“寡頭”還是“鄉賢”：返鄉精英村治參與反思

文/朱冬亮 洪利華

當前鄉村振興戰略實施過程中，如何培養造就一支“懂農業、愛農村、愛農民、善經營”的“三農”工作隊伍，是實現鄉村振興的基本前提。自20世紀80年代改革開放伊始，越來越多的鄉村青壯年外流到城鎮從事非農產業，他們中的少部分人經過多年打拼成長為掌控資金、人力、技術或市場信息資本優勢的“新精英”階層。反觀鄉村，大量青壯年外流不僅使得鄉村建設人才極度稀缺，甚至連基本的農業勞動力供給都難以保障。面對這種新形勢，各地不約而同地把吸引外出鄉民回歸參與鄉村發展和治理作為鄉村振興的重要舉措，希望他們在村治參與中能夠發揮“鄉賢”的作用，越來越多的返鄉精英因此返歸家鄉參與鄉村治理。可以預見，隨著老一輩本土精英逐步退出村治舞臺，返鄉精英參與村治將成為一種主流趨勢。

對于返鄉精英在村莊治理中到底扮演什么角色，學界充滿爭議。近年來一些學者圍繞返鄉精英引發的“富人治村”的經濟、社會和政治績效進行了探討，試圖歸納出“富人治村”的生成機制和邏輯。大多數研究者對返鄉精英參與村治持負面評價，認為返鄉精英參與村治導致“精英俘獲”和“寡頭治理”現象，進而導致鄉村治理的公共性嚴重萎縮，多數村民的利益則被侵蝕和剝奪，加劇村莊內部的階層分化。也有個別學者指出返鄉精英形成的“富人治村”有局部合理性，彰顯了鄉村新興經濟精英的社會責任和鄉村政治的新實踐模式。究竟返鄉精英在參與村治的過程中究竟扮演“寡頭”還是“鄉賢”的角色？如何才能更加客觀地評價返鄉精英在村治參與中的作用？本文以筆者2014—2019年對福建、四川、浙江、陜西等15個省（自治區、直轄市）45個縣（市、區）150個村（社區）實地調查獲取的資料為基礎，對返鄉精英參與村治的背景、動機和路徑進行探討和分析，并提出反思性的見解。

返鄉精英參與村治概況

在基層民主自治的制度框架下，鄉村精英是村治參與的主力軍，他們同時扮演著國家權力代理人與地方保護者的雙重角色，這兩種角色隨著國家權力對地方社會控制的強弱而發生調整與轉換。改革開放至今，尤其是2006年農業稅費取消后，國家對鄉村的治理從原有的汲取型體制轉向反哺型體制。特別是近年來國家大力實施新農村建設和鄉村振興戰略，各級政府輸入到村莊的公共資源和經濟項目資源大幅度增加。在鄉村青壯年勞動力流失殆盡的情況下，地方政府乃至村莊自身都大力吸引返鄉精英返歸家鄉，并期望他們能夠以“鄉賢”身份參與村治。很多返鄉精英正是利用這個機遇，重新進入村治場域，并在鄉村治理中發揮越來越重要的作用。

