土地用途管制缺陷及對策[J].廣西社會科學，2008（11）：58-61.]，而且行政審批權主要集中中央和省級政府，市縣級政府的審批權限十分受限制[孟祥舟，林家彬.對完善我國土地用途管制制度的思考[J].中國人口·資源與環境，2015，25（S1）：71-73.]。各級土地管制缺乏統籌協調，土地利用的總體規劃的功能和作用缺乏統籌安排中央和省級在戰略層面研究不深刻，市縣級也只是對上下級規劃的簡單重疊，而且上級對下級的土地規劃缺乏全局意識，僅從數量上與上級進行簡單的銜接，卻忽視空間布局上的銜接，在實踐中就會出現變相突破上級規劃的控制。政府在土地利用規劃時技術仍相對比較落后，土地用途規劃數據庫不完善，這就極大限制了土地用途管制制度的發展。

政府在土地用途管制過程中缺乏民主參與性，土地用途管制不僅要表達政府意志，還要充分體現民眾和專家學者的意見，尊重公眾的民主參與性，可以通過舉行聽證會等途徑來注入公眾參與性。由于我國公民參政渠道不暢通，政府公務的透明度不高，公民政治事務的參與程度也不高，這就容易導致政府土地用途管制不能真正從公眾利益出發，不了解公眾的現實需求，而且政府關于土地用途管制的行政行為不能很好的受到公眾的監督。

二、 邏輯與機理：土地用途管制制度法理檢視

（一）土地用途管制權的本質透析

土地用途管制制度的實質是國家作為土地的所有權人，對土地占有權、使用權及收益行為實行強制性的管理。土地用途管制是對土地所有權的規劃，本質上屬于國家統治權，國家統治權的表現形式就是行政管理權，行政管理權屬于公權力。在我國，行政管理權來源于國家憲法和法律，沒有憲法和法律的確認和規定，行政管理權就失去了行使和存在的法律基礎。

政府通過土地用途管制來行使行政管理權，提高土地資源的利用效率，維護社會秩序，在行使行政管理權的過程中，既要行使行政權，也要履行行政主體應負擔的義務。也有學者提出，對于土地用途管制權，既要看到它的強制性，也要看到它的經濟性，管制權實際上是公權與私權的結合體[郜永昌.土地用途管制法律制度研究：以土地用途管制權為中心[M].廈門：廈門出版社.2010：88-90.]。但是究其權力來源的根本，其私權依然是來源于國家授權，而國家的權力又是民眾所賦予的。

國內也有學者提出，土地用途管制權力的法權基礎是國家財產所有權，這實際上混淆了所有權與行政管理權的概念，也完全有悖于我國的法律現實。我國的土地所有權并非完全國家所有，而是存在農村集體所有和國家所有兩種所有形式。在我國社會主義市場經濟改革的潮流下，國家所有權與行政管理權的分離是大勢所趨。如果把所有權作為土地用途管制法律的來源，這實際上是要求“土地所有者給自己加上枷鎖”，這也與現代法學思想中的“對立牽制”原則相違背，土地用途管制法律維護公共利益的基本宗旨就得不到制度上的保障。

（二）土地用途管制制度中的法律原則分析

政府在進行土地用途管制過程中，逐步完善土地用途管制法律制度，依據相關法律法規進行，依法定程序開展，這充分體現了合法性原則，其內容包括法律優先原則和法律保留原則。法律優先要求：土地用途管制法要受到憲法的直接約束，也要受到其上位法的約束，其立法不能違反法律優先的審查機制。法律保留則要求土地用途管制及其分區立法，必須要有法律的授權，不得有違背法律的行為，否則其用途管制行為是無效的。在現代憲政法治體制下，為保障公民的權益和公共利益，要求一切國家行政權的作用應具有合法性，即土地用途管制權力的存在、行使必須依據法律，符合法律，不得和法律相抵觸。這表明，土地用途管制所依據的必須是法律，或者只有經過法律的授權才有權行使。

