可持續城市化發展對環境法庭建設的需求分析

張 盛,呂永龍,*,趙軒毅,苑晶晶,周云橋,鄭曉奇

1 中國人民大學環境學院,北京 100872 2 中國科學院生態環境研究中心城市與區域生態國家重點實驗室,北京 100085 3 中國人民大學法學院,北京 100872

改革開放四十年以來,我國經濟社會持續快速發展,快速城市化導致環境糾紛越來越多,環境、資源與生態損害案件層出不窮,已成為影響我國經濟、社會和環境可持續發展,危害社會安定的一個重要因素[1]。2016年10月,聯合國開發計劃署發布了可持續城市化全球戰略,提出建設“公正、安全、健康、方便、可擔當、有抵御能力和可持續”的城市目標[2-3],涉及城市土地所有權、文化與自然遺產和公共空間使用權、城市公共服務和城市基礎設施建設與功能分配等一系列問題,迫切需要借助環境法庭協調解決[2,4-6]。環境法庭,指專門承擔審理環境案件的組織機構,包括環境資源審判庭、合議庭和巡回法庭三個主要形式,主要審理區域環境污染類、生態破壞類、涉及林木土地礦產等自然資源的案件和環境公益訴訟案件,其目的在于更公正、高效地處理環境侵權糾紛案件[7-8]。據《中國環境資源審判2017—2018》報道,截至2018年底,各級人民法院共設立環境資源審判庭、合議庭和巡回法庭1271個,其中環境資源審判庭391個,有23個高級人民法院設立了環境資源審判庭。審理各類案件總量251315件,其中環境資源民事案件最多,占總量的72.6%,依次為環境資源行政案件、環境資源刑事案件,環境公益訴訟案件占0.5%,環境民事公益訴訟案16件,遠低于0.1%,生態環境損害賠償訴訟案件最少,僅有1件。我國現存的環境法庭數量多但功能散、人員構成和核心職能不明確、生態環境損害賠償規則模糊和環境公益訴訟低效等問題,已成為制約城市化可持續發展的短板,本文從可持續城市化發展目標出發,圍繞實現消除貧困、包容社會和有抵御災害能力3個具體目標剖析未來城市發展將出現的環境問題,從理論依據、建設優勢及發展局限角度分析中國環境法庭建設對可持續城市化發展的作用。

1 可持續城市化背景下環境法庭建設的必要性證成

1.1 快速城市化發展的環境后果

快速城市化使得居民生產生活水平提高,社會整體福利持續增長[9]；但過快的城市化發展速度與環境質量的不協調,引發了諸多社會問題,如人口快速城市化引起城市人口密度加大,資源消耗加速,人居資源占有量嚴重不足[10]；土地快速城市化帶來的城市用地擴張,城市公共空間效率降低；經濟快速城市化使得城市產業盲目轉型、能源消費結構不合理,污染物排放量劇增[11]；社會快速城市化主要從生活方式和價值觀念上滲透、傳播并影響人們的思想觀念,間接影響資源消耗、污染物排放和環境保護效果[12-13]。除此之外,城市化發展過程中,水環境、土壤環境和大氣環境的改變分別帶來了性質各異的環境效應。快速城市化使得城市下墊面的不可滲透地表面積劇增,下滲量、蒸發量減少,而城市有效雨量的增加進一步使得地表徑流增加,地下水補給量減少,城市水循環過程發生重大改變[14]；城市用地的盲目擴張致使土地資源未盡其用,激化人類活動與生態環境之間的矛盾,產生難以恢復的環境效應,如土地沙化、土壤污染,城市生物多樣性銳減[15],地面沉降、崩塌等地質災害頻發等；城市能源消耗帶來的二氧化碳和氮氧化物等有害氣體,以及城市揚塵和懸浮顆粒物造成嚴重大氣污染和城市熱島效應[16]。總之,快速城市化導致環境污染事故頻發,嚴重危害城市環境和居民的日常生活。

