雄安新區義務教育均衡發展的問題、挑戰與提升策略

李 璐

基本公共服務的配套建設是高標準打造優質城市的必要條件，特別是基本公共教育服務的均衡、系統化配置對于河北雄安新區建設發揮著舉足輕重的作用。國際經驗表明，以教育、醫療服務為代表的公共服務水平作為城市舒適性的一項關鍵指標，對人才吸引力具有顯著影響。教育作為人民最關切的公共服務之一，是雄安新區建設和承接非首都功能疏解的有力保障，是雄安新區創新高質量發展的重要支撐，是增強新區承載力、聚集力和吸引力的核心要素，是增強新區人民獲得感和幸福感的必然要求。《河北雄安新區規劃綱要》中明確提出“優先發展現代化教育”的要求，強調按照常住人口規模合理均衡配置教育資源，布局高質量的基礎教育，引進優質基礎教育資源，體現新區未來“內升外引”發展優質均衡的基礎教育的目標導向，這與教育部2017年發布的《縣域義務教育優質均衡發展督導評估辦法》中從“基本均衡”到“優質均衡”的更高質量的發展目標相吻合。

截至2017年，雄安新區共有各級各類學校825所(含民辦)，其中幼兒園449所(公辦162所、民辦287所)，小學317所(公辦308所、民辦9所)，初中45所(公辦39所、民辦6所)，高中(公辦)6所，特教學校(公辦)3所，職教中心(公辦)3個，教師發展中心2個。從幼兒園到高中階段(含幼兒園和職業學校)在校學生22萬人，教師1.38萬人。從雄安新區教育發展的總體水平來看，新區義務教育的基礎在河北省內尚處于中下水平，與北京、上海等國內發達城市差距更大。強區必先強教，若要實現新區教育的“雄安質量”，需對新區義務教育發展的前置問題和潛在風險進行實證分析和系統研判，加快補齊義務教育短板，全面提升雄安新區教育發展質量水平。

因此，本文基于新區義務教育優質均衡發展的目標導向，借鑒《縣域義務教育優質均衡發展督導評估辦法》(以下簡稱《督導評估辦法》)中“優質均衡”的指標體系及分析維度，比對雄安新區義務教育事業發展現有統計數據及前期調研資料構建研究分析維度和指標體系，對新區義務教育發展的原生性問題進行歸納總結，并對現階段雄安新區引進優質教育資源過程中的繼發性問題和未來潛在風險問題進行分析，最后提出相應的優化和改進策略。

一、概念與分析框架

教育均衡是一個相對動態的概念，在不同的文化背景和歷史時期會存在不同的解讀和標準，目前學界比較具有代表性的觀點有：資源分配均衡說，[1]教育公平說，[2]區域、校際、群體間均衡說，[3]空間及階段均衡說，[4]系統均衡說[5]等。從時間維度看，教育公平體現在各級各類教育的受教育機會、教育資源和條件、教育結果配置均衡的過程性環節中；從空間層次維度看，教育公平體現在區域、城鄉、校際和群體之間教育的均衡發展。

優質均衡是在數量或規模發展的前提下，更側重教育質量提升的要求，以質量均衡作為核心標準，從目標和結構等方面優化基礎教育發展，不僅在硬件設施方面改善辦學條件，也穩步提升管理水平、教育特色和個體的綜合全面發展，實現從局部優質向全面優質的轉變。[6]

《督導評估辦法》中的“優質均衡”有資源配置(7項)、政府保障程度(15項)、教育質量(9項)和社會認可度四方面的評估指標，體現出“三新一重”的特點，(1)“三新一重”指的是新指標、新標準、新方法、重質量。凸顯在教育投入、教育治理、育人辦學和教育評價四個維度均達到高質量均衡的要求。[7]