政府在土地用途管制中，即使是為了公共利益而進行，但是也要對公民的合法權益的損害降到最低，這便體現了比例原則。行政立法應能實現授權目的或至少有助于目的的達成，并且用正確的手段，也就是要求土地管制法律的規定和內容與其目的之間關系是恰當的，相關聯的。立法機關或者行政機關為了達成同一目的，可以在多種選擇中，選擇對公眾利益損害最小的手段。比例原則主要是關于侵犯公民具體權利的合法性與適度問題，在土地用途管制的立法及司法上都具有相當重要的意義。

在土地用途管制過程中，政府的行政管制行為一旦做出，不得隨意更改，則體現了誠實守信原則。誠實守信原則是私法關系領域的一項基本原則，源于私法關系的“契約應該嚴守”，但它同樣可以成為公法甚至行政法的法治原則之一。誠實守信對于土地管制法的具體要求是：其一是土地管制法必須具備明確性和可預測性。依據法的安定性原理，在一個法治國家，行政行為必須具有明確性、可預測性、可度量性，這樣才能維護法的安定性。其二是法律不溯及過往。法治國家要求行政法律秩序的“連續性”，行政法規作為約束公民行為的規范，溯及過往不利于公民利益的保護，不溯及過往實際上是對公民利益的保護，維護信賴保護，維護政府公信力。

（三）土地用途管制法律法規產生的法理探索

土地制度是各個國家和地區自然、歷史、社會、經濟、政治和文化多因素的產物。土地用途管制制度也是如此，其形成和發展也有其經濟政治制度背景。前蘇聯等實施計劃經濟的國家，土地所有制是公有制，所有土地都由政府進行管制，土地利用的決策權也在政府手中。政府在土地資源配置中不采取分區的方式，土地利用完全按照國家下達的指令性計劃進行。由于土地利用計劃目標籠統、抽象，計劃執行受內外種種因素的阻礙，導致官僚主義作風等現象。而在歐美亞市場經濟發達的國家，土地用途分區管制并不意味著在土地資源配置中以計劃機制取代市場機制，這些國家的土地配置方式仍是以市場機制為主，政府實行計劃機制的目的主要在于提供公益和糾正市場失靈，其實質就是政府通過土地用途管制這類行政或者計劃手段去干預土地利用，以補充市場調節作用的不足，從而達到合理有效配置土地資源、促進社會整體協調發展的目的。

法律根源于一定的經濟基礎，而法律屬于上層建筑，經濟基礎決定上層建筑。與此同時法的產生的物質條件和社會因素是復雜多樣的，遠不能單以經濟的必然性說明。在對待法與經濟關系的問題上，我們不能片面的去理解二者之間的關系。土地用途管制法律也是如此，但并不是一定的經濟基礎可以自發地產生法，而是還要通過人們或國家共同努力，法才能被制定或被認可出來。社會基本矛盾是法律起源的根本動力，如果沒有生產力與生產關系、經濟基礎與上層建筑的矛盾運動，法律也不會產生。

隨著社會生產力的發展，社會分裂為利益不同的階級，統治階級需要一種特殊的社會規范來維護其利益，在經過國家與選擇的認可之后，習慣就逐漸演變成習慣法，隨著社會的進步，習慣法又演變成了成文法，土地用途管制法律法規則是成文法，具有國家命令的性質，由國家的強制力保證實施，政府通過自身的公權力進行實施土地用途管制也是同種道理。

（四）土地用途管制制度法的價值分析

政府在實行土地用途管制的過程中，應注重法的價值，充分調節好法的價值之間平衡。博登海默認為：“法律是秩序與正義的綜合體，一個沒有形式要素的社會制度不配成為一種法律制度;秩序側重的是社會制度和法律制度的形式結構，正義關注的是法律規范和制度性安排的內容以及法律制度在促進人類幸福和文明建設方面的價值。”[ 博登海默.《法理學：法律哲學與法律方法》[M].鄧正來，譯.北京：中國政法大學出版社.1999：337頁]土地用途管制制度正是社會制度與法律制度構建的共同體，在其構建的過程中，更應該注重秩序和正義的法的價值。

