面向國家公園管理目標的綜合災害風險管理:一個概念模型

何思源,王國萍,2,焦雯珺,丁陸彬,2,劉某承,李禾堯,閔慶文,2,*

1 中國科學院地理科學與資源研究所, 北京 100101 2 中國科學院大學, 北京 100049

國家公園肇始于美國,其管理實踐在全球經歷了標準國際化與概念本土化。標準國際化主要體現在世界自然保護聯盟將國家公園歸為6類保護地之一,提出非法定性的具體管理目標和管理方式供保護實踐參考。概念本土化主要是指各國借鑒IUCN保護地分類體系開展適合國情的國家公園管理實踐[1-5]。國家公園理念的現代視角立足于生態系統管理,重視生態系統價值,依賴于生態科學和系統規劃,重視原住民和本地居民附著于自然物之上的文化價值[6]。因此,在這一理念共識下,國家公園的建立宗旨在于保護生物多樣性與生態系統完整性,傳承自然價值和文化價值,并通過教育、游憩、科研等方式讓這些價值為人所知,以及促進當地社會經濟發展和社區受益[7]。國家公園是一個典型的社會-生態系統,對其管理有效性進行評價時,生態保護與全民公益兩大管理目標成為重點[8]。

減少國家公園作為一個社會-生態系統所遭遇的威脅并提高其恢復力,是確保上述國家公園管理目標實現的必然途徑。國家公園管理目標的多樣性決定了其暴露在致災因子下的承災體多樣性,既包括物種與關鍵生態系統,也包括進入國家公園的管理者、游客、其他在國家公園內從事相關合規工作的人以及社區居民,甚至國家公園內的建筑、道路和設備設施。相應的,這些社會-生態系統組分面臨的致災因子也呈現多樣性,包括自然、人為與次生因子。因此,在國家公園范圍內,致災因子與承災體之間的影響路徑復雜,自然因子、人為因子與次生因子可能影響國家公園生態組分,這一般是生態風險評價與管理所關注的問題,因為生態風險是指生態系統受到生態系統外的一切對生態系統構成威脅的要素的作用的可能性[9];自然因子也同時可以影響相關的人類社會主體,這一般是綜合災害風險管理所關注的問題,即多類型自然災害風險的社會、經濟影響[10]。

因此,研究者提出,面向國家公園多元管理目標,保障社會-生態系統穩定性和恢復力,需要為災害風險管理賦予新的內涵以便于開展綜合災害風險管理[11]。這種綜合一方面因為國家公園這一空間區域能夠集中體現聯合國國際減災戰略署災害風險定義所包涵的“致災因子與承災體的脆弱性之間相互作用而導致的人員傷亡、生計財產損失、生態環境破壞等發生的可能性”[12]。另一方面,這一“綜合”并不同于“綜合災害風險管理”以自然災害-社會經濟實體關系進行災害多種類全過程管理,而是強調致災因子與承災體的多樣化,及其在系統內的相對性和轉化性[11]。多樣化決定了國家公園綜合災害風險管理具有繼承性,需要基于既有區域災害風險與自然保護地生態風險而開展;相對性和轉化性,如社區居民與野生動物可在特定情況下互為致災因子與承災體,使得國家公園綜合災害風險管理具有特殊性,它需要聯動對風險受體各有側重的自然災害風險管理與生態風險管理。因此,借鑒前人研究[11,13],初步將國家公園綜合災害風險定義為國家公園范圍內及其所在區域的自然災害或人為災害與國家公園內各組分所固有的易損性之間相互作用而導致國家公園生態價值、經濟價值和社會價值降低的可能性。

從全球范圍內國家公園管理實踐與研究來看,面向國家公園管理目標開展具有綜合性的風險管理已經逐漸成為一種共識[14-17]。在實踐中,應對氣候變化、人為脅迫和自然災害風險以保障生物多樣性與生態系統健康,同時降低訪客安全風險與社區脆弱性,成為各國國家公園規劃和管理的重點內容之一[18]。在研究中,區域自然災害風險,生態風險與旅游風險評估與管理等的理念與方法,為支持國家公園綜合災害風險管理提供了理論與技術支持[10,19]。