1.2 可持續城市化對環境法庭建設的現實需求

2016年10月,聯合國住房與可持續城市發展大會正式通過了《新城市議程》,明確提出建設“公正、安全、健康、方便、可擔當、有抵御能力和可持續”的城市[17]。《新城市議程》要求：實現包容社會及消除貧困,主要體現在確認土地所有權、文化與自然遺產和公共空間使用權[18]；發展可持續及包容的城市,主要體現在獲取知識、技能、教育、投資、創新、創業的機會平等[19]；建設環境可持續并具有抵御災害能力的城市,主要體現在更高效的資源消費、污染防控、能源使用、貧民區及其他區域的綠色防災基礎設施、更好的城市規劃[20]。以上3個要求聚焦在經濟效率、社會公正和環境可持續領域,這意味著可持續城市化迫切要求環境法庭在提升經濟效率、維護社會公正和確保環境資源可持續方面發揮作用。

當前我國正處于快速城市化向可持續城市化轉型的關鍵節點,需要環境法庭對由城市化過快發展帶來的環境糾紛、資源浪費和生態損害做出公正審判處理,并建構和完善環境法庭相關程序和制度設計。環境法庭作為解決環境糾紛、保護資源環境、建設生態文明和維護社會穩定的重要工具[21],在審理環境案件、維護城市公平正義和促進城市化可持續發展上取得了顯著效果。一些發達國家通過設立專門的環境法庭(院)、土地法庭(院)、森林法庭(院)來解決專業性較強的環境糾紛問題,這些先進的司法治理經驗值得我們借鑒,見表1。

表1 國外環境法庭經驗

譬如,瑞典的土地和環境法庭體系在歐洲一直處于領先地位,由土地和環境法庭、土地和環境上訴法庭共同組成了瑞典的土地和環境法庭體系,這一體系在解決本國內部的環境污染糾紛上發揮著重要的作用[22]。新西蘭的環境法院配備有專業知識的環境委員,具備生態環境領域專業知識的專家委員,可以協助法庭在處理復雜案件的證據認定、責任分配等方面問題時作出更加科學的專業判斷,在審理環境案件和處理環境糾紛方面效果明顯[23]。盡管中國與世界發達國家的社會經濟發展水平存在一定差異,司法制度也不盡相同,但世界發達國家在人員構成、職權配置和受理案件類型上形成的處理環境侵權糾紛、調解社會矛盾等方面的有益治理經驗,值得我國在環境法庭制度建設過程中借鑒。

2 優勢與挑戰：環境法庭建設推動可持續城市化發展

2.1 理論依據

可持續城市化發展要求社會公共環境權利得到及時保護,生態環境損害得到及時賠償,環境公益訴訟案件得到及時審理。環境法庭作為環境審判組織專門化的重要部門,在專職解決環境糾紛、裁決環境案件和保護生態環境方面優勢明顯,尤其在應對可持續城市化發展帶來的環境污染、資源糾紛、能源使用、生態損害賠償、城市基礎設施和公共空間共享等難題方面必不可少。因此,環境法庭建設如果能在制度設計和程序規范方面對環境訴訟制度進行及時全面的回應,必將推動城市可持續發展。

從司法效率的維度看,環境法庭建設有助于更好地提升司法裁判的專業性,提高審判效率。司法效率低下不僅會使進入司法程序的各種資源邊界不明確,而且會消耗有限的社會公共資源,不利于當事人合法權益的及時保護。環境公益訴訟案件和生態環境損害賠償訴訟案件急需具有專業知識的法官主持審理當地的環境案件,以提高環境訴訟效率。從司法公正的維度看,環境法庭建設是司法專業化和環境訴訟特殊性的本質要求,也更有利于環境污染案件的公正裁判。市場經濟的高度分工和具體司法案件的復雜性,要求“專業”的審判技術和“職業化”的審判人員,司法專業化要求集中審理專業性復雜案件,在提升審判效率的同時,具有“專業性”的審判團隊對于環境污染案件進行裁斷,還有助于提升審判的公正性。從司法理念的維度看,環境法庭建設是加快推進生態文明建設的必然要求。《關于加快推進生態文明建設的意見》要求加大環境保護力度,切實改善生態環境質量,加強生態文明建設執法監督[24],環境糾紛頻發正是由經濟發展和環境保護不協調引起的,其最終會導致環境質量和效益下降,解決環境糾紛同樣需要環境法庭建設以尊重自然、順應自然、保護自然為核心理念,以人與自然和諧發展為最終目標。環境訴訟的特殊性主要是因為環境污染和損害通常具有整體性、不可分割性、流動性和潛伏性[25],從環境資源的公共物品屬性來講,真正的環境污染、資源破壞和生態損失都不是針對特定個人的,而是對整個社會公共利益的危害。而現行《環境保護法》第41條規定：造成環境污染危害的,有責任排除危害,并對直接受到損害的單位或者個人賠償損失。這一規定值得反思,一方面,這種要求具有直接利益關系才達到訴訟標準的當事人適合性具有嚴重的局限,影響環境污染糾紛解決的及時性,不利于保障環境污染問題利益相關方的合法權益。另一方面,由于現有專業法官對環境問題背后所涉及的生態理論、技術及相關證據之中的專業知識仍然缺乏系統掌握,因此現行的環境資源審判庭面對的最大問題仍然是法官本身在生態環境領域專業性的缺乏。由此產生的后果就是環境法庭“獨立而不專業”,環境訴訟久拖未決,當事人的合法權益難以得到及時保護,環境資源損害難以得到及時救濟。

