新冠肺炎疫情對我國財政經濟的影響及其應對之策

文/馮俏彬 韓博

新型冠狀病毒肺炎疫情（后文簡稱“新冠肺炎疫情”或“疫情”）是2020年最大的黑天鵝事件，發生時點極具特殊性。從國際上看，正值世界進入“百年未有之大變局”之時，中美簽訂了第一階段貿易協議但還沒有正式執行，疫情讓本來已按下暫停鍵的中美經貿之爭再添變數，也給剛剛出現復蘇勢頭的全球經濟增添了巨大的不確定性。從國內看，近年來我國正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期，結構性、體制性、周期性問題相互交織，“三期疊加”影響持續深化，經濟下行壓力加大。新冠肺炎疫情的發生，令本已步履沉重的中國經濟遭到重大打擊，也將極大地沖擊2020年的財政平衡工作。

2020年初，新冠肺炎疫情猛烈襲擊我國，對我國經濟社會秩序造成重大危害。截至本文成文之時，我國境內的疫情已基本得到控制，全國大部分地區已經是中低風險區，疫情“震中”湖北（武漢市以外地區）、武漢也已確定于3月25日和4月8日“解封”，工作重點已經轉向“外防輸入，內防反彈”。考慮到傳染病的流行規律以及國際疫情正處于大爆發的階段，新冠肺炎疫情對我國經濟社會的影響仍在快速衍化之中，深度、廣度和方向都具有很大的不確定性。但可以確定的一點是，新冠肺炎疫情的影響將遠遠超過2003年的“非典”，將對全球經濟、社會、生產、生活、政府治理和國家關系產生廣泛而深遠的影響。

新冠肺炎疫情沖擊我國財政經濟的主要發生機制

國民經濟是一個相互依存、不斷循環的有機系統，其中任何一個環節斷鏈、缺環，都將對其它環節、領域產生連帶影響，這種影響還將反饋回來，并進一步作用于相關主體……如此往復循環，各部門、各領域、各環節之間相互激蕩，由點到面，由局部到整體，最終形成對國民經濟全局性的影響。具體到此次的新冠肺炎疫情，靜態推演的情形下，可能形成五波沖擊。

第一波，疫情發生之初（2020年1月23日—2月10日左右），首先受到沖擊的是春節消費，如交通、旅游、餐飲、影院、酒店、零售等。以餐飲為例，以2019年全國餐飲收入4.67萬億元、其中15%發生在春節期間來計算，2020年春節期間我國餐飲業損失約7000億元營業收入。有專家測算，1—2月消費收入減少高達1.38萬億元。

第二波，疫情沖擊波由春節消費擴大到一般消費（2月10日—2月底），特別是那些需要面對面向消費者提供的商品與服務。盡管各類線上消費有所增加，但遠不能彌補損失。

第三波，疫情沖擊波由消費擴大到生產，由需求沖擊轉向供給沖擊。由于疫情期間各地出臺了嚴格的管控措施，外出務工人員不能按時返崗，物流不暢通、供應鏈碎片化，大量制造加工企業不能正常復工復產，產出大幅下降。

第四波，疫情沖擊波由企業部門掉頭回來，重新沖擊家庭部門，生產與需求雙雙下降，企業倒閉與員工失業同時發生，家庭部門收入下降，消費需求進一步萎縮。

第五波，疫情沖擊波由國內到國際，震蕩沖擊全球經濟，并反過來影響我國經濟。以上過程能否全部發生以及影響程度到底多大，在很大程度上取決于疫情持續的時間、所采取的防控措施以及國際合作應對的力度。當前已經處于第四、五兩波相互激蕩的時期，對經濟的影響已經開始顯現。