通過對《北京教育一本通2018》《河北經濟年鑒(2018)》和2017年雄安三縣教育統計資料以及前期調研訪談資料的整理，借鑒《督導評估辦法》和學者對優質均衡的內涵界定，選取“政府資源保障的規模與結構”“教育質量”和“治理水平”三個維度構建新區義務教育優質均衡發展原發問題的定量與質性混合分析框架(見圖1)。

表1 雄安新區義務教育優質均衡發展原發問題的分析框架

圖1 雄安新區義務教育優質均衡發展繼發問題的分析框架

通過對北京和雄安新區的援建學校、合作學校的管理人員、教師以及雄安新區教育管理部門工作人員、河北某高校研究雄安新區基礎教育情況的教師訪談資料的分析，對雄安新區引進優質教育資源短期和中長期的繼發風險問題進行歸納，以“自下而上”“由內而外”“由近及遠”的思路，從校際合作辦學、援建協調機制、學校梯隊格局、資源供需匹配、頂層規劃設計五個方面梳理雄安新區義務教育優質均衡發展中長期的繼發性風險(見圖1)。

二、原生性問題

(一)新區教育資源保障的規模與結構不平衡

1.新區義務教育經費投入與北京市和通州區差異懸殊，初中階段差異更大

按照公布的2017年各地教育經費統計比較，雄安新區各級各類學校生均經費，與北京相比差距懸殊(見表2)。2017年北京市生均教育經費的主要指標在新區三縣平均水平的4.3倍到12.6倍之間，通州區的生均教育經費指標數值是新區三縣平均值的2.9倍到9.6倍。雄安新區初中階段的生均事業費和生均公用經費與北京市和通州區的差異尤為顯著。而且，有限的教育經費投入是以人員經費為主，只能保障教職工的基本工資收入，公用經費嚴重短缺。

表2 2017年北京及雄安三縣中小學預算內生均事業費和生均公用經費情況 單位：元

2.新區師資規模不足，性別和學歷結構失衡

當前，雄安新區師資隊伍的數量、性別結構和學歷結構均不能適應優質均衡發展需要。

(1)中小學師資配備不足，生師比和班師比較高，小學和城鎮地區師資不足

新區教師數量配備不足，中小學生師比遠高于北京。表3顯示，新區小學生師比高于初中，城鎮地區生師比高于農村地區，總體均高于北京，反映出雄安新區小學和城鎮地區的教師資源短缺問題較為明顯。具體而言，雄安新區小學生師比為19，遠高于北京的13.6；雄安新區城鎮小學的生師比高于農村地區，反映出城鎮地區小學教師資源緊張的問題更為突出。從小學師班比的情況來看，雄安新區小學的師班比為1.9，低于北京水平。雄安新區初中的生師比為10.8，北京地區為7.7，反映出新區初中也存在師資緊張的情況，城鎮初中的問題更為明顯。

表3 2017年雄安新區義務教育階段生師比與師班比情況

另外，前期的調研發現，雄安新區部分學校存在教師“包班”現象，采用人事代理的代課教師普遍存在。現有在冊教職工中，不在一線從事教學工作的人員占比近25%。

(2)教師性別年齡結構失衡，男性和青年教師比例偏低

根據北京市海淀區教育科學研究院對雄安新區基礎教育現狀的調查研究，雄安新區教師隊伍的結構性問題明顯，教師隊伍老齡化問題凸顯，男性教師和青年教師偏少。基礎教育階段教師以女性為主，中學男性教師占比為35.7%，小學男性教師占比為17.4%，師資隊伍性別結構失衡。從年齡分布來看，中小學和幼兒園教師中39歲以下教師的比例為43.8%，不到一半，39.6%的教師為40～49歲，16.7%的教師在49歲以上，青年教師比例相對較低。[8]