災害風險在本質上是一種潛在的災害,但并不是所有的災害風險都會轉化為災害,只有風險值大,危害性后果嚴重的災害風險才有可能轉化為災害[12]。因此,在災害發生前對災害風險進行管理能夠有效控制和預防災害的發生并減少災害損失,而災害風險評價是災害風險管理的基礎和重要環節之一。聚焦于自然保護地的研究也指出以綜合災害風險管理實現國家公園管理目標,特別需要將風險評價與管理目標相結合,即將基于假設驗證的科學研究與基于社會價值判斷的管理相結合,避免風險監測過程成為缺乏目的的“狀態”評價,而忽略了基于管理目標的成果監測[20]。

本研究立足于國家公園災害風險的綜合性這一新視角,從服務于國家公園管理目標這一根本原則出發,基于國內外自然保護地管理研究,提出一個國家公園綜合災害風險識別與管理模型。這一模型適合于國家公園層級式管理,以社會-生態系統理想狀態為災害風險管理目標,結合科學與價值認知進行綜合災害風險評價,旨在為我國當前開展國家公園體制試點建設提供一種新的思路。

1 國內外自然保護地災害風險管理特點與經驗

1.1 自然保護地普遍存在多類型承災體

首先,自然保護地的保護對象是承災體。國內外自然保護地災害風險管理的一個重點是對物種、種群、群落及生態系統與景觀等不同尺度開展多元致災因子下的生態風險評價與管理。由于致災因子的多樣性,在管理中需要保護地管理機構與其他行業部門和專業機構建立聯動機制,通過建立或共享針對區域關鍵致災因子的監測、預警體系,開展災前風險評價與災后損失評估和生態修復。

保護對象作為承災體面臨著多元致災因子的影響。物理致災因子,如氣象、水文、地質等自然因素在一般情況下被視為自然生態過程的一部分,當其威脅到保護對象時才成為致災因子,例如森林群落遭受冰凍災害[21-22]。生物致災因子主要是外來物種與有害生物,在管理上重視早期監測與預警機制的建立[23-25];火災是一個重要的次生致災因子,開展常規火情監控,排查火災風險以及建立火災應急與救援機制已經成為保護地管理常態[26-28]。化學致災因子中污染物的環境暴露風險管理是突發性災害風險管理的重點,聯動環境監測體系,開展生態修復是其管理關鍵[29-31]。此外,氣候變化以及次生災害風險的短期影響,以及長期可能帶來的保護地功能減弱與區劃失效,也是保護對象的脆弱性識別與保護地適應性管理的關注點[32-34]。自然保護地周邊人為活動的加劇與城鎮化的發展也可以直接或間接為保護對象帶來災害風險,如在土地、資源利用,旅游活動,道路、建筑與設施的修建和運行中形成火災隱患、物種入侵、環境污染、區域地質地貌變動等,使得保護地災害風險管理被納入區域整體規劃和管控[35],并通過旅游開發生態風險評價,立法與執法、分區規劃、環境容量監管、環境宣教等方式引導人為活動[36-37]。

其次,訪客群體是承災體。自然保護地在承擔生態保護以外的公益功能時,主要考慮訪客群體在自然環境和自然生態過程中以及社會突發事件下的安全[20]。因此,自然保護地一方面注重觀測自然過程演變為致災因子,如對包括雪崩、滑坡、泥石流、落石等地質現象自行或與區域專業部門進行合作來構建監測、預警和應對機制[38];另一方面針對訪客進行安全預警教育并構建救援體系[39-40]。因此,自然保護地災害風險管理往往針對訪客這一承災體從突發事件應急響應角度,協調政府部門與企業構建預防與監測、應急處置與救援、恢復與評估的管理機制[41]。

第三,自然保護地周邊社區是承災體。我國自然保護地周邊乃至其內部存在大量本地社區。不少自然保護地處于特殊地質區域,地質、氣象、水文等物理致災因子風險較高[42-44];野生動物致災風險也得到了關注[45]。自然保護地社區災害風險管理一般依托區域災害風險管理,較為依賴專業部門的災害風險動態監測、預報預警以及政府主導下的防災減災和災后恢復。值得注意的是,社區居民也因為長期面臨災害風險,對其具有一定的認知和應對策略,可以為自然災害的監測、預警和生態修復提供理論和技術支持[46]。