2014年6月,最高人民法院環境資源審判庭正式掛牌,隨后最高人民法院出臺《關于全面加強環境資源審判工作為推進生態文明建設提供有力司法保障的意見》,各級人民法院按照《意見》要求逐步建立環境資源專門審判機構。這也是我國現行的環境法庭,包括最高人民法院設立的環境資源審判庭、各省(自治區、直轄市)高級人民法院設立的環保(資源)審判庭、中級人民法院設立的環保(資源)審判庭以及基層(區、縣)人民法院設立的環保法庭或者環保合議庭[26]。2017—2018中國環境法庭受理和審結案件數量統計情況如圖1所示。

圖1 中國環境法庭2017—2018受理/審結案件數量Fig.1 Number of cases accepted/concluded by China environmental court in 2017—2018全文尚缺中國港澳臺地區統計數據

由圖1可見,2017—2018年,我國環境法庭受理/審結效率在提高。環境矛盾主要集中在環境資源行政案件,環資民事案件次之,環資刑事案件居中,環境公益訴訟案件和生態環境損益賠償案件最少、增速最快但審判結案效率最低,這也是一定程度反映了我國正由快速城市化向可持續城市化發展的轉型。而可持續城市化發展恰恰亟需重點關注解決生態環境公益訟訴制度的改革、生態環境損失賠償規則的構建和社會公共環境權利的保護。

2.2 優勢和局限

在持續推進法治現代化和可持續城市化的理念下,有必要厘清環境法庭建設在推動可持續城市化發展方面面臨的機遇和挑戰,做SWOT(Strengths- Weakness- Opportunities- Threats)分析圖(圖2)如下。

圖2 環境法庭建設推動可持續城市化發展SWOT分析圖Fig.2 Environmental court construction promotes sustainable urbanization development SWOT analysis chart

就目前我國環境法庭的設置而言,其優勢具體表現在：環境法庭的建設為提升經濟效率提供間接支持,早在2010年6月,最高人民法院《為加快經濟發展方式轉變提供司法保障和服務的若干意見》中特別指出,“在環境保護糾紛案件數量較多的法院可以設立環保法庭,實行環境保護案件專業化審判,提高環境保護司法水平”[7]。在一個環境—經濟相互作用體系中,資源稀缺既是一個環境問題,又是一個經濟問題[28]。環境法庭運用司法手段將不合理利用資源的行為予以糾正,將嚴重侵害環境資源的行為予以司法規制,以此來優化資源配置,改善環境利用秩序,進一步提升經濟效率；環境法庭的建設能夠更有針對性地處理重大環境污染事件、公共衛生事件以及群體性環境侵權等糾紛之中的復雜矛盾,維護社會公平正義。環境污染帶來的危害往往具有滯后性,保護環境質量是幾代人的責任。環境法庭以維護環境公共利益為目的合法審理環境案件,對當下不法行為予以懲戒,不僅能夠使得當代各社會成員之間保持平等權益,通過權威性司法裁量的手段調節不同群體之間的經濟利益與生態環境保護之間的緊張關系,也有利于促進代際公平,保障經濟與生態的可持續發展;環境法庭的建設和發展可以直接作用于環境資源的可持續開發利用,環境有其一定的承載力,環境法庭無疑是確保環境承載力的最后一道保障。通過法律手段將環境承載力的負項因素明晰、整理并做出司法裁斷,對生產和消費過程中涉及污染的活動通過法定程序直接干預,責令相關生產企業進行環境污染治理,一旦不遵守,將會承擔相應的法律后果或經濟制裁,與此同時督促相關行政部門和行業自治協會建構起環境保護的行業行為標準,在保證環境承載力的基礎上改善資源開發利用效率,真正在質量和效率上保證環境資源的可持續利用。