土地用途管制過程中，在關于城市和農村的管制中，應注重法的平等價值。平等并不是平均，現實意義上法的平等也是相對的，只有實現法律上的平等，才能達到社會公平，兩者相互依存、相互依賴。平等在土地用途管制法律的具體要求是：對于同一土地用途的土地，對所有的土地權利人都應使用相同的管制制度;對于不同的土地用途分區，因地制宜，可以適用不同的管制規則。在立法方面，平等并不要求立法者無條件地、平等的對待每一個人，而是容許通過客觀的衡量，合理的加以區別，平等不意味著絕對形式上的相同處理，它必須以正義的理念作為判斷是否違反平等的標準。所以，在進行土地用途管制執行法律法規的過程中，也要注意各個團體利益的平衡，注重平等，保證社會公平，否則會加劇社會矛盾，特別是對于“三農”問題的解決加深難度系數。

開展土地用途管制的最重要的目的就是為了實現土地資源的優化配置，提高土地資源的利用效率，在法律的實行過程中，效率價值也是不容忽視的。現代法律必須包含有利于提高效率的資源分配方式，并以具體的規定充分保障雙方權利的實現和義務的履行，保證資源的優化配置。當代中國經濟運行的最優模式是社會主義市場經濟，在社會主義市場經濟條件下，不斷完善相關法律法規進行保障，使得土地資源得到合理利用，所得收益促進社會公平正義，依法進行環境資源保護，防止和懲罰破壞自然環境以及濫用有限資源的行為，確保經濟的可持續發展，追求和實現持久的土地發展權。

（五）土地用途管制立法法理分析

我國土地用途管制制度的開展，必須要有土地利用規劃的啟動，而我國的土地利用規劃存在著立法技術障礙。目前我國除了“土地利用分區管理”與“土地用途分區管制”這些部分較為接近具備較完備的立法條件外，其他部分都帶有很明顯的計劃經濟色彩，不具備立法條件。

法律創制是整個法律動態運作的重要環節，在一國的法制建設、權力運行、憲政實踐中都具有重要意義。法律創制首先要遵循民主立法、科學立法基本原則，土地用途管制法律法規的創制也是如此，形成完備的土地用途管制法律體系。土地用途管立法的核心是用途法定原則，用途法定原則雖然衍生于“法律保留原則”，但又不限于此，包含更為廣泛的內容，“用途法定原則”既是土地用途管制的基本立足點，又是用途管制法制化的核心總結。“用途法定原則”是相對于市場經濟環境下給土地權利人的廣泛權利而提出的，是約束個體行為、保證土地利用不損害公共利益的對等設置。

隨著我國法制建設的發展，行政機關制定了大量的行政規章，規章的制定工作已經形成了制度，有些行政機關還制定有關規章制定程序方面的規定，但是規章仍然存在著超越職權、管理混亂等問題。土地用途管制法從實體內容上是關于對地權的限制，從行政法角度，它調節的不是內部行政關系，而是對外部行政關系的調節，另外規章的影響力與涉及面較小，對于土地用途管制法的制定應在規章之上。土地用途管制法的內容分為實體和程序兩部分，程序部分用于規章規定無可厚非，但是實體部分直接涉及土地權利人的切身利益和公共利益，影響面較廣，適用于規章加以規定，恐怕調整力度不夠。

三、推進與改革：國際經驗對我國土地用途管制制度的啟示

（一）完善土地用途管制規范的管制權運行機制

政府應規劃好城市土地與農村土地不同類型的土地規劃，國家應出臺土地規劃法協調土地利用規劃和城市規劃之間的關系，確立土地利用規劃的基礎地位，并且要求城市規劃必須要服從于土地利用規劃。同時也要完善規劃保障制度，應強化規劃的穩定性與權威性，通過制定系統的規劃法律制度，確定土地規劃的編制原則、編制機關、編制程序、規劃的法律效力及違反規劃制度的法律責任。另外也要完善土地開發利用許可法律制度，管制權的行使必須以許可制度為中心，對于違反規劃許可的行為可以通過許可權的行使而限制公民對該財產權的取得或者轉移該財產權，落實違反管制的法律責任。對于任何權力的運用，均必須遵循嚴格的實質與形式要件，否則該權力的濫用將會使既得利益的保護受到影響。