1.2 國家公園的綜合災害風險管理支持多層級多類型管理

一般而言,國家公園管理依照國家公園管理政策,總體管理規劃以及單個國家公園管理規劃開展。國家公園管理呈現多層級性,如管理政策確定國家公園管理愿景,管理規劃進一步提出一系列具體管理目標和行動計劃。國際經驗表明,災害風險管理與國家公園管理目標緊密相連,具有鮮明的管理特征和方式。

首先,災害風險意識體現在國家公園法定規劃中。管理機構在總體規劃或管理規劃中設定管理目標時,一般會規定國家公園內部及其邊界的人為活動必須符合生態系統管理目標[47],如采用管理分區規劃與管控。一些規定可以降低人為活動誘發災害的風險,例如在特定區域內禁止一定的資源開采活動,對科學研究等活動采用申報許可制度;還有一些旨在減小自然過程帶來的災害后果,例如對基礎設施設定抗震防洪標準,規定特許經營和訪客服務提供必要的防災信息,設置風險警示并提供救援,規定野生動物人身傷害與財產損失賠償等。

其次,災害風險管理支持國家公園核心管理目標的實現。國家公園承災體多樣性導致災害風險管理難以形成獨立存在,而是融合于多種管理,包括自然資源管理、文化資源管理、旅游管理、社區管理、生態系統管理等[14- 17],其管理目標主要是降低這些管理對象面臨的災害風險。例如,減小氣候變化、生物入侵、病蟲害、火災等對生物多樣性和生態系統的影響;降低野生動物、天氣狀況、環境特征、自然現象等對人員、設備造成的威脅。這種管理的融合性使得災害風險管理往往在各種管理中依托具體的風險監測、預警、評價等項目開展[48-49]。 國家公園最為核心的管理目標之一是生態系統管理。為保護生態系統完整性,確定核心保護價值,識別和監測威脅因素是其管理的基本組成部分。隨著研究的深入,人們越來越意識到基于風險方法的生態系統管理可以提高管理者對不確定性的認識并將其量化評估,利于將有限的資源有效分配到管理中去[48]。因此,生態風險評價是以生態保護對象為承災體時進行災害風險管理的重要路徑,能夠推進包括科學家、管理者與其他多元利益相關方共同識別與評價災害風險,結合科學性與價值觀解讀評價結果,形成災害風險管理對策[20]。

第三,災害風險管理目標是維持社會-生態系統的理想狀態。災害風險管理依據國家公園管理目標開展風險識別和管控,而國家公園管理目標由系統的理想狀態表征[14- 15]。研究指出,理想狀態用于形容國家公園屬性,這些屬性的存在可以反映出國家公園長期管理的成效。所以,理想狀態本質上是管理目標的具象化,能夠基于此識別災害風險因子并采取管理手段。生態系統的理想狀態包括物種和生境具有一定的多樣性,外來物種和火災威脅小、環境因素良好等;訪客群體的理想狀態主要在于訪客滿意度高,訪客流量控制適宜等;社區居民的理想狀態主要在于良好的社區-國家公園關系、適度的人為干擾等[14,16-17,50]。

1.3 對我國國家公園綜合災害風險管理的啟示

從上述自然保護地承災體的多樣化特征,以及國家公園災害風險管理與國家公園管理的關系,可以提出對我國國家公園綜合災害風險管理的幾點啟示：

首先,綜合災害風險管理應當成為我國國家公園宏觀管理目標實現的重要手段。在國家公園多種管理目標的設定和描述、自然資源與文化資源保護、國家公園多用途使用等方面,應當明確包含對人為脅迫因子的約束以及對自然過程影響下的社區、訪客及其他社會經濟承災體的管理;在國家公園專題規劃中,應當將生態風險、訪客安全、自然災害與公共安全突發事件等的管理體現在生態保護、休閑游憩、特許經營等的詳細規劃中。從國情出發,還應當突出社區風險認知與應對策略對國家公園災害風險管理的作用。