返鄉精英參與村治現象在經濟相對發達地區率先呈現出來。國家發改委公布的數據顯示，截至2018年7月，我國農民工中返鄉創業的人數達740萬人。他們中有相當部分人是從普通農民工脫穎而出的事業有成者，如今成為家鄉地方政府和鄉親極力爭取返鄉投資興業的“鄉賢”。筆者近五年來對福建、重慶等15個省（自治區、直轄市）45個縣（市、區）150個村社的調查發現，大約有80%以上的村社有返鄉村民回鄉創業，且多數是通過土地流轉組建農業企業、合作社或家庭農場等，有約95%的村社有返鄉村民進入村“兩委”組織擔任村干部，有約20%～30%的村社書記、主任是由曾經外出的返鄉村民擔任，且比例持續上升。以擔任村干部的返鄉精英為例，閩西長汀縣2018年最新一次村（居）換屆選舉，全縣299個村社新選出的黨支部書記中，外出務工經商返鄉人員有24名，另有回鄉大學生、復員退伍軍人等20名，合計占全縣新當選村社黨支部書記總數的14.7%。如果把村主任計算在內，則村干部中屬于返鄉人員的比例約為30%。而在閩西北將樂縣，在2018年換屆選舉中，全縣135個行政村有106個村實現村書記、主任“一肩挑”，占全縣行政村的78.5%。全縣新當選的166名村干部中，屬于能人回引的有36人，占21.7%，包括返鄉務工經商人士15人；全縣共選舉產生新一屆村“兩委”干部682人，其中“能人回引”的返鄉村民有102人，占全縣村干部總比例的15%，比上一屆增加34.2%。值得一提的是，該縣新當選的村“兩委”中，有致富能人575人，占84.3%，比上一屆增長32.6%。而地處閩南經濟發達地區的晉江市，全市293個行政村在2018年村委會換屆選舉中當選的返鄉經商村民有25人，占8.5%，屬于農村致富能手的有44人，占15%。實地調查發現，由于晉江市很多村的土地已經被征用，因此全市超過60%的村干部都在經營工商企業。

筆者在長汀、將樂、晉江等地的實地跟蹤調查發現，由于統計的誤差，各縣（市）擔任村干部的返鄉人員比例實際上明顯高于官方統計數。如將樂縣安仁鄉11個行政村，其中8個村的村干部有外出到上海經商的經歷。近年來，各地能連任但未有外出經歷的村干部普遍是辦事公正、能力強、也有較好的群眾口碑的村民。他們普遍年齡偏大，開拓進取意識相對不足，受教育程度也相對更低。可以預計，再過5—10年，老一輩傳統型村干部將逐漸退出村“兩委”組織，讓位于返鄉精英。

返鄉精英參與村治的原因

要客觀分析和評價返鄉精英參與村治的路徑，首先必須分析其參與村治的動機和目的。和普通村民相比，作為多年在城鎮摸爬滾打接受過市場化、信息化洗禮的特殊精英群體，返鄉精英在村莊中具有經濟、信息等多方面的優勢，在鄉村中屬于更有能力的新型成功人士，在家鄉也擁有更高的社會地位。毋庸諱言，返鄉精英回歸家鄉參與村治，有著“公心”和“私心”雙重動機：一方面，他們有更開闊、開放的市場化視野，也有試圖回報家鄉、引領家鄉發展帶動村民增收致富乃至在家鄉干出一番事業的初衷，這是“公心”的表現；另一方面，他們也有謀求個人利益的“私心”，希望通過參與村治，獲得相應的經濟利益回報，并在此基礎上獲取村社的權力和聲望，乃至提升個人和家族在村社中的話語權。這兩方面的動機，決定了返鄉精英在參與村治中也扮演了相應的雙重角色。

返鄉精英參與村治也與城鄉社會發展的新形勢和國家政策變革密切相關。由于從事傳統糧食種植業的比較收益持續下降，大量青壯年外流導致農業勞動力嚴重短缺，提高土地的規模化集約化經營水平勢在必行。因此，近年來國家和各級地方政府都大力推進和深化農村市場化改革，其主要表現是以促進土地規模化集約化經營為導向，鼓勵農地向合作社、家庭農場和農業企業流轉，并為此出臺了一系列的優惠激勵政策，包括給予種糧大戶資金補貼、對土地流轉給予行政支持、幫助爭取各級政府的各項支農項目資金補助等。這些政策激勵基本上把沒有資本優勢的普通小農排斥在外，但卻很容易被有資本優勢且成為新型農業經營主體的返鄉精英所“俘獲”。很多政策激勵甚至可以說是專門為返鄉精英量身定制，成為吸引返鄉精英參與鄉村經濟發展的重要動力。

