基于中國(guó)經(jīng)濟(jì)制度運(yùn)行效率的土地財(cái)政評(píng)價(jià)

文/朱巧玲 張明飛

引言

本文認(rèn)為，土地財(cái)政問(wèn)題為考察政府和市場(chǎng)關(guān)系的處理提供了重要的視角，同時(shí)也為創(chuàng)新更有效率的制度提供了重要的啟示。一方面，中國(guó)經(jīng)濟(jì)正處在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期，創(chuàng)新能力尚未成為驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)因素，因此，如何有效使用土地資源仍然是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重點(diǎn)。另一方面，土地資源使用中的諸多外部性意味著，經(jīng)濟(jì)制度和治理體系的有效性依賴(lài)于土地制度與其他制度安排的協(xié)調(diào)關(guān)系。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的均衡準(zhǔn)則看，土地財(cái)政與基本經(jīng)濟(jì)制度之間有著密切而復(fù)雜的因果聯(lián)系，從而導(dǎo)致土地財(cái)政問(wèn)題在當(dāng)前存在重大爭(zhēng)議。部分學(xué)者認(rèn)為中國(guó)的土地財(cái)政是重大的制度創(chuàng)新，應(yīng)該予以微調(diào)和完善，而不是改弦更張地修改，但大多數(shù)研究認(rèn)為，土地財(cái)政對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)有著諸多負(fù)面影響，應(yīng)盡快轉(zhuǎn)型。

問(wèn)題是，批評(píng)土地財(cái)政的相關(guān)研究往往忽視了兩個(gè)重要問(wèn)題：其一，既然土地財(cái)政有著如此多的缺陷與不足，為何土地財(cái)政收入還是能與整體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)保持緊密的正相關(guān)關(guān)系，而不是以整體經(jīng)濟(jì)的萎縮為代價(jià)實(shí)現(xiàn)相對(duì)的增長(zhǎng)？其二，是什么因素導(dǎo)致了地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和土地財(cái)政收入存在有規(guī)律的差異？本文認(rèn)為，此類(lèi)研究存在分析工具和視角選擇的偏差，使其既忽視了不同交易調(diào)節(jié)機(jī)制之間的競(jìng)爭(zhēng)與互補(bǔ)關(guān)系，也忽視了與土地財(cái)政相關(guān)的制度對(duì)于政府和市場(chǎng)關(guān)系處理的重要性。因此，本文首先探討產(chǎn)權(quán)界定和合約選擇對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，為后續(xù)分析構(gòu)建理論基礎(chǔ)。其次，從經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的合約選擇及其所需的政府職能支持出發(fā)，探討分稅制改革以來(lái)政府主導(dǎo)的制度創(chuàng)新對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的影響。再次，運(yùn)用中國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的事實(shí)數(shù)據(jù)對(duì)評(píng)價(jià)土地財(cái)政的主要論斷進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。最后是相關(guān)結(jié)論和展望。

產(chǎn)權(quán)界定、合約選擇與經(jīng)濟(jì)發(fā)展：政府與市場(chǎng)關(guān)系的視角

亞當(dāng)·斯密認(rèn)為，分工能提升經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的效率，而市場(chǎng)規(guī)模決定分工程度。由于比較優(yōu)勢(shì)和信息等因素的影響，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中可以同時(shí)存在多種相互競(jìng)爭(zhēng)的分工組織形式。因此，一旦將包括信息費(fèi)用的交易費(fèi)用納入經(jīng)濟(jì)分析，如何通過(guò)分工形式的篩選實(shí)現(xiàn)資源的有效配置，就成為解釋經(jīng)濟(jì)運(yùn)行所需面對(duì)的重大問(wèn)題。