(3)教師學歷專業結構失衡，初始學歷較低，音體美和信息技術專業教師不足

雖然雄安新區中小學和幼兒園教師學歷達標率比較高，專科和本科學歷教師是教師隊伍的主體，占比為87.7%，但學歷層次明顯低于北京水平。根據2017年海淀區教科院對雄安新區基礎教育情況的研究，雄安新區小學本科以上學歷教師所占比例為31.1%，北京為91.9%，后者是前者的近3倍；雄安新區中學本科以上學歷教師占比為73.3%，北京為99.1%，雄安新區初中教師學歷水平依然低于北京。[9]同時，前期調研發現，雄安新區教師初始學歷為大專以上學歷的教師比例僅為10%左右，目前的高達標率主要是通過教師后期進修達到的。此外，在調研訪談過程中，三縣學校普遍反映學校音體美和信息技術的專業教師嚴重短缺。

3.辦學相對規模較大，教育資源分布不均衡

主要表現為義務教育階段辦學相對規模較大，學校布局結構不合理，學校規模不協調，教育資源配置不均衡，無法滿足新區人民日益增長的對更好更公平教育的需求。

(1)義務教育辦學規模較大，是北京和天津的兩倍左右

如表4所示，2017年，雄安新區小學和初中的相對辦學規模(每十萬人口在校生數量)略高于全國平均規模，遠高于北京和天津，小學辦學相對規模是京津地區2倍以上，初中辦學相對規模是京津兩地的2倍左右。

表4 2017年部分地區每十萬人口各級學校平均在校生數 單位：人

(2)義務教育階段學校城鄉分布和學段結構不均衡，農村小學規模較小，城鎮中學規模較大

雄安新區義務教育階段有60.9%的學校分布在農村地區。其中有63.7%的小學分布在農村，53.7%的初中布局在城鎮地區，呈現不同的布局結構。這與學生數量分布結構相關，鄉村小學在校生數占比較高，為52.4%，城鎮初中在校生數的比例為68.9%，高于農村初中在校生數(見表5)。然而，從學校與在校生數的城鄉比例來看，農村小學的學校數占比高于在校生數占比，城鎮初中學校數占比低于在校生數占比，可以側面反映出農村小學的學校規模相對較小而城鎮初中學校規模相對較大的問題。

表5 雄安新區義務教育學校數 單位：所

(3)城鄉學校班額差異明顯，鎮區學校大班額，鄉村學校空心化(2)班額界定：小學班額30人以下為小班額，45人以上為大班額；初中班額35人以下為小班額，55人以上為大班額。

如表6顯示，雄安新區義務教育階段城鄉學校班額差異明顯，城鎮地區大班額班級占城鎮總班級的79.3%，城鎮初中大班額問題嚴重，大班額班級占比92.7%。與之相反，農村學校則呈現出空心化、小微化的現象。義務教育階段小班額班級占總體的58%，超過半數。農村初中和小學的班額問題存在差異，農村初中仍然是大班額問題，而小學則是空心化問題，農村小學小班額班級占比61.7%。隨著新生入學人數逐年增加，城鎮學校壓力將持續增大。

表6 2017年雄安新區義務教育城鄉班額情況 單位：個

4.辦學條件薄弱，硬件資源配置不足

前期調研發現，雄安新區小學、初中和普通高中辦學條件達標率處于河北省落后水平，遠低于北京，容城和安新的小學階段尤其如此。(3)北京市和河北省分別采取不同辦學條件標準。在硬件設施上，鄉村小學生均學校占地面積普遍較高，資源利用率低，網絡多媒體教室較少，小學普通教室中多媒體教室占比僅為32.2%，初中比例為45.4%；有62所學校沒有操場面積，僅有5所學校有室內運動館；222所學校有校園網，仍未實現全覆蓋。在教學設備上，即使有的學校配置了先進的教學設施，如計算機房、多媒體設施，但多媒體設備的利用率不高。