新冠肺炎疫情對2020年財政收支的影響測算

新冠肺炎疫情對我國經濟運行帶來重大沖擊。據國家統計局最新公布的數據，2020年1—2月，我國社會消費品零售額下降20.5%（其中，餐飲收入下降43.1%，汽車銷售下降37%，房地產銷售面積下降39.9%），投資下降24.5%（其中基建投資下降26.9%，制造業投資下降31.5%，房地產投資下降16.3%），出口下降17.2%，進口下降4%，商品貿易由上年同期順差414.5億美元轉為逆差70.9億美元。從生產側看，規模以上工業增加值下降13.5%，服務業生產下降13%。與此相適應，1—2月累計全國一般公共預算收入同比下降9.9%，其中稅收收入同比下降11.2%，18個稅種中除個人所得稅、印花稅取得正增長之外，其余稅種全部負增長。2020年財政工作“壓力山大”。為了綜合判斷疫情對于2020年財政收支的影響，下面對疫情導致的財政減收增支情況進行一個大概的測算。

（一）用于防疫、救治等方面的財政直接支出金額

疫情發生后即1月23日，中央財政在第一時間下撥湖北省疫情防控補助資金10億元，1月27日預撥各省市區第一批疫情防控補助資金44億元，保證不因資金問題影響防疫工作的開展。截至3月24日，全國各級財政安排的疫情防控投入已經達到了1226億元。疫情發生后，財政部、國家醫保局很快出臺政策，將所有確認、疑似患者的救治費用納入國家醫保范圍，其中個人部分由財政承擔，估計這方面的支出應該在200億元左右。疫情發生后，全國范圍內的口罩、防護服等物資嚴重短缺，為此國家出臺了支持重點防疫物資生產企業的相關緊急政策，中央銀行設立了3000億元專項再貸款，中央財政提供一年期50%的財政貼息。按企業實際獲得這部分貸款的利率為1.28%計算，中央財政負擔的貼息支出為38.4億元。根據疫情的發展情況，再加上后期與各地據實結算的一線醫務人員的津貼、補貼支出，預計直接財政支出在2000億元左右。

（二）新冠肺炎疫情沖擊和宏觀經濟下行所導致的財政減收金額

疫情發生后，國內外多家研究機構都對疫情對2020年中國經濟的影響進行了量化評估。由于疫情還在快速發展變化之中，因此很多預測也在不斷調整。一般認為，如果沒有疫情影響，2020年我國GDP增長率為6%。在發生疫情的情況下，最樂觀的情形是2020年我國經濟將下行一個百分點到5%左右，最悲觀的是下行到2.6%，居中的情形是3.5%。以2019年我國99.0865萬億元的GDP總值、近年來我國財政收入占當年GDP的比重大致穩定在19%左右計算，三種情形下2020年財政減收金額分別為1903.45億元、4758.63億元和6471.73億元。

（三）應對疫情出臺的階段性減稅政策所造成的財政減收金額

疫情發生后，為了減緩其對經濟社會的沖擊，打贏防疫狙擊戰，財政部門已先后出臺了一系列減稅降費政策。一是對重點防疫物資的生產、進口、收儲提供的稅收減免與財政貼息支持。二是對受到重創的交通運輸、餐飲、住宿、旅游等行業調整了企業所得稅政策。三是出臺對防疫一線工作人員補助免征個人所得稅的政策。四是對和群眾生活密切相關的公交運輸、生活服務、快遞收派等行業，出臺了免征增值稅的措施。五是階段性減免個體工商戶的增值稅，如對湖北省境內的小規模納稅人，免征3月至5月的增值稅，其他地區將征收率由3%降至1%。六是出臺了鼓勵公益捐贈的相關財稅政策。七是鼓勵各地適當減免房產稅和城鎮土地使用稅。這些政策在減緩疫情對經濟沖擊的同時，也會相應地帶來財政減收。這部分估計在2000億元左右。