Coase認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)的清晰界定是市場(chǎng)交易的前提條件，而使用市場(chǎng)機(jī)制的交易費(fèi)用則是企業(yè)存在及其邊界決定的基本成因。政府、企業(yè)和市場(chǎng)等因此而被視為不同類(lèi)型的交易調(diào)節(jié)機(jī)制或合約。在現(xiàn)實(shí)世界中，資源的稀缺性使得產(chǎn)權(quán)界定存在產(chǎn)權(quán)保護(hù)與產(chǎn)權(quán)約束的雙重含義。換言之，產(chǎn)權(quán)保護(hù)過(guò)度或不足都將損害經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率。而交易費(fèi)用的約束會(huì)使政府面臨如何有效界定產(chǎn)權(quán)的困難。這意味著，現(xiàn)實(shí)中的產(chǎn)權(quán)界定形式既包括政府以強(qiáng)制力支持的基本權(quán)利界定，又包括個(gè)體間通過(guò)交易合約實(shí)施的具體的權(quán)利界定，而交易費(fèi)用過(guò)于高昂的資源則會(huì)被置于“公共域”而不加約束。由于政府對(duì)強(qiáng)制力具有壟斷優(yōu)勢(shì)，基本的產(chǎn)權(quán)界定處于主導(dǎo)地位，對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率有著決定性影響。同時(shí)，可以在考慮交易費(fèi)用的前提下拓展對(duì)政府與市場(chǎng)的認(rèn)知：首先，政府也是貢獻(xiàn)產(chǎn)出的主體，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著至關(guān)重要的影響；其次，政府由不同的層級(jí)構(gòu)成，其間存在基于交易費(fèi)用的優(yōu)勢(shì)差異，具有實(shí)施內(nèi)部分工的必要性；再次，政府決策需要由眾多行為主體執(zhí)行，從而制度條件會(huì)影響政府服務(wù)的質(zhì)量；最后，市場(chǎng)機(jī)制的優(yōu)勢(shì)主要表現(xiàn)為，基于資源使用權(quán)與轉(zhuǎn)讓權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)能有效匯集有關(guān)資源使用與合約安排的知識(shí)，并在篩選最優(yōu)方案的同時(shí)約束著履行合約的成本，但是，市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)行需要產(chǎn)權(quán)界定的支持，而偏離產(chǎn)權(quán)效率邊界的政府行為會(huì)抑制最優(yōu)合約的選擇。

因此，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)行的重點(diǎn)在于，如何使理論分析中的有效產(chǎn)權(quán)邊界在實(shí)踐中具備可操作性。交易費(fèi)用-合約理論所提供的基本方案是，以有效的制度體系提供保障，使得各類(lèi)合約能夠按交易費(fèi)用的差異實(shí)施分工合作，以形成能充分發(fā)揮多種優(yōu)勢(shì)的綜合性交易調(diào)節(jié)機(jī)制，從而使產(chǎn)權(quán)的有效邊界獲得可操作性。在這種制度體系中，各類(lèi)交易調(diào)節(jié)機(jī)制的基本職能可以被概括為：首先，中央政府主要負(fù)責(zé)確立與調(diào)整界定產(chǎn)權(quán)的基本準(zhǔn)則；其次，地方政府負(fù)責(zé)提供與眾多主體競(jìng)爭(zhēng)使用地役權(quán)相關(guān)的公共服務(wù)；最后，企業(yè)和個(gè)人根據(jù)各自的比較優(yōu)勢(shì)在市場(chǎng)機(jī)制的協(xié)助下簽訂合約，為具體的交易提供既定局限條件下的剩余約束。

這套制度體系的作用機(jī)制是，在中央政府提供基本產(chǎn)權(quán)準(zhǔn)則的基礎(chǔ)上，其他各類(lèi)調(diào)節(jié)機(jī)制展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)與合作，以廣泛的試錯(cuò)篩選出優(yōu)勝的分工組織形式，再由中央政府負(fù)責(zé)將其匯集、整合和推廣，并對(duì)基本的產(chǎn)權(quán)邊界實(shí)施動(dòng)態(tài)調(diào)整。在此條件下，各類(lèi)主體依據(jù)局限條件的約束選擇并創(chuàng)新合約形式，如最優(yōu)生產(chǎn)方法，以及產(chǎn)品數(shù)量、質(zhì)量和價(jià)格的不同組合，從而使得整體經(jīng)濟(jì)能夠在試錯(cuò)的協(xié)助下篩選出指揮產(chǎn)業(yè)分工的最優(yōu)合約形式。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度支持