其次,我國國家公園災害風險管理要重視維持社會-生態系統的理想狀態。國家公園管理目標的多元性與生態系統服務受益人(利益相關方)的多樣性決定了理想狀態的復雜性——包括生態系統管理、訪客管理、社區管理等不同系統的相關屬性。理想狀態是管理目標的具象化,也是災害風險評價的評價終點,因此國家公園災害風險管理需要“綜合”考慮影響生態系統健康的自然與人為脅迫,及其影響不同受益人的自然與社會風險。

第三,我國國家公園災害風險管理需要有“整體”思想,在空間上整合國家公園與其周邊區域,以區域災害風險理念進行管理;在時間上整合豐富的歷史災害數據,為當前與未來災害風險識別與監測提供信息;在運行上整合國家公園管理機構與其他政府部門、非政府組織與利益相關方的信息、技術和經驗,以國家公園管理機構為生態保護管理與國家公園運行管理的主體,依靠科學家與風險管理專家提供風險管理理念與技術,依靠其他政府部門共同完善監測平臺與信息分析、提供專業災害援助,依靠社區等利益相關方開展符合生態服務權衡的災害風險識別、應對與災后修復。

2 面向國家公園管理目標的綜合災害風險管理框架

在前述國家公園層級式管理目標、社會-生態系統理想狀態和基于風險方法的生態系統管理理念基礎上,研究提出一個面向國家公園管理目標的災害風險識別與管理的概念框架(圖1)。其創新性首先在于借鑒生態風險評價理論框架,特別是評價終點的選擇和風險決策過程的多方參與理念,但立足于國家公園災害風險的綜合性這一新視角,逐級分解國家公園管理內容,將評價對象擴展到以國家公園管理目標確定的多類型承災體,聚焦于社會-生態系統的災害風險;其次,在服務于國家公園管理目標時,框架將對風險監測的客觀科學性與風險可接受性的主觀價值判斷相結合,使得國家公園綜合災害風險管理成為一種前瞻的策略性管理,而不是應對性管理。下面從3個方面來闡述這一管理框架的核心理念和運作過程。

圖1 面向管理目標的國家公園綜合災害風險的“層級式”管理框架Fig.1 A hierarchical framework of disaster risk management in national parks targeting at management objectives

2.1 綜合災害風險管理嵌入國家公園“層級式”管理

我國提出國家公園實行“最嚴格的保護”,其實現必須建立在科學管理的基礎上[51]。良好的管理能夠不斷解決問題,這些問題就是阻礙管理目標達成的障礙;同時,管理時也要評估解決問題的可能途徑以減少不當行動[20]。將這一理念運用到國家公園管理中,我們可以認為災害風險是一類需要解決的“問題”,如何將前述災害風險管理融入到國家公園管理中,首先需要對國家公園管理目標有一個清晰的分解,使得管理者在進行決策時能夠明確側重點在哪里。因此,研究提出“層級式”管理目標,并在其中融合價值觀與科學原則,使管理目標能夠形成評價終點,為不同層級的管理單位所接受與實現[52]。

“層級式”管理目標始于管理愿景,根據我國《建立國家公園體制總體方案》的“生態保護第一、國家代表性、全民公益性”,具體到單個國家公園(體制試點區),可以設定“維持生態完整性并為多元利益相關方提供多功能服務”為管理愿景。愿景層面體現國家公園管理局的核心管理目標,不以人事變動和組織架構更新而改變。愿景也類似于“使命”或“策略性目標”[53],在具有科學性的前提下,它很大程度上反映了一般政策中的社會價值取向,應該為所有利益相關者所知。對愿景進行層級式分解可以促使目標更加聚焦、嚴謹而且可行。考慮到國家公園愿景與國情,國家公園實體被視為一個社會-生態系統,其運行時的關鍵組分包括生態系統、社區、訪客以及設備設施。針對這些組分,將愿景進一步分解為目的,它們是對愿景中所定義的價值與管理單位的運行原則的定性陳述。國家公園管理目的是要確保其有價值的實體及其關鍵屬性得以維持,多樣化的服務得以持續提供,包括確保生態系統完整,促進國家公園內及其周邊社區發展,為訪客提供服務以及保障國家公園基礎設備設施運行等。這些管理目的的實現,需要國家公園管理局下屬職能科室根據管理關鍵組分的價值和屬性進一步確定這些組分的理想狀態,這將在下一節展開。