（四）階段性減免社保、醫保費所造成的財政減收金額

為了減輕企業負擔，2月18日國務院常務會議決定階段性減免企業社保費用。2020年2月至6月，各省份可以對中小微企業的養老、失業、工傷保險三項社保的單位繳費實行免征，湖北省可將免征范圍擴大到各類參保企業；湖北以外的其他省份對大型企業等其他參保單位的三項社保單位繳費可減半征收，減征的期限不超過3個月；受疫情影響生產經營出現嚴重困難的企業可申請緩繳，緩繳的期限原則上不超過6個月，其間免收滯納金。財政部、人力資源和社會保障部預計，此項階段性減費可使企業少繳費約5100億元。

與此同時，國家還出臺了減征醫保費的相關政策。從2月份開始，階段性減半征收單位繳納的職工基本醫療保險費，期限最長不超過5個月。據國家醫療保障局初步匡算，該項減征措施最多可為企業減負約1500億元。以上兩項相加預計將減收6600億元。

（五）階段性減免民航發展基金的財政減收金額

航空業是受此次疫情打擊最重的部門之一。據飛友科技發布的研究數據，2月至3月，疫情已導致中國民航至少損失720億元的營業收入。為精準扶持民航企業，國家決定免征2020年民航企業繳納的民航發展基金，預計在100億元左右。由于取消航班，旅客大幅度減少，本應向旅客收取的民航發展基金相應減少。以2019年為基數、按6個月的疫情期計算，這部分減收的基金大約為167.5億元左右。以上兩部分合計預計為267.5億元。

將以上各項相加，新冠肺炎疫情對2020年我國財政造成的增支減收總額在1.2—1.7萬億元之間，而這還沒有算上對于軍隊參加防疫工作的財政補助、對于應急征用的后期補償支出以及可能出臺的后續支出政策。

多管齊下，全力做好2020年財政平衡工作

受2019年減稅降費政策的后續影響，2020年僅“落實落細減稅降費政策”為社會減負的金額仍將在6000億元左右。這部分因素再加上新冠肺炎疫情導致的減收增支，合計在1.8—2.3萬億元之間，相當于又搞了一次“更大規模的減稅降費”，做好2020年財政平衡工作“壓力山大”。由于疫情導致經濟下行，地方財政運行的壓力顯著增加。2020年2月，全國一般公共預算收入下降21.4%，其中中央下降19.3%，地方下降23.4%，但同期地方財政支出仍然保持了高位運行。由于一些基層財政支出剛性強，可調劑的空間小，2020年地方財政緊運行的特征更加明顯，基層“三保”壓力更加突出。有鑒于此，應當財政收入、財政支出、赤字債務“三管齊下”，調動一切可以調動的力量，全力做好2020年的財政平衡工作。

（一）將財政赤字率提高到3.5%，支持地方實現“三保”

2019年我國公共財政赤字率為2.8%，不僅低于世界很多國家，而且也低于3%這一公認的安全線。面對新冠肺炎疫情前所未有的沖擊，美國、英國、法國、日本、澳大利亞等國都開啟了數額巨大的財政刺激計劃，甚至連十多年始終堅持“黑零”和“債務剎車”的德國也轉向了寬松的財政政策，3月23日計劃推出一套高達7560億歐元的經濟援助“組合包”，用于應對疫情給德國經濟造成的負面影響。結合目前我國經濟下行的嚴峻形勢，2020年可將赤字率至少提高到3.5%，由此可多釋放出5000億元的公共資金，用于彌補一般公共預算收支缺口，支持地方實現“三保”，穩定經濟社會運行。