圖3 中國各省環境法庭數量分布Fig.3 Spatial distribution of environmental courts in China

相較于國外發達國家的環境法庭建設,我國環境法庭正式被最高人民法院確認的時間較晚,環境資源審判局限明顯且各地之前的試點法庭探索進路差異很大,如圖3。從圖3中可以看出,全國環境資源審判機構的設置具有明顯的區域差異。東南地區設立了較多的環境資源審判庭和生態環境法庭,西南地區出現有特色的環境旅游法庭,西北地區環境問題突出,但是環境資源審判機構建制人員匱乏,東北地區的環境資源審判機構則零散分布,基層較多,且省份之間環境資源審判機構的設立情況差異性比較大。

我國目前的環境資源審判仍有明顯的不足之處,具體表現為：環境訴訟起訴資格限制過嚴,訴權主體的限制使得在環境侵權糾紛之中諸多利害相關人參與訴訟時缺乏明確的權利基礎和法理依據。雖然《民事訴訟法》規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為,法律規定的有關機關和組織可以向人民法院提起訴訟。”但值得注意的是在這份《意見》中,起訴主體不夠明確,公民、環保組織、檢察機關及大多數行政機關等主體都因沒有法律的明確規定,而在實際上失去了原告資格。因此,由于未能解決賦予有關主體提起環境公益訴訟之起訴資格的正當性問題,使得訴訟當事人適格性模糊,環境法庭案件總量偏少。環境侵權因果關系舉證責任分配規則混亂,環境污染行為與損害結果之間的因果關系,對于環境侵權責任的成立無疑是最為核心的構成要素,這也是相關司法實務中當事人所爭議的焦點問題[29-30]。《侵權責任法》規定了環境侵權救濟實行因果關系證明的舉證責任倒置規則,將案件的舉證責任給予了環境案件的侵權方,然而在司法實踐中的情況往往并非如此,由于對于原告是否須承擔因果關系表面證據的證明責任問題缺乏規定,導致司法適用上始終存在爭議,而實務操作之中缺乏統一的適用標準也在一定程度上影響了司法裁量的統一性與公正性。3).環境專業法官稀缺,審判人員專業素養的高低是其建設和發展的關鍵因素,而由于諸多法官并非環境領域的專業研究者,未受過環境經濟學、生態學相關知識的系統訓練,對于環境糾紛中一些專業很強的技術問題以及當事人雙方出具的證據之中具有較強專業性的內容往往無法辨明,直接影響著法官審理環境與資源案件的質量和水平。

基于此,結合前文所述的域外環境法庭制度經驗以及我國環境法庭建設的現實樣態,我國的環境法庭構造可從如下幾個方面予以進一步的完善：明確環境侵權糾紛、環境公益訴訟等案件之中的訴權主體資格,在《民事訴訟法》第55條“法律規定的有關機關和組織”這一條文的基礎上進一步明晰利害相關人、檢察機關的訴權資格,避免在群體性環境侵權糾紛、環境公益訴訟之中往往只能在引起廣泛的輿論關注后才被提起訴訟,避免目前訴訟主體資格模糊所導致的環境法庭受案較少且主體資格審查嚴格、專門法庭本身效用較低的問題;完善環境侵權案件中舉證責任的分配制度,結合域外經典案例與我國司法實踐經驗,細化既有的關于環境侵權救濟實行因果關系證明的舉證責任倒置規則。在我國《侵權責任法》第六十六條“因污染環境發生糾紛,污染者應當就法律規定的不承擔責任或者減輕責任的情形及其行為與損害之間不存在因果關系承擔舉證責任。”這一總括性條款的基礎上,總結既有的環境侵權糾紛典型案例,通過司法解釋、指導性案例的形式明晰舉證責任倒置中侵權行為人的實體證明責任而非表面證明責任,謹防環境侵權案件中的舉證責任倒置流于具文;在現有的環境法庭體系架構之中增設專家委員會咨詢制度。借鑒域外保障專門法院作出專業性判斷時廣為采用的專家委員制度,結合我國司法審判的現實可能性,可設立生態環境領域的專家咨詢制度,在面對重大環境污染案件、公共衛生安全與群體性侵權案件糾紛時,可對當事人雙方的具有較強專業性的證據、涉及環境糾紛時環境問題背后的生態損害問題等做出系統、專業的判斷與評估,進一步提升我國環境法庭的專業性與司法裁量本身的科學性。