(二)教育內涵式發展不充分，師資與教育質量亟待提升

調研發現，新區教師普遍存在“教非所學”現象，教師教育理念落后，教研能力偏弱，后續進修培訓機會偏少，專業發展機制欠缺，績效工資制度和激勵機制不完善，職業倦怠較為普遍。教師待遇低是造成教師資源尤其是優質教師資源大量流失的重要原因。值得注意的是，作為中堅力量的50歲以下教師中，各縣職教中心師資班畢業的教師比例較高，存在文化基礎較為薄弱、發展后勁不足的問題。此外，教師的信息化水平相對薄弱，城鎮小學接受信息化培訓的教師比例僅為19.6%，城鎮初中接受信息化培訓的教師比例為22.6%。

與此同時，雄安新區素質教育發展尚未取得根本突破，人才培養類型結構、學科專業結構和知識能力結構遠遠不能滿足新區創新經濟和智慧城市發展的需要。前期調研走訪發現，雄安新區中小學國家必修課程沒有開足開齊，科學、體育課、綜合實踐活動課程開設不足。常規的校本教研、科研制度不健全，備課制度、學科教研制度等缺乏有效引導和約束。片面追求升學率與促進學生全面發展的矛盾依然存在。終身教育體系尚不健全，職業教育、高等教育和社區學院亟須布局建設。

(三)學校治理能力和水平短板明顯，教育協同的體制機制創新不足

雄安新區教育治理能力和治理體系現代化任務十分艱巨，全社會推動教育發展的合力仍需增強。在學校治理方面，新區仍然存在校園安全保障措施不到位，校長和中層干部的專業化水平和管理能力有待提升，校史文化提煉、學校發展規劃、校風校訓設計、師生文化建設等欠缺統籌安排等方面的問題。在政府治理水平方面，學校、區域、部門之間交流合作不足。亟須探索如何更有效地整合利用區域內外、系統內外、課堂內外、線上線下等多領域教育資源，通過在線服務、個性化服務、全時段服務，跨學段、跨學校、跨部門、跨系統、跨地域的資源共享與合作等創新體制機制來解決教育熱點和難點問題。

三、繼發性風險問題

(一)在當前校際合作辦學方面，存在融合壁壘和認同障礙

北京、雄安兩地在教育文化、師資力量、生源質量、培養環境等方面差距很大。即使是雙方都能夠保障足夠的人員和經費投入到幫扶對接，短期內也存在適應和融合的困難。一方面，兩地班額差距懸殊，北京教師的先進教育理念和方法如何在雄安土壤上落地，存在著本土化的操作性困難和適應性問題。另一方面，新區學校、家庭及社會群體教育觀念與習慣相對陳舊，育人理念、治校能力、師資素養和校園文化難以在短時間內提升，在一定程度上帶來了校際合作的認同障礙和實踐困境。

(二)在近期援建協調機制方面，援建校對接保障機制尚未明晰

目前，北京部分學校與雄安學校建立了援建幫扶的對接關系，然而，這些學校的幫扶對接工作進展較為緩慢，實際效果尚不如預期。究其原因，一是援助校本身雖然是優質校，但也存在人力資源及經費緊張的問題，難以調配更多的干部教師長期駐扎、持續性地支援雄安教育。二是新區管委會和北京市尚未完全明確援建資金、援建人員等資源配套方案和標準、援建辦學機制以及考評和獎勵等相應的保障機制，新建和援建過程的復雜性、模糊性和不確定性較強，交易成本較高，客觀上增加了協同發展的難度，進而對援建校的干部和教師積極性產生影響。三是新區教育基礎較為薄弱，與北京市優質校的辦學理念、模式、標準和新區高標準的教育建設要求差距顯著，在維持新區學校正常的教育教學秩序的前提下，無論是從硬件建設的提升還是組織校長、教師外出考察培訓或在校培訓，均需要大量的經費和時間投入，在資源配套滯后或不足的背景下，僅靠財政經費來源或現有人員編制難以支撐。