（一）中國(guó)經(jīng)濟(jì)制度的基本構(gòu)成

1987年12月1日，土地使用權(quán)的首次拍賣(mài)在深圳市舉行。隨后，中國(guó)政府修改了《憲法》和1986年頒行的《土地管理法》，開(kāi)始正式允許土地使用權(quán)的交易流轉(zhuǎn)，以便為利用土地出讓籌集經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的資金提供支持。相關(guān)內(nèi)容在此后的《土地管理法》與《物權(quán)法》中得以延續(xù)。1998年，中國(guó)政府開(kāi)始推行住房商品化改革，為土地的使用注入了新的約束與動(dòng)力。2002年4月，國(guó)土資源部頒布《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》，明確規(guī)定出讓除工業(yè)用地之外的經(jīng)營(yíng)性用地必須實(shí)施“招拍掛”制度。2006年8月31日，國(guó)務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》，開(kāi)始要求工業(yè)用地必須以招標(biāo)、拍賣(mài)與掛牌的方式出讓。與此相關(guān)的一系列法律法規(guī)共同確立了中國(guó)的土地制度，其簡(jiǎn)要內(nèi)容包括：首先，土地所有權(quán)包括國(guó)家所有和集體所有兩種類(lèi)型，其中，城市土地屬于國(guó)有；其次，除農(nóng)民興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之外，建設(shè)用地必須依法申請(qǐng)國(guó)有土地；再次，國(guó)家實(shí)施土地用途和總體規(guī)劃管制以及土地督查制度，改變農(nóng)業(yè)用地的用途必須獲得法定程序的許可；最后，決定土地使用的權(quán)力主要被賦予縣級(jí)政府。

為改變中央政府在財(cái)政收入分享中比例過(guò)低的不利地位，并緩解地區(qū)之間因“財(cái)政包干”制度引發(fā)的財(cái)政上繳額度爭(zhēng)議，中國(guó)政府于1994年開(kāi)始實(shí)施財(cái)政分權(quán)制。根據(jù)財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的原則，通過(guò)將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和共享稅，圍繞著增值稅等稅種在各級(jí)政府之間的分享形成了財(cái)政分成制，并建立了中央政府對(duì)地方政府的稅收返還制度。經(jīng)過(guò)稅收分享權(quán)利的重新劃分，包括城鎮(zhèn)土地使用稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、房產(chǎn)稅、耕地占用稅、契稅、房地產(chǎn)增值稅和國(guó)有土地有償使用收入等與土地使用密切相關(guān)的稅收被劃歸為地方政府的固定收入，而增值稅、資源稅和證券交易稅等則是中央與地方政府的共享收入。其中，增值稅按75%和25%的比例在中央與地方政府之間進(jìn)行分配。

此外，與分稅制相伴隨的一項(xiàng)重要制度改革是形成了上級(jí)政府主要以增值稅貢獻(xiàn)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效等指標(biāo)對(duì)下級(jí)政府實(shí)施政績(jī)考核的官員考核制度。這項(xiàng)考核制度具有單一、簡(jiǎn)明和容易操作等特征，它與稅收制度共同構(gòu)成制度激勵(lì)，使地方政府有動(dòng)力通過(guò)創(chuàng)新土地的使用形式來(lái)提升其財(cái)政收入。當(dāng)然，該項(xiàng)制度安排的缺陷也相對(duì)明顯，如地方政府更注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的短期效果，以及官員任期對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃有著重要影響等。因此，需要中央政府實(shí)施更加清晰的產(chǎn)權(quán)界定，以便更好地約束和引導(dǎo)地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)。

（二）中國(guó)經(jīng)濟(jì)制度的基本特征

土地使用決定權(quán)、增值稅分成和經(jīng)濟(jì)績(jī)效考核共同確立了支持中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本制度，并促成了按各級(jí)政府的比較優(yōu)勢(shì)實(shí)施職能分工的格局。其中，中央政府主要負(fù)責(zé)基本產(chǎn)權(quán)規(guī)則的確立與調(diào)整，包括確定土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓準(zhǔn)則、調(diào)整主體稅種、決定分成合約的使用范圍和明晰地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)準(zhǔn)則等。地方政府則主要負(fù)責(zé)處理地役權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)使用，為優(yōu)化經(jīng)濟(jì)效率而權(quán)衡交易調(diào)節(jié)機(jī)制的選擇。這種制度對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）增值稅分成提升中央與地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性；（2）地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)；（3）增值稅稅率固定與地價(jià)可變的調(diào)整彈性：增值稅稅率在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一且固定，并允許土地出讓價(jià)格根據(jù)具體條件調(diào)整，使得經(jīng)濟(jì)制度具備靈活的調(diào)節(jié)彈性。

（二）基本制度約束下的地方政府行為選擇

從中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展歷程看，中央政府的職能在分稅制改革之后大體保持穩(wěn)定。在此條件下，地方政府主要致力于發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)，通過(guò)發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供多方位的支持。