3 可持續城市化發展對環境法庭建設的新需求

3.1 實現包容社會和消除貧困對環境法庭建設的程序需求

可持續城市化戰略要求實現包容社會及消除貧困,主要包括確認土地所有權、文化與自然遺產和公共空間使用權。土地城市化引致城市公共空間(文化和自然遺產)質量下降,文化和自然遺產未能得到及時保護并發揮相應的人文價值,其原因主要在于城市土地所有權和公共空間使用權的法定權屬不明確。這使得“公共空間”在開發利用過程中容易出現“公用地悲劇”,城市居民很難從公共空間的環境治理中真正受益,城市公共空間的開發改造難以起到對“消除貧困”的推動作用；另外,在征地拆遷、城市公共空間環境治理等過程中引發的社會糾紛案件頻發,在這類案件中如何確定“訴訟資格”與“利益相關人”成為司法實踐中的難題。由于環境問題具有公共屬性,在具體環境侵權糾紛案件中證據認定、污染損害結果判斷又有極強的專業性,在一些重大污染事故中造成的損害結果還具有滯后性和彌散性,往往一段時間后才能被公眾發現,而此時已經造成社會糾紛或直接的經濟利益損害[31]。因此,在環境法庭建設和司法裁斷時,尤其是在證據認定、舉證責任標準衡量等司法審判程序中,應當注意吸取有關環境保護專家的意見,合理調解社會糾紛,通過正當法律程序的建設來推動包容社會和消除貧困等目標的實現。

3.1.1確認土地所有權對環境法庭建設的內在需求

面對當前土地資源緊缺和城市化空間需求激增的矛盾,我們有必要向發達國家學習先進經驗來確認土地所有權制度的實踐形式。早在20世紀60年代,瑞典就開始注重環境治理,發展環境保護事業,現行的土地與環境法庭制度也在其國內發揮著重要作用。瑞典經驗啟發我們需要從立法先行、擴大管轄權、提高判決的執行力[32]三方面來提升環境法庭效率,緩解土地城市化異速增長帶來的困境。

縱覽中國城市土地所有權的歷史演變過程,不難看出,國家在城市土地所有權制度設計上缺乏長遠考慮,具體表現在：城市土地所有權的不平等,主要是指城市化進程中存在著重國有產權的建設,輕私有產權所有者權益的保護,至今仍存在經租房土地產權歸屬等問題[33-34]；城市土地所有權的不清晰,主要是指由國家土地所有權的行使制度設計不合理引起的權利義務邊界不清晰,國有土地所有者的權益無法真正實現,全民享受國有土地所有權收益缺乏相應的制度保障[34]；城市土地所有權和產權的不統一,主要是指國家層面的城市土地產權制度不斷地應對、修補,城市土地所有權的實踐往往是先于土地產權制度的規制,在良性違法甚至是良性違憲的情況下,以實踐的經驗提升反過來推動國家層面的產權制度立法[34-35]。

環境法庭可以通過擴大管轄權的方式,在立案登記制的司法體制改革背景下,吸納合理訴由,保障當事人的訴權,從多個角度受理由土地所有權不明確直接或間接引發的環境糾紛。同時,在明晰城市國家土地所有權的前提下,豐富土地用益物權的內涵,推動土地產權制度立法,充分發揮自己作為上訴法庭對相關行政部門的環境(土地)許可審批等事項進行審查,在現有《民事訴訟法》的基礎之上,適當放寬有關土地所有權引發的其他環境資源糾紛的起訴條件,細化有關因果關系表明證據問題的規定,酌情增設城市土地所有權“紅線”,進一步擴大環境司法專門化組織的受案管轄權將是解決土地所有權不明確問題的關鍵。