(三)在中期學校梯隊格局方面，可能形成辦學質量與學校樣態“三梯隊”的分層格局

先進地區對雄安新區教育資源的支持和優質資源的集中布局，可能會加劇原本的教育發展不平衡不充分問題。北京非首都功能疏解引流將帶來“外來移民”， 在核心城區和移民安置區配套建設的新校將具備高起點、高標準、高質量的“三高”特性，可能會與雄安新區當地的現存優質校之間形成云泥之別的局面。同時，被幫扶或援建的學校，大部分已是當地的優質學校，且數量不多，這可能會進一步拉大當地優質校與薄弱校的差距。這些“三高”學校和援建優質校無疑會與附近原有學校，特別是現在縣城人口聚集區的普質學校形成很大差距，有可能會造成辦學質量與學校樣態“三梯隊”的分層格局。新建校重點為新移民子女提供優質教育，但若原住民子女就學的學校質量仍處于較低水平的話，可能會帶來新的教育公平尤其是優質教育資源配置公平和均衡的繼發問題，亦會成為深入影響未來雄安新區教育穩定與和諧發展的潛在隱患。

(四)從中長期的資源供需匹配來看，生源回流將加劇供給雙重壓力

雄安新區教育基礎薄弱，初高中學生大量流失已為常態。然而，自從雄安新區成立以來，受對子女未來發展和教育政策調整預期的影響，家長紛紛將以前到外地求學的子女轉回當地就學。與此同時，國家二胎政策也造成一定程度的人口出生率上升。來自外部的生源回流和內部的學齡人口增加的雙重作用力，將打破既有的教育常態，加大雄安新區原有優質學校學位供給和資源配置的壓力。雄安新區將面臨教育資源供給規模擴大和質量提升的雙重訴求。一旦教育的高期待與低獲得形成張力，將成為影響未來雄安新區教育穩定與和諧發展的潛在隱患。

(五)從近期及中長期頂層設計來看，教育規劃方案有待明確

新區尚未出臺近5年及面向2035教育現代化的中長期教育發展和改革規劃，這直接關系到雄安新區教育發展和改革能否實現創造 “雄安質量”的預期目標這一重大問題。因此，必須以高起點高標準、新理念新思想在京津冀協同發展和“一核兩翼”共同發展的背景下謀劃雄安新區的教育戰略規劃。通過編制《河北雄安新區中長期教育改革和發展規劃》，明確界定在推進雄安新區教育改革和發展過程中黨政機關、企事業單位、社會組織、教育機構與學習者的責任、權利與義務，將雄安新區教育發展和改革納入法治軌道。尤其要重點加強領導體制、決策機制、協調機制、評價機制、激勵機制和保障機制等方面的制度設計。

四、對策

雄安新區義務教育發展的總體水平在河北省內處于中下，與北京、上海等國內發達城市相比差距就更大。若采用常規的教育發展和改革模式，無法在短期實現大跨度提升。因此，要達到“雄安質量”標準，需要非常規的、跨越式發展思路以及謀劃和研究，不僅要創新教育發展規劃的理念與思想，還要創新教育發展的模式與機制。要立足新區人民期盼公平、高質量教育的需求，加強教育資源的供給能力，促進義務教育均衡發展，努力辦好每一所學校，大力提升基礎教育發展水平和育人質量，切實增強新區人民教育獲得感和滿意度。

(一)確保優先發展，加強組織領導和部門協調

堅持“千年大計，教育先行”的原則，現有教育資源搬遷騰退后一律用于教育；在新區規劃中，根據三縣人口變化趨勢、中小學校建設標準，留足教育用地，針對學校建設建立綠色通道，有關教育項目進行聯審聯批，依法依規簡化辦理程序，減免相關費用。新建(改擴建)學校堅持高標準設計、高質量施工，確保建成高品質的現代化學校。

形成新區政府統籌推進、教育管理部門牽頭、相關職能部門協作、各縣政府聯動的教育統籌工作機制，建立聯席會議制度和年度會商機制。新區政府是教育發展和質量提升的責任主體，要建立以部門年度計劃為核心的工作推進機制。新區管委會和公共服務局要加強各有關處室、各相關單位以及與三縣教育部門的協調，推進各項工作任務落實。[10]將教育近期和中長期規劃的執行情況納入新區政府及教育管理人員年度考核和績效評估指標。