（二）擴大地方專項債務規模，發行中央特別建設國債

在進出口趨弱、民間投資不振的情況下，政府投資必須及時“補位”，才能穩住對于經濟增長至關重要的總需求。為此，以時間換空間、以債務換基建是當下不得不為之的一項選擇。進一步地，這也并非完全是疫情沖擊之下的權宜之計，而是立足當下，著眼長遠，進一步夯實我國經濟高質量發展基礎的長遠舉措。為此，可將地方政府專項債務從2019年的2.15萬億元提高到3.5萬億元左右，與此同時中央政府還要適當“加杠桿”，發行部分中央特別國債，啟動一些全國性重大建設項目。具體而言，中央財政投資的重點是與國家長遠發展相關的戰略性、網絡型基礎設施建設，如川藏鐵路、長江、黃河流域生態環境保護、5G通信網絡建設、自然災害防治重大工程等。地方財政投資的重點是市政管網、城市停車場、冷鏈物流建設、農村公路、信息、水利設施建設等方面。只有這樣，才能在經濟面臨國內外、供給與需求多重壓力的同時，維持和啟動我國龐大的內需市場，全面激活生產、消費，保持經濟社會的正常運行。當然，在增發地方專項債的同時，要加強管理提高效率，如改革專項債在全國不同地區之間的配置結構、適當放寬使用條件、擴大使用范圍，使地方政府專項債真正能夠發得出、用得好。為了抑制政府投資的“擠出效應”，還要創新專項債的使用和管理方式，盡量用政府投資帶動民間投資，“四兩撥千斤”，找到一條新形勢下政府與社會資本合作的新道路。

（三）大力優化財政支出結構，實行全面績效預算

為緩解財政收支之間的壓力，還要進一步優化、調整我國的財政支出結構。除了大力壓減一般性支出，控制人員經費和公用經費增長之外，要特別注意適應我國發展階段的變化，切實將財政支出的重點向基本公共服務、民生領域傾斜，防止出現明顯的短板，造成巨大危害。此次新冠肺炎疫情是一個代價極高的警示，提醒我們在中國經濟社會進入中高收入階段之后，財政支出結構要更多轉向社會安全網建設。要實行全面績效預算，提高財政資金的使用效率。比如，在當前保障防疫工作巨大資金需要的同時，也要嚴格財經紀律，提高財政資金管理的規范程度和資金使用績效。

（四）從收入側進行挖潛，拓寬財政收入渠道

我國政府收入的口徑遠大于財政收入。值此非常時期，應當加大財政對于不同類別政府收入的統籌力度，緩解財政收支之間的壓力。具體而言，一是可考慮將基礎養老金的中央調劑比例再提高0.2—0.5個百分點。實現養老保險全國統籌是明確的改革方向，繼2019年提高基礎養老金的中央調劑比例之后，2020年已再次提高到4%。2020年下半年可在此基礎上再提高0.2—0.5個百分點，集中的資金專項用于補充各地養老保險，此舉可從側面緩解財政收支壓力。二是全面落實將國有資本經營收益上繳公共財政的比例提高到30%。當前，各類國有資產經營收益上繳公共財政的比例，按企業類別不同，共有0、10%、15%、20%、25%五個檔次。按照十八屆三中全會《全面深化改革若干重大問題的決定》，到2020年要提高到30%，因此，2020年可將這一舉措全面落實。三是收取部分行政事業單位國有資產經營收益。2018年，全國行政事業性國有資產總額33.5萬億元，負債總額9.9萬億元，凈資產23.6萬億元。根據相關規定，這部分資產收益要向財政上繳10%。但由于種種原因，行政事業性單位經營性資產幾乎沒有向財政上繳過收益。2020年可結合支出結構調整和經費壓縮，按10%收取國有資產經營收益。四是鼓勵地方政府加大土地使用權收入調入一般公共預算的力度。國務院出臺了《關于授權和委托用地審批權的決定》，預計2020年土地使用權出讓收入可能迎來明顯增長，可鼓勵地方政府加大將其調入一般公共預算的力度，平衡好財政大帳。

總之，新冠肺炎疫情對我國經濟帶來了巨大影響，必須千方百計予以應對。財政作為國家治理的基礎和重要支柱，值此“國家大考”之際，不僅要發揮好理財的高超本領，努力爭取實現2020年財政收支平衡，還要放眼國際國內、經濟社會的全局，及時調整財政政策的方向和力度，與其他宏觀政策共同發力，實現“穩就業、穩金融、穩外貿、穩外資、穩投資、穩預期”，共同支撐起中國經濟的明天，為實現中華民族的偉大復興做出貢獻。