3.1.2確認文化與自然遺產和公共空間使用權對環境法庭程序建設的內在需求

城市公共空間是為廣大市民提供服務的開放空間,不僅包括自然環境(山林、水系、田園等)還有人工環境(廣場、公園、道路停車場等)[36],文化與自然遺產作為自然和文化價值融合的結晶理應得到保護,并納入城市公共空間之中。不同規模和類型公共空間功能差異很大,例如,公共綠地等公共空間能提供生態服務[37],文化與自然遺產提供景觀價值和人文服務[38],只要是安全、便捷的公共空間都能減少不平等,促進社會進步。中國的很多城市一味追求人工環境數量,沒有充分考慮公眾實際需求,導致公共空間質量不高,利用率低,甚至一些城市的公共空間只對少數市民開放,公共空間使用權的不透明不開放直接影響到城市的綜合競爭力和公眾的滿意度[39]。

環境法庭可以通過立法優先的方式明確文化與自然遺產和公共空間使用權,將城市生活中的每一個自然人在公共空間里呼吸新鮮空氣、欣賞美景、陶冶人文情懷的行為界定為一項權利,可用“環境權”來表述,它以城市公共空間為權力對象,城市公眾作為權利客體,在法律上完全獨立于人身權、財產權但又保障和促進公眾其他權利的實現。如此一來,一旦公眾的公共空間使用權受到干擾破壞,公民可認為自己的環境利益受到侵害,成為公共空間的“直接利害關系人”,進而來維護自身權利,充分保障自身對文化與自然遺產和公共空間使用權的享有。

3.2 實現可持續及包容城市對環境法庭建設的內在需求

可持續包容城市,主要是指獲取知識、技能、教育、投資、創新和創業的機會均等。每個城市可以依托自身教育體系和金融服務特色創造合理的就業、創新、創業機會,推動區域的經濟發展[40]。城市的技術轉型是實現可持續和包容發展的關鍵環節,許多城市正在進一步發展服務經濟,可持續城市轉型就是城市發展空間的重構和趨于服務化,通過科技、行政、經濟等手段往往只能解決單一的問題[41],而環境法庭建設為保障服務經濟的“外溢效應”提供契機。

結合可持續城市轉型與服務經濟的線性互動關系,因服務經濟具有智力要素密集度高、產出附加值高、資源消耗少、環境污染少等特點[42],所以實現可持續及包容城市需要環境法庭建設在環境污染防治上發揮作用,尤其是界定產權并賦予其內涵,對于土地、森林、水體等可以明確界定產權的自然資源,需要有產權上的法律依據[43]；對于那些產權不容易界定的資源,如大氣、生物多樣性等,環境法庭建設也需要在邀請環境科學、生態學和環境法專家參與協商,多方協商保障產權的法定性。另外,在司法適用過程中引入產權途徑,可以使政府減去許多產權已明確的環境管理問題,集中力量行使必要的政府干預。從這個角度來講,環境法庭建設不僅維護了城市的可持續和包容力,也是對整個社會治理體系的創新和完善。

3.3 實現具有抵御災害能力的城市對環境法庭建設的外部需求

建設具有抵御災害能力的城市,包括更高效的資源消費、污染防控、能源使用、貧民區及其他區域的綠色防災基礎設施、更好的城市規劃等[44-45]。主要涉及城市的交通系統、能源系統、固廢管理系統等,健康的交通系統不僅能減少尾氣排放、改善空氣質量,還能確保每個市民減少擁堵、享受便捷,從而減少不平等,未來城市的交通系統更強調道路的連通性,即行人與車輛之間、不同干道之間、不同交通模式之間具有連通性,城市居民住房、出行與工作之間也具有連通性[46]；清潔的能源系統是避免災難性氣候變化、改善空氣質量及健康狀況的良方,中國許多城市已經率先減少煤炭使用量,開展持續的綠色轉型升級戰略[47]。以山西為例,從過去的“一煤獨大”到現在立足煤、電、氣產業優勢,積極構建新能源產業發展格局,太原、晉城兩市獲批成為國家新能源汽車推廣應用試點城市,晉中、長治兩市獲批開展甲醇汽車試點；優質的固廢管理系統關系到城市生態系統的健康運轉,主要包括垃圾焚燒、廚余垃圾處理、衛生填埋、廢水處理等等[48],中國許多城市已經開始采用一系列先進技術來管理固廢系統,小到城市社區垃圾分類、回收和處理固體廢棄物,大到以生態系統為基礎的雨水收集和廢水處理。