1. 以土地使用為基礎(chǔ)，通過(guò)優(yōu)化政府服務(wù)參與地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)

地方政府參與地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)的主要形式是積極實(shí)施土地開(kāi)發(fā)規(guī)劃，以專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)園區(qū)為載體，努力提供更有競(jìng)爭(zhēng)力的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，以期提升招商引資和服務(wù)企業(yè)的效果。土地規(guī)劃與開(kāi)發(fā)是地方政府發(fā)揮優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)，也必須接受多重約束的檢驗(yàn)。為了更有效地供應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，地方政府可以學(xué)習(xí)其他地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，也可以通過(guò)監(jiān)測(cè)地價(jià)的變化進(jìn)行創(chuàng)新與試錯(cuò)。因此，經(jīng)受住多重約束檢驗(yàn)的地方政府服務(wù)能夠同時(shí)降低經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的交易費(fèi)用與企業(yè)的生產(chǎn)成本。

2. 以節(jié)約交易費(fèi)用為準(zhǔn)則，綜合運(yùn)用多種交易調(diào)節(jié)機(jī)制

在處理地役權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)使用方面，地方政府擁有交易費(fèi)用低于市場(chǎng)和中央政府的優(yōu)勢(shì)，可以直接參與此類(lèi)領(lǐng)域的供給，而地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)使其需要在達(dá)到等邊際條件時(shí)將此類(lèi)活動(dòng)交由市場(chǎng)調(diào)節(jié)。由于忽視了交易費(fèi)用和合約的重要性，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)理論要么將市場(chǎng)機(jī)制上升為一種信仰，要么所主張的政府調(diào)節(jié)缺乏邊際成本的約束，從而對(duì)綜合性調(diào)節(jié)機(jī)制缺乏應(yīng)有的重視，更未形成能有效指導(dǎo)實(shí)踐操作的理論。而交易費(fèi)用—合約理論則認(rèn)為，在中央政府提供基本產(chǎn)權(quán)界定的基礎(chǔ)上，相互競(jìng)爭(zhēng)的地方政府能根據(jù)效率準(zhǔn)則選用不同的調(diào)節(jié)機(jī)制，并依據(jù)實(shí)踐效果調(diào)整其分工邊界，從而形成能夠發(fā)揮多種優(yōu)勢(shì)的綜合性交易調(diào)節(jié)機(jī)制。

3. 市場(chǎng)機(jī)制的協(xié)助有助于優(yōu)化地方產(chǎn)業(yè)政策

在土地使用決定權(quán)的協(xié)助下，市場(chǎng)機(jī)制被引入到地方政府的決策之中，從而有利于提升其產(chǎn)業(yè)政策的效率。常用的產(chǎn)業(yè)政策包括地價(jià)調(diào)整、稅收優(yōu)惠、基建收費(fèi)減免、融資支持，以及組建提供打包式服務(wù)的管理機(jī)構(gòu)等。而地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)的約束使得地方政府必須有效地選擇、整合并創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)政策，以期吸引在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中勝出的企業(yè)，并通過(guò)提供配套服務(wù)來(lái)培育有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)鏈。問(wèn)題在于，雖然地方政府在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中有著重要作用，但是，單個(gè)的地方政府并不清楚的是，怎樣的政策組合及其使用邊界能夠使其在地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)中獲勝。那么，從整體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的角度看，地方政府是如何優(yōu)化其產(chǎn)業(yè)政策的？

中國(guó)經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)顯示，以中央政府實(shí)施基本產(chǎn)權(quán)界定為基礎(chǔ)，地方政府會(huì)力爭(zhēng)通過(guò)學(xué)習(xí)、追趕和創(chuàng)新，在多重約束下篩選產(chǎn)業(yè)政策，并根據(jù)反饋信息實(shí)施調(diào)整，通過(guò)提供公共服務(wù)推動(dòng)企業(yè)的成長(zhǎng)，以期在地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)中勝出。因此，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)地方政府同樣發(fā)揮著約束、激勵(lì)和協(xié)助的功能，只不過(guò)這些功能的實(shí)現(xiàn)需要以企業(yè)作為中介。