土地用途管制權乃土地用途管制行為的法權表達。土地用途管制法律制度是人類社會 發展到一定階段，保護和合理利用土地資源的必然選擇。政府通過分區管制這類行政或計劃手段去干預土地利用，以補充市場調節作用之不足，從而達到土地資源合理有效配置、促進社會整體協調發展的目的。[張先貴.法教義學視角下我國土地用途管制權概念：重釋與厘定——基于《土地管理法》修改背景下的審思[J].河北法學，2019，37（02）：61-74.]

我國土地用途管制行使的實質要件：在管制目的上，是基于公共利益，維護社會秩序的穩定;另一方面是通過管制權力的積極行使，從而實現追求社會最大福利，提高資源可利用率。政府應該在法律保留的管制依據下，在土地用途管制過程中堅持比例原則、平等原則，實現信賴保護原則的管制后果，即法律所確定的利益發生法律變化時，能夠保護因信賴該法律的當事人的合法利益得到保護。同時，當人民基于合理信賴而投資，在其所期待的落空時，應當給予適當的補償，這種信賴應該得到法律的保護。

我國土地用途管制行使的形式要件：對于限制人民基本權利的財產權管制法律的制定與實施，必須要堅持人民參與原則，才能充分發揮管制法令的權威性和合法性。在管制決定作出之前，應該充分考慮民眾的意見;管制決定作出之后，充分賦予人民申訴權、復議權、訴訟權等申訴途徑，并針對一些管制行為開展補償機制。

土地用途管制權乃土地用途管制行為的法權表達。土地用途管制法律制度是人類社會 發展到一定階段，保護和合理利用土地資源的必然選擇。政府通過分區管制這類行政或計 劃手段去干預土地利用，以補充市場調節作用之不足，從而達到土地資源合理有效配置、促進社會整體協調發展的目的。

通過上述對土地用途管制行使要件的分析得知： 我國土地用途管制的實現需要以規劃權作為管制權行使的依據，許可權作為管制權的中心，處罰權作為管制權行使的保障。

（二）協調我國土地產權的三重分割

第一重分割：全民所有與國有土地產權的分割。我國實行的社會主義公有制，包括全民所有和集體所有。全民所有是一個政治性概念，其產權具有不可替代性、不可分割性，全民所有的表現只能是國家所有;集體所有是部分勞動人共同占有支配生產資料的社會公有制形式，但集體所有制產權在法律上如何解釋存在問題。現實中，土地國有制或準國有所與之高造成產權中所有權與使用權發生分割狀態，而這種狀態需要政治過程得以實現。國有制的資源使用方式只能是在少數人參與的政治過程中，逐步形成全民—國家—全民的分割狀態。

第二種分割：土地所有者與管理者的分割。國家既是土地的所有者，也是土地使用的規劃者。國家要實現土地可利用效益的最大化，還要把公共資源的使用效益達到最大化。作為土地的所有人，很可能將土地的使用成本轉嫁，導致成本與收益不集中，從而造成效益的損失。作為管理人，政府必須重視土地資源利用的長久性，對于土地資源的利用，必須遵循公共目標，實現資源的可利用率，保護耕地。

第三重分割：中央與地方政府土地產權的分割。基于土地資源的分級管理體制，同時授權地方政府對土地進行管理與分配，各級政府的土地管理業務均有明確的職責劃分，這就產生了中央與地方政府共享土地所有權和宏觀管理權的問題[張先貴.我國土地用途管制改革的法理求解[J].法學家，2018（04）：96-107+194.]。應弱化地方政府違反管制規則的經濟動因，但地方政府的“經營性政府”特性，在短期內內無法改變。中央政府應通過提高土地資源的使用效率，規范土地出讓程序，降低地方政府土地供給，通過提高農村土地征收補償標準、城市土地的規范出讓，控制地方政府的土地收益價差。地方政府應該集中供應公共性住房，控制房地產市場價格虛高，保護房地產消費者的合法權益。