隨著城市人口增長、科技與社會進步以及人類對自然資源廣度和深度的挖掘,城市規模越大,城市中潛在的災害種類越多,發生頻率也越高,城市的災害危險性就越大[49],那么對城市災害抵御能力需求也就越強。為了滿足抵抗災害能力的需求,城市必須緊緊依托健康的交通系統、清潔的能源系統和優質的固廢管理系統,這勢必會激發城市內部的環境資源空間配置矛盾[45]。而整合城市內部環境資源空間配置務必要完善與環境保護和資源配置相配套的立法規定和司法組織設置。在環境保護立法層面,亟需將環境權進行立法確認,并結合最高人民法院試點成立的環境法庭予以司法保障。通過明確環境權的權利主體,闡明環境權的多元價值屬性,同時可以借鑒民法建筑物區分所有權的原理,創設環境所有權,以最大限度地消除環境問題糾紛中具體權利的沖突,彌合個人利益與集體利益的緊張關系,形成社會共同利益和保護權利的動力[50]。一旦立法確認了環境權,即使尚未發生人身和財產損害,只要環境受到污染或破壞(低于法定的環境質量標準或正常的忍受限度),相關當事人即可認定為環境侵權糾紛中的“利害關系人”,相關當事人由此可以自己個人的名義,對污染、破壞環境的企業或不履行法定監管職責的環保部門提起環境侵權訴訟,切實維護當事人的合法權益,而通過賦予“利害關系人”直接的訴權,也能夠保障在環境侵權問題或城市災害發生時,當事人能夠第一時間通過法律手段有效地遏制損害或環境污染的進一步擴散。此外,在污染防控和增強城市災害抵御能力的可持續發展理念背景下,環境法庭建設亦可以相應地成立環境資源審判專家咨詢委員會,一方面在審理重大疑難案件、研討疑難專業問題、制定規范性文件時充分聽取專家意見,另一方面,還可以聘請相關專業專家擔任人民陪審員參與審判工作。以此來提高判決的執行力和裁判的專業性,從而科學、有效地應對突發環境事件及相應的侵權問題,實現可持續城市化戰略對增強環境災害抵御能力的要求。

4 結論

本文從可持續城市化發展的角度出發,分析了實現消除貧困、包容社會和有抵御災害能力城市目標對環境法庭建設的需求,以期為中國的可持續城市化發展提供制度規范和法律保障。環境法庭在可持續城市化戰略中都發揮著重要作用。環境法庭的設立本身有利于提高環境法庭法官審理環境案件的能力,增強環境案件審理過程中的專業性和技術性。它彌補了將環境案件分散到各個審判庭進行審理的缺陷,有利于統一具體環境污染糾紛案件中的審判尺度,提高審判的效率與公正性。從目前的環境法庭實踐來看,環境污染糾紛案件的審理對法官的專業技術知識要求較高,對在職法官進行集中的、必要的環境理論、技術培訓,引入環境領域相關專家并建立相關的環境保護專家咨詢庫；建立環境案件專屬管轄制度,擴大環境案件的受理范圍,促進環境保護專業領域與司法領域的“視界融合”。為此,環境法庭建設需要確認環境權,賦予每個公民、環保組織及環保機關等的起訴資格,拓寬和明晰環境訴訟的主體資格范圍；出臺環境侵權因果關系的司法解釋,明晰環境侵權救濟在舉證責任方面的具體規則；加強專業化環境審判工作人員隊伍建設并適時成立環境資源審判專家咨詢委員會,提高環境審判的理論和實踐水平。這或許是中國未來切實解決環境問題糾紛,推動可持續城市化發展的建設性進路。