土地財(cái)政反映著中國(guó)經(jīng)濟(jì)制度的運(yùn)行效率

（一）土地財(cái)政的經(jīng)濟(jì)含義

由于土地資源的使用會(huì)涉及諸多的外部性，土地制度與其他制度安排的協(xié)調(diào)關(guān)系反映著政府治理體系的基本特征，是決定資源使用效率，影響要素質(zhì)量以及推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變的重要因素。中國(guó)有2850多個(gè)擁有土地使用決定權(quán)的縣級(jí)政府，它們?cè)诙嘀丶s束下積極參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)。為了優(yōu)化由土地出讓金、稅收和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等構(gòu)成的總收益，地方政府需要權(quán)衡如何出讓土地，并提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。由此，可以將土地財(cái)政界定為地方政府協(xié)調(diào)土地資源使用的行為在成本與收益上的財(cái)政表現(xiàn)。地方政府對(duì)土地使用的協(xié)調(diào)主要包括三項(xiàng)內(nèi)容：其一是基于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施土地使用規(guī)劃；其二是完成由征地、拆遷、開(kāi)發(fā)和拍賣(mài)等構(gòu)成的土地出讓流程，以協(xié)助土地使用權(quán)的出讓?zhuān)黄淙菫榻?jīng)濟(jì)運(yùn)行提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。其中，土地財(cái)政出讓金和稅收收入的試錯(cuò)選擇，也取決于市場(chǎng)對(duì)地方政府服務(wù)的綜合評(píng)價(jià)。而與土地財(cái)政相關(guān)的成本投入則是地方政府參與地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵變量，并受基本經(jīng)濟(jì)制度調(diào)整的影響。因此，土地財(cái)政實(shí)際上反映著經(jīng)濟(jì)制度系統(tǒng)的特征及其運(yùn)行效率。自實(shí)施分稅制改革以來(lái)，土地財(cái)政收入在地方政府的財(cái)政收入中所占的比例持續(xù)而快速地上升。財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)顯示，1994年各級(jí)地方政府的土地出讓金總額為181.58億元人民幣，占地方本級(jí)財(cái)政收入的比重為4.5%，到2010年，土地出讓金總量為27464.48億元人民幣，占地方本級(jí)財(cái)政收入的37.4%，而2017年的土地出讓金總額更是高達(dá)52059億元人民幣，相應(yīng)的比例攀升為57.21%，與此同時(shí)，中央財(cái)政收入也實(shí)現(xiàn)了快速而持續(xù)的增長(zhǎng)。這些變化趨勢(shì)意味著，基本制度為整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的支持，而地方政府提供的公共服務(wù)很可能獲得了持續(xù)的優(yōu)化。

（二）有關(guān)土地財(cái)政評(píng)價(jià)的基本論斷及其驗(yàn)證

1. 有關(guān)土地財(cái)政評(píng)價(jià)的基本論斷

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的邊際準(zhǔn)則看，在中國(guó)形成統(tǒng)一的大市場(chǎng)之后，共用的基本制度與高度流動(dòng)的資本、勞動(dòng)和技術(shù)等都難以維持地區(qū)經(jīng)濟(jì)在增長(zhǎng)速度上的長(zhǎng)期差異，而區(qū)位條件和地方政府的公共服務(wù)等才是促成此類(lèi)差異的關(guān)鍵因素，尤其是地方政府的公共服務(wù)具有持續(xù)的環(huán)比效應(yīng)。地方政府的公共服務(wù)包括交通、通信、水電氣、公共衛(wèi)生、城市綠化、社會(huì)治安以及地方產(chǎn)業(yè)政策等。這些內(nèi)容大都會(huì)頻繁而密集地涉及地役權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)使用，存在不同程度的外部性，往往需要由地方政府以間接定價(jià)的手段實(shí)施綜合處理，通過(guò)試錯(cuò)發(fā)現(xiàn)等邊際條件，從而實(shí)現(xiàn)交易費(fèi)用的節(jié)約。轉(zhuǎn)換角度看，在交易費(fèi)用的約束下，土地財(cái)政收入的長(zhǎng)期表現(xiàn)反映著地方政府服務(wù)的質(zhì)量變化。因此，從地區(qū)對(duì)比看，如果一些地區(qū)在經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)持續(xù)高增長(zhǎng)的同時(shí)土地財(cái)政收入也迅速攀升，而另一些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相對(duì)緩慢，其土地財(cái)政收入的增長(zhǎng)也表現(xiàn)欠佳，就應(yīng)接受如下判斷：土地財(cái)政收入的持續(xù)增長(zhǎng)意味著地方政府的服務(wù)質(zhì)量有著持續(xù)的改進(jìn)。其中，地區(qū)對(duì)比的作用是消除技術(shù)條件的變化對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的跨期影響。