不僅如此，近年來，在新農村建設和鄉村振興戰略實施背景下，絕大多數“空殼化”村莊對外部輸入資源有強烈需求，國家以項目制為載體大幅度增加對鄉村的公共服務、公共物品等資源輸送投入。在大部分鄉村青壯年外流的情形下，包括返鄉精英在內的在村精英成為鄉村中主要甚至是唯一的項目資源承接者。筆者在實地調查中發現，為了提升鄉村治理能力建設，近年來村“兩委”干部換屆選舉中，各級黨組織和政府部門都把吸引返鄉精英參與村級選舉作為一項重要的考核指標。所有這些，都是吸引返鄉精英參與村治的重要因素。

返鄉精英參與村治的路徑

返鄉精英參與村治主要有兩種路徑。第一種是以成立經營實體，然后以“新型農業經營主體”身份參與村社的經濟治理，并進一步通過參與村級選舉與村社的社會治理。這部分返鄉精英原來在外或經商或務工，小有資本積累，也包括少量的返鄉創業的大學畢業生。他們回歸家鄉參與家鄉的經濟建設，雖然有謀求“私心”的成分，但也有“回報家鄉”的桑梓情懷。他們攜帶自己在城鎮打拼中獲取的經濟、信息、技術、人力資本優勢重返鄉村，且往往是通過農地流轉的方式對農村的人地生產要素進行重組，帶動村民和村財增收，進而帶動村莊公共事業發展，提升了村莊的整體治理水平。同時，他們中的不少人熱心家鄉的公益事業，包括捐款捐物救助社區的貧困階層。正因為具備良好的社會基礎，部分返鄉精英會在家人、家族乃至各級政府的鼓勵下，進一步參與村莊選舉，以謀求參與鄉村治理的政治和社會權力資源。他們深知，如果賦予返鄉精英“村官”身份，會更好地激勵他們的責任意識并更好地引導他們發揮“鄉賢”的作用。

返鄉精英參與村治的第二種途徑是直接通過參與村“兩委”干部選舉而加入村治隊伍。如果條件具備，這類返鄉精英中的一部分人也可能介入村莊的經濟活動，包括通過規模性地流轉土地組建專業合作社、家庭農場等，從而向“政經合一”身份轉變。如福建長汀縣2018年的最新一次村（居）換屆選舉，全縣299個村社新選出的黨支部書記中屬于回鄉大學生被選為村社黨支部書記的有7名，另外還有復員退伍軍人10人，退休干部、鄉村醫生和鄉村教師各1名。而將樂縣135個行政村2018年換屆選舉的166名村“兩委”主干中，屬于能人回引的退役軍人有19人，返鄉創業大學生有2人。在福建晉江市，由于個別的村莊沒有符合條件的村黨支部候選人，則由上級政府直接下派人員擔任村書記。另外，有的村還有一些退休的干部返鄉參與家鄉的文化建設。例如，閩東屏南縣旅游局退休干部Z.S.Y.付出多年精力，投入10多萬元復興閩東P縣J村傳統古村落文化，并以文化建設帶動村莊經濟發展，成為P村鄉村振興的最關鍵人物。

返鄉精英村治參與反思

已有的大部分研究只是單純地從村民自治實踐機制或者僅看到返鄉精英發展得比普通村民更好的表象，就對返鄉精英參與村治作出負面評價，卻沒有對導致這種情形的各方面因素進行深層的探討。筆者認為，要客觀分析返鄉精英參與村治的作用，首先要和普通村民包括在村精英參與村治的現狀進行對比分析。改革開放至今，我國的農業生產總體上經歷了“內卷化”向“空心化”的轉變，為返鄉精英參與村治提供了必然性支撐。在傳統在村精英逐漸老齡化而青壯年大量外流的情況下，留守在村的大部分是“老弱幼病”者。他們中大多屬于沒有村治參與能力的“失能”群體，而外出的青壯年群體則基本脫離村治場域，不關心村治和建設，屬于政治效能感較低的群體。由此產生的權利真空自然只能由返鄉精英來填補。這就是各級政府和村民都普遍希望返鄉精英能夠以“鄉賢”身份參與甚至主導村治的深層原因之一。如果沒有返鄉精英參與村治，鄉村的“衰敗”景象將進一步加劇，這點是已有研究很少有人注意到的。