以上三重土地產權的分割，充分要求建立完善的第三方監督機制，要強化民意監督，遵循民眾參與并實現由民眾同意的原則，完善民意的表達機制，改善上下級政府之間的信息不對稱的問題。在制定過程中，應融入聽證和公告程序，接受來自公眾的意見，同時增加管制行為的公開性與合法性，也發揮了民眾的監督作用，提高土地管制的可接受度和可行性。

（三）完善土地征收征用補償機制

2004年之前，我國法律中沒有土地征收制度，只有土地征用制度，這種不區分征收與征用的立法受到了梁慧星等學者的批評。所以在2004年修憲是修改為：國家為了公共利益的需要，依照法律規定對土地實行征收或征用并給予補償。但我國現有土地征收制度表明，在國家法律的制度框架內，征收是我國土地所有權進行交換的唯一途徑，也是農地轉用的唯一途徑。給予集體建設用地的使用管制下而順延的征收制度，仍然容易激化管制權與利用權之間的沖突。

從行政補償司法實務來看，必須以法律明文規定才能獲得行政補償救濟，只要人民認為其財產權因管制規范受到限制，就可以提起行政補償之訴來保護自己的合法權益。一方面，要約束管制權，從實質要件和形式要件雙重角度進行限制，也是對土地限制的“再限制”;另一方面還要采取解決管制權與財產權沖突的替代機制，改革管制手段，在現有基礎上增加彈性調整機制。

建立完善的土地征收征用補償法律體系，理順行政征收、行政征用之間關系，做到有法可依，遵循依法補償、公平補償、及時補償的基本原則，明確規定土地征收征用的法律程序，重視土地行政補償制度的發展與研究，保障相對人的人法權益，同時把司法救濟作為土地征收征用以后重要的救濟手段。政府應該依據管制權的行使條件，必須滿足行使管制權的構成要件，才能被視為有補償的管制，否則將被視為對人民財產權“非法侵害”，不屬于國家權力的合法行使，應該由國家進行賠償。這就要求政府在行使土地管制權時，要依據相關法律法規程序合法進行管制，事后及時進行補償、開展激勵機制，發生對相對人不利條件時，能夠提供有效的救濟途徑，從而保護公民財產權，維護社會秩序穩定，推動法治國家建設的順利進行

（四）協調土地用途管制與耕地保護

由于我國人口基數大，可用的土地資源緊缺，隨著城市化進程，耕地土地面積紅線逐步逼近，盡管耕地轉為非農化的用途增加了GDP的產出水平，但是以耕地過度的非農化、耕地的快速消失為代價的，這種經濟增長不是良性的。政府提出土地用途管制和相應的土地征收征用補償機制，充分考慮土地征收征用過程中所產生的問題，通過土地用途管制和相應的補償機制的完善，達到提高土地利用效率和保護耕地的目的。

在市場經濟條件下，政府也要科學合理地評估耕地的綜合價值，樹立對耕地全面且科學的價值觀，重視耕地的非市場價值和外部效益，把耕地的社會生態效益，保證后代發展的社會價值都納入到現在的耕地市場收益之中，建立一套完善的耕地的價值評價機制，對耕地的非市場價值進行合理評估，對耕地的非市場價值進行補償。同時政府要建立耕地資源開發利用的責任制，使得有限的耕地實現農友農用，逐步建立激勵與約束機制相結合，賞罰分明的土地用途管制制度。管制中應加大土地規整和標準農田建設工作，建立耕地總量平衡，完善占補平衡制度，劃定基本的農田保護區，以耕地保護為目標。

四、結語

建立在我國現行土地用途管制法律制度基礎上的土地用途管制權是針對農用地轉為建設用地進行嚴格限制而設置的一項法定權利，特別是國際經驗對我國土地用途管制法律的公共性、管制規劃的協調性、管制手段的綜合性、管制目標的多重性等方面影響深遠。對土地用途管制的法理探析雖然會有些抽象，與建設性的闡述不同，究其目的也是力圖探明法律實踐和對這種實踐的最佳論證之間保持平衡。