2. 有關(guān)驗(yàn)證的幾點(diǎn)說(shuō)明

首先，土地資源的使用聯(lián)結(jié)著不同主體提供的服務(wù)，從等邊際條件的約束看，在其他條件相同的前提下，如果特定主體對(duì)產(chǎn)出增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率高于平均水平，其投入回報(bào)的增長(zhǎng)率將會(huì)以更快的速度高出相應(yīng)的平均水平。因此，考察地方政府以提供公共服務(wù)推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，應(yīng)該能夠觀察到如下情況：在區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)持續(xù)快速增長(zhǎng)的同時(shí)，其土地財(cái)政收入會(huì)以更快的速度增長(zhǎng)。因?yàn)榈胤秸?wù)的質(zhì)量改進(jìn)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)持續(xù)高增長(zhǎng)的關(guān)鍵原因，而經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)能夠帶來(lái)土地財(cái)政收入的更快增長(zhǎng)。

其次，從以科學(xué)準(zhǔn)則約束因果關(guān)系的角度看，要驗(yàn)證在指定條件下由甲推出乙的論斷，可以從原命題與逆否命題等價(jià)出發(fā)，以在相同條件下由非乙推出甲進(jìn)行基于事實(shí)的否決性驗(yàn)證。當(dāng)非乙的出現(xiàn)導(dǎo)致甲的出現(xiàn)時(shí)，原命題就被推翻或證偽。由此，可以將有關(guān)土地財(cái)政評(píng)價(jià)的原命題處理為，如果決定土地財(cái)政的制度安排是有效的，那么，在經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)持續(xù)高速增長(zhǎng)的地區(qū)，其土地財(cái)政收入將以更高速度持續(xù)增長(zhǎng)。然后，在經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中尋找具有否決意義的驗(yàn)證事例，即土地財(cái)政收入低速增長(zhǎng)的地區(qū)有著持續(xù)高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

最后，分稅制改革極大地強(qiáng)化了地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致中國(guó)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率在長(zhǎng)期平均化處理后仍然非常接近。因此，為了擴(kuò)大對(duì)比的差異程度，本文選擇基于復(fù)利原理計(jì)算分稅制改革以來(lái)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)復(fù)合增長(zhǎng)率。同時(shí)，為避免基數(shù)過(guò)低的干擾，在選擇樣本時(shí)剔除西藏、寧夏和海南等GDP到計(jì)算期末依然遠(yuǎn)低于1萬(wàn)億元人民幣的地區(qū)。隨后，以經(jīng)濟(jì)復(fù)合增長(zhǎng)率為標(biāo)準(zhǔn)，選取6個(gè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最快的省份和6個(gè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最慢的省份，以構(gòu)成驗(yàn)證的對(duì)比組，用于考察經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與土地財(cái)政收入的關(guān)系。此外，從環(huán)比變化的角度看，地方政府服務(wù)的回報(bào)主要體現(xiàn)為包括土地出讓金的地方一般預(yù)算收入，而地方財(cái)政收入構(gòu)成的動(dòng)態(tài)變化顯示，土地出讓金的增長(zhǎng)快于地方一般預(yù)算收入，從而后者能通過(guò)驗(yàn)證意味著前者也一定能通過(guò)驗(yàn)證。因此，鑒于所公布的土地出讓金數(shù)據(jù)存在非連續(xù)性，本文選擇以地方一般預(yù)算收入替代土地財(cái)政收入。