(二)優化教育布局，豐富線上和線下育人資源

結合《河北雄安新區規劃綱要》的指導精神，明確各種類型學校服務范圍及教育資源供需缺口，合理規劃并規范學校分類布局。根據新區學校建設標準，不斷改善各級各類學校的辦學條件，特別是學校專業教室、藝術設施和體育場館等改善建設工作，推進新區內基礎教育學校標準化建設和優質均衡。同時，挖掘各類學校(尤其是建校時長超過40年以上學校)的歷史文化，繼承雄安教育的歷史文化精神，繼往開來，在繼承基礎上開拓發展。

加大教育信息化投入，用好網上教育資源以及網上或遠程教育課程，在短時間內徹底改變教育現狀。加大教育信息化設施的配備，拓寬互聯網帶寬，用“互聯網+”的方式改變教育教學現狀。借助“互聯網+”的形式，引入京津冀的教育對口支援(如同課異構等網絡教學直播)，精準幫助學科教師根據教學任務提高教學水平，拓展學生學習資源，提高學生的自主學習能力，提升教育教學質量。

(三)建立標準體系，以重大項目推進義務教育優質均衡發展

全面摸清新區中小學城鄉布局及建設規模情況，結合新區規劃和人口分布進行資源整合和科學配置。到2020年，全面通過國家義務教育發展基本均衡縣督導檢查。初步建立涵蓋學校辦學條件標準、校長發展專業標準、教師教學基本功標準、學生核心素養體系、教育教學質量標準和學校管理標準等內容的義務教育基本公共服務標準體系，推進義務教育基本公共服務均等化。實施義務教育學校標準化建設工程、智慧校園建設項目和教育教學改進行動。

(四)創新辦學機制，強化京津冀協同，發揮援建和幫扶的輻射效應

積極推進援建學校建設。積極協助北京市有關部門對北京市第四中學雄安校區、史家胡同小學雄安校區、北海幼兒園雄安園區的援建工作，由新區公共服務局牽頭，三縣成立三所學校籌備工作小組，做好建設過程中的各項組織協調工作，確保援建項目按期完工并交付使用。

積極推動與幫扶學校的實質性對接。進一步細化幫扶方案，積極落實各項活動安排，本地學校主動與北京市六一幼兒院、北京市朝陽區實驗小學、中關村第三小學、北京市第八十中學等北京幫扶學校對接。通過校長教師互派、學科教師交流、信息資源共享、選派學生游學等多種措施落實實質性托管幫扶。

加大與國內外發達地區和省市優質教育資源對接力度，以京津冀地區優質資源為基礎建立名師名校長、教師定期培訓和雙向交流制度，提升新區師資隊伍的國際化程度和專業化水平。

推動多樣化的辦學體制機制創新。探索名校辦分校、集團化辦學、一貫制、教育集群、教育聯盟、國際合作辦學、政—校—社—家協同共建等機制在雄安新區的落地實踐，促進“互聯網+”、人工智能等技術革新與未來學校和智慧校園建設的深度融合，構建橫向協作、縱向貫通、靈活多樣、充滿活力的智慧教育生態。

(五)加大經費投入，拓展政府和社會投入方式

完善經費保障機制，創新經費投入方式，科學編制預算，優化投入結構。建立健全教育經費政府投入機制。合理制定各級各類學校(園)生均公用經費標準，對標對表國內教育發達城市的教育投入標準，提高生均公用經費標準。加大教育經費投入，提高預算執行效率和教育資金使用效益。設立“教育獎勵基金”，多層次、多角度獎勵優秀校長、優秀教師，同時向一線教師傾斜，向農村傾斜，提高教師待遇。積極合理運用政府與社會資本合作(PPP模式)、政府購買服務等方式，拓寬教育經費投入渠道。