事實上，很多相對成功的鄉村轉型與發展案例顯示，鄉村精英是關鍵的村治行動者。他們參與村治，有助于一體化協調村莊內部和外部驅動力，強化鄉村的談判與合作，形成和發展農村建設和治理的網絡。從當下的村治實踐來看，自農業稅費取消后，國家對鄉村的控制從原有的汲取型管理型體制向反哺型治理體制轉型。各類公共服務大多是通過項目制的財政轉移支付形式輸入到鄉村，由此甚至使得項目制成為重塑國家和地方政府關系的“一種新的國家治理體制”，并深刻地改變了基層政府的運作機理。這種自上而下的項目制實施方式需要一整套的科層制申請和運作程序，而大多數的老一輩村干部因文化程度偏低，也缺乏相應的人脈資源，他們主導的村治體制顯然無法與新的鄉村治理體制進行有效對接，也很難按照國家法定程序申請獲得這類項目資金。只有受過更好教育且了解項目需求的年輕一代的返鄉精英參與和主導下的村治組織和行動機制，才能更快捷地獲取這類項目支持，并負責推動這類項目實施的村級實施。

再者，從村治運作機制的角度來看，返鄉精英治村要處理好與普通村民、體制外精英、地方政府等各方的關系，要求有很高的籌劃和運作能力，這是普通村民難以辦到的。由于很多政府投入的項目制資源，往往要求村財進行相應的配套投入，而很多村莊的村財是“空殼”，這意味著如果村干部沒有掌握一定的經濟資源，也很難爭取到這類項目。這樣反過來倒逼農村基層組織變革，也為返鄉精英登場村治舞臺提供了另一個條件。目前鄉村治理過程中面臨的客觀形勢是，普通村民基本沒有機會也沒有能力為本村爭奪政府的項目資源，因此如果單純地把返鄉精英排斥在村莊治理權力之外，反而無助于鄉村的發展。完全排斥“精英俘獲”，意味著是村莊的整體利益在更大程度上受損。況且在現實中，很多返鄉的成功人士參與村治，多半也抱有一種回報鄉梓的情懷。他們中不少人不求經濟回報，熱心社區公益事業，包括出資設立基金助學助困，博得“鄉賢”美名。如果說他們在追求“私利”，至多是希望獲得“衣錦還鄉”和“榮歸故里”的社區存在感，換取社會資本方面的回報。

作為一個特定的中間階層，返鄉精英在平衡國家治理與鄉村自治過程中承擔不可或缺的作用。不可否認，村治參與中的返鄉精英，同時扮演著政府“代理人”、村民“當家人”和個體“理性人”三重角色。他們返歸家鄉參與村治，在重塑鄉村基層組織結構的同時也激活了村莊場域的發展動力，成為實施鄉村振興戰略的主力軍。返鄉精英參與村治的績效，主要取決于返鄉精英、普通村民、村社內生治理結構以及國家下沉治理力量多方博弈整合形成的合力。

結合當前農業現代化發展新形勢，筆者認為，一方面，要充分發揮返鄉精英的優勢，重組鄉村的人地資源，大力發展村莊集體經濟。這包括采取土地股份制流轉方式明晰村集體、村民和返鄉精英的股權關系，同時把政府輸入鄉村的項目資源“入股”到村集體資產，構建“法治”意義上的多元共贏的集體產權制度改革方案。這樣在盡力避免“精英俘獲”的同時，也能按照市場經濟原則讓返鄉精英獲得合理回報。另一方面，在延長農業產業鏈和提升農業價值鏈基礎上，要建立和完善可持續的農業利益鏈均衡分配機制，讓村民能夠合理分享現代農業發展帶來的增值收益。與此同時，還要大力弘揚和激發返鄉精英扮演“鄉賢”角色，引導他們更自覺、更主動地在村治過程中發揮正能量導向作用，彰顯鄉村“德治”的實踐價值。