3. 驗(yàn)證結(jié)果的闡釋

盡管存在地區(qū)之間的競(jìng)爭(zhēng)與學(xué)習(xí)模仿，以及近年來(lái)政府分權(quán)結(jié)構(gòu)的調(diào)整等因素的影響，導(dǎo)致相關(guān)驗(yàn)證數(shù)據(jù)表現(xiàn)得較為接近，但驗(yàn)證結(jié)果依然顯示著兩個(gè)基本特征：其一，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)越快的地區(qū)，其地方一般預(yù)算收入有著更快的增長(zhǎng)；其二，從地區(qū)對(duì)比的角度看，并未出現(xiàn)地方一般預(yù)算收入持續(xù)低增長(zhǎng)，其經(jīng)濟(jì)卻能實(shí)現(xiàn)持續(xù)高增長(zhǎng)的情況，即不存在否決性事例。應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是，高質(zhì)量的地方政府服務(wù)在短時(shí)期內(nèi)并不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的充分條件，甚至也不是必要條件。但理論分析表明，地方政府在處理地役權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)使用中具備獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，而此類(lèi)問(wèn)題的妥善處理也是吸納勞動(dòng)、資本和技術(shù)，進(jìn)而促進(jìn)創(chuàng)新的前提條件。事實(shí)驗(yàn)證也顯示，從較長(zhǎng)的時(shí)間跨度看，土地財(cái)政收入與地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)呈現(xiàn)緊密的正相關(guān)關(guān)系，而且土地財(cái)政收入有著更高水平的持續(xù)增長(zhǎng)。這意味著，在基本產(chǎn)權(quán)界定的約束下，由地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)篩選出來(lái)的地方政府服務(wù)能有效地促進(jìn)各類(lèi)經(jīng)濟(jì)主體之間的合作，在推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)的同時(shí)，提升了整體經(jīng)濟(jì)制度的績(jī)效。因此，土地財(cái)政收入的持續(xù)上升反映著地方政府服務(wù)的質(zhì)量獲得持續(xù)提升，亦即決定土地財(cái)政的制度安排是有效的。

結(jié)論與展望

本文認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵在于以高效的制度和治理體系處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，從而能夠在交易費(fèi)用的約束下通過(guò)合約的篩選與創(chuàng)新發(fā)現(xiàn)更有效率的產(chǎn)權(quán)界定準(zhǔn)則。分稅制改革以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)通過(guò)創(chuàng)新形成了一套獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)制度。其基本特征包括，通過(guò)征地和使用權(quán)的出讓界定土地產(chǎn)權(quán)，以增值稅分成合約界定各級(jí)政府的權(quán)利，并以經(jīng)濟(jì)績(jī)效為主考核地方政府，而土地財(cái)政是這套制度的綜合反映。這種制度安排有效地提升了中央和地方兩個(gè)積極性，并能按比較優(yōu)勢(shì)在政府內(nèi)部實(shí)施職能分工。一方面，中央政府能夠在其激勵(lì)和協(xié)助下持續(xù)改進(jìn)產(chǎn)權(quán)界定的效率。另一方面，這套制度能夠激勵(lì)地方政府致力于創(chuàng)新，用以合并處理外部性的合約，以期綜合運(yùn)用多種交易調(diào)節(jié)機(jī)制的優(yōu)勢(shì)。而地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)和中央政府對(duì)基本產(chǎn)權(quán)邊界的持續(xù)調(diào)整不但使得有效的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)得以迅速推廣，也形成了有效處理政府與市場(chǎng)關(guān)系的治理體系。同時(shí)，本文通過(guò)實(shí)證檢驗(yàn)支持如下論斷：由于其他條件大體相同，地方政府在提供公共服務(wù)方面獲得持續(xù)的質(zhì)量?jī)?yōu)勢(shì)，是地區(qū)經(jīng)濟(jì)績(jī)效存在長(zhǎng)期差異的關(guān)鍵成因。因此，作為地方政府提供公共服務(wù)的回報(bào)，土地財(cái)政收入的持續(xù)增長(zhǎng)反映著這套經(jīng)濟(jì)制度的有效性。

當(dāng)然，隨著中國(guó)城市化與工業(yè)化漸趨完成，可出讓的土地?cái)?shù)量逐漸減少，而有關(guān)土地增值應(yīng)該如何分享的爭(zhēng)議也日趨激烈，此類(lèi)問(wèn)題既使得征地成本日益上升，也導(dǎo)致與土地財(cái)政相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式難以持續(xù)。因此，在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段之后，土地財(cái)政需要轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為普遍共識(shí)。但問(wèn)題是，土地財(cái)政是多種制度安排共同作用的結(jié)果，反映著制度和治理體系的基本特征。因此，與土地財(cái)政相關(guān)的兩個(gè)重要問(wèn)題需要特別強(qiáng)調(diào)：其一是如何準(zhǔn)確評(píng)價(jià)土地財(cái)政在當(dāng)前所面臨的主要困難，并制定相應(yīng)的改革措施予以有效應(yīng)對(duì)，從而保障整體經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)行；其二是如何有效地總結(jié)土地財(cái)政運(yùn)行中的成功經(jīng)驗(yàn)，并以其指導(dǎo)今后的制度和治理體系創(chuàng)新，從而形成更有效率的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。