“層級式”管理的最細化一級是在目的基礎上形成的定量的可執行的目標。根據國家公園管理愿景,在此將生態風險評價所關注的保育目標擴大到針對生態系統、社區、訪客以及設備設施等關鍵組分的多樣化目標,也將評價終點的含義引入國家公園綜合災害風險評價。作為管理框架,研究在此沒有給出更為具體的目標,但在下一節中,將闡釋這種細化的可執行目標怎樣為單個國家公園的本地管理者提供針對性引導 。

2.2 基于社會-生態系統服務理想狀態的綜合災害風險識別與評價

前面已經指出,生態風險評價是生態系統管理時的常用方法,用以估計自然或人為干擾對生物組分和生態系統價值影響的概率和程度。在其過程中,評價終點的確定是開展成功評價的前提,此時評價終點是對保護對象及其屬性的生態價值的明確表述。本研究將國家公園視為一個社會-生態系統對其進行綜合災害風險管理,則根據管理愿景,將評價終點擴展到對保護或管理對象及其屬性的生態價值、社會價值、經濟價值等方面。

確定評價終點的一個關鍵仍然是對管理的最終目標進行描述,即確定管理對象的理想狀態。研究引入社會-生態系統視角來提出國家公園綜合災害風險識別與評價思路(圖2)。從生態系統級聯理念來看,生態系統功能是生態系統提供服務的能力或潛力,以生態系統結構和過程為基礎,而服務是向人們提供福利的實際服務流[54](圖2,①—②)。生態系統服務成為人類福祉需要在自然資本的基礎上投入社會資本、人力資本、建成資本來滿足生態系統服務受益人(圖2,③—④)[55],因此也有研究者強調生態與社會過程的相互作用而稱之為社會-生態系統服務[56]。從“層級式”管理中的管理目的上來看,它們一方面涵蓋保護與保障供給社會-生態系統服務所需的自然資本與其他資本,另一方面包括保障受益人獲得服務的權利和渠道。因此,社會-生態系統視角的綜合災害風險識別針對整個社會-生態系統服務供需鏈條,任何影響資本投入與服務獲得的因素都可能打破整個鏈條的完整和暢通(圖2,H),使國家公園管理的關鍵組分遠離理想狀態。

圖2 國家公園社會-生態系統服務的實現過程Fig.2 Social-ecological services flow from biophysical system to social system in national parksERAE：生態風險評價終點,Ecological Risk Assessment Endpoint;ESRAE：生態系統服務風險評價終點,Ecosystem Services Risk Assessment Endpoint;H：致災因子,Hazards

在國家公園“層級式”管理中,理想狀態用于表征國家公園屬性,反映國家公園的長期管理成效,往往由立法、先例以及規定來確定,并且這種描述需要能夠轉化為細化的可行的管理目標,能夠符合研究者的預測,可以進行測量。具體到國家公園綜合災害風險管理中,就是由生態系統完整,促進國家公園內及其周邊社區發展,為訪客提供服務以及保障國家公園基礎設備設施運行等管理目的發展出更為具體的理想狀態描述(圖1,①),如生物多樣性程度、社區生計發展水平、訪客流量、電力設備正常運轉等,它們成為可行的管理目標與災害風險評價終點(圖1,②)。

評價終點作為具體管理目標,因國家公園個體而存在差異;國家公園本身因其區域自然環境和社會經濟背景差異,其災害風險也存在差異。因此,在國家公園綜合災害風險評價中,針對評價終點(管理目標)進行風險識別、監測、評估和分析(圖1,③),每個國家公園才能在整體國家公園管理體系愿景和目的之下有的放矢的開展災害風險管理,匹配管理目標和機構職責。這種建立在國家公園實體上的災害風險管理決策過程將在下一節展開。

2.3 結合科學性與價值觀的適應性管理

面向國家公園管理目標開展災害風險識別與管理的目的是要支持管理者進行決策并開展行動。因此,在進行風險決策時,需要根據風險的可接受程度設定不同的行動方案,對這些行動方案的后果進行評估,以選擇合適的方案進行管理(圖1,④—⑧)。行動方案的后果,實質上代表評價終點指標的變動,這種變動有一個預設的幅度,即最小可接受變動[20]。根據最小可接受變動對風險管理方案進行評估,是一個對風險管理結果的預測過程;對決策后的方案在應用后對管理目標的完成進行評價并按照需求重新確定評價終點,是一個適應性管理的步驟。在這兩個過程中,風險管理必須有多個利益相關方參與;與風險評價以及決策執行這一運行過程相結合,國家公園綜合災害風險管理形成一個建立在國家公園“層級式”管理目標上的適應性管理過程。

將國家公園綜合災害風險管理設計為適應性管理過程,是因為需要將評價終點的設置與對最小可接受變動的限定同時整合進研究與管理過程。對于研究,評價終點的合理性是一個假設驗證的科學過程,最小可接受變動是對評價終點指標的科學描述,它的合理性和適宜性需要接受質疑并且隨著對國家公園社會-生態系統認識的深化而進行改變和修正。因此,良好的監測體系能夠針對評價終點提供數據,使得對災害風險管理方案的后果評估更為可靠。一旦后果超越了最小可接受變動,管理者需要追溯致災因子,確定對它們的管理是否符合高層級的目的與愿景的價值取向。對于國家公園里常見的自然、人為與次生致災因子,研究者可以根據監測數據使用科學模型來驗證最小可接受變動的合理性。如果致災因子確實需要應對,就必須采取行動,確保評價終點反映的基于愿景與目的的理想狀態得以維持或恢復。

因此,評價終點與最小可接受變動聯結了研究與管理,結合了科學性與價值觀,使得國家公園災害風險管理得以服務于國家公園社會-生態系統管理。

3 討論與結論

全球自然保護管理實踐表明,國家公園管理目標得以實現的一個重要方面是對國家公園關鍵組分存在的威脅進行控制和應對。災害風險管理面向不同承災體,在自然保護地管理中有效地支持著包括生態系統管理、自然資源管理、社區管理、訪客管理等具體管理[14- 17]。

因此,國家公園災害風險管理具有綜合性。傳統上,綜合災害風險管理一般針對減小多類型自然災害對社會經濟的影響,特別是面向社區愿景進行自然災害風險管理,不以生態系統與其他生物為主要承災體[10- 11]。以自然保護區為代表的自然保護地則大多以生態系統為承災體,強調生態風險管理,對物種、種群、群落較為關注[9]。從我國國家公園建立的宗旨及其多元管理目標考量,研究認為國家公園存在致災因子與承災體的多樣化、相對性和轉化性,由此拓展“綜合”的含義,將以人類社會為承災體的“災害風險”與以生態系統為承災體的“生態風險”整合。因此,綜合災害風險涵蓋了生態風險、社區風險、游客風險以及設備設施風險等多個方面。

從這種綜合性來看,國家公園災害風險管理適合從社會-生態系統視角開展。國家公園綜合災害風險管理的最終目標是確保生態系統完整,同時滿足不同利益群體需求。提供多元化的產品與服務本質上是一個社會與生態系統相互作用的過程,以生態系統服務為基礎的評價終點作為傳統生態風險評價終點的補充已經用來幫助決策者理解自然保護的社會意義[57],通過借用這一理念,對國家公園進行災害風險評價時,其評價終點就能夠充分反映國家公園的多元管理目標。

實現多元管理目標,保障國家公園社會-生態系統穩定性與恢復力,需要災害風險管理具有適應性[20]。 它表現在災害風險管理要依據客觀的社會-生態系統狀態變動來評估風險可接受性,從而調整災害風險應對策略。這要需要結合評價終點所代表的細化管理目標與監測評估體系,讓客觀監測的“狀態”為管理目標的“理想狀態”服務。因此,國家公園災害風險管理能夠集成傳統災害風險與生態風險管理理念與技術,服務于國家公園體系管理愿景。

綜上,研究提出的國家公園災害風險管理模式將風險評價與管理目標緊密相連,能夠檢測管理成效與科學數據有效性。這種層級式的管理體系可以清晰地展示管理重點,讓不同層級的管理部門明確管理任務,特別是在災害風險管理往往無法由國家公園管理部門單獨完成時,明確的管理目標有助于聯動行業部門,確保權、責、人、錢的調配,完成災害風險管理。