“十四五”時期高質量發展的國土空間治理能力建設研究

何宗澤

【摘? 要】本文分析了國土空間治理能力建設發展現狀及問題，提出從空間治理模式、區域政策體系、空間協調機制這三個方面加強國土空間治理體系的建設，從而推進國土空間規劃、國土空間用途管制和主體功能區制度的協調互動，推動相關規劃、制度、法規、管制和技術等深度融合，最終實現全面深化改革的總目標。

【關鍵詞】“十四五”;高質量發展;國土空間;治理能力

引言

自十八大召開以來，我國政府一直重視治理能力提升，以及治理體系的現代化建設。國土空間治理能力建設已被提上議事日程，是這一輪政府領導機構改革和協調的重要組成部分，也是學術界一直關心的重點領域。在“十四五”期間，根據高質量發展的新要求，把握中國特色社會主義制度的特點和優勢，對國土空間治理能力進行深入研究，可推進國家治理體系和治理能力現代化，助推實現全面深化改革的總目標，實現國土空間規劃、國土空間用途管制和主體功能區制度協調互動。

1.國土空間治理能力發展現狀

1.1現狀分析

2013年，中共十八屆三中全會首次提出 “推進國家治理體系和治理能力現代化”，并 “建立空間規劃體系”。2015年，中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》提出 “構建以空間治理和空間結構優化為主要內容，全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系”的目標。2016年，中共中央、國務院印發《關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出“以市縣級行政區為單元，建立由空間規劃、用途管制、差異化績效考核等構成的空間治理體系”。2018年，自然資源部成立，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，整合土地利用規劃、主體功能區規劃與城鄉規劃等管理職責，國土空間治理能力建設迎來了新的發展契機。2019年5月，中共中央、國務院發布《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，明確了國土空間規劃的戰略性地位和對各專項規劃的指導約束作用，對于推進生態文明建設和促進國家空間治理體系與治理能力現代化意義重大。2019年10月底，十九屆四中全會發布《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，其中推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題，作為這次會議的主要議程，尤其令人矚目。

空間治理體系和治理能力現代化建設提升為國家戰略，對當前中國空間規劃體系構建和規劃管理體制改革具有顯著的導向性作用。健全空間治理的法規制度、健全空間規劃體系，將成為“十九大”后我國加快空間治理體系現代化、提升空間治理能力的重大戰略任務，將對實現中華民族偉大復興具有決定性的意義。

1.2發展問題

目前，我國的空間治理系統尚不完善，其現代化治理系統也相對落后。主要問題是：

（1）法制化建設尚未完成。土地是最大最稀缺的自然資源。法律法規是對政府、企業和個人最有效強制約束力。國土空間治理法制化建設不僅是治理體系的重要組成部分，而且是確保治理體系有效性的重要因素。隨著經濟社會發展速度加快，人民日益增加的生活保障需求加大，資源保障問題凸顯，若法制化方面存在缺失，則國土空間治理能力會出現失效后果。

（2）治理水平有待提高。由于影響因素不確定性增加，國土空間布局制定方法非常復雜。為滿足不同主體、區域的發展需求，完成區域經濟的發展平衡的目標，就必須實現國土空間發展目標多樣化，開展高質量發展的國土空間治理能力建設。進而全面考慮不同地理關系特征和不同階段適應性特征，建成一個科學的國土空間治理體系。

（3）治理能力有待提升。重視服務型政府的建設，是管理體制改革和進步的突出體現。目前，我國治理體系的主要組成部分仍然是政府管理。因此，政府應盡快提高現代化管理水平，管理人員應充分了解基本地理和國情（省情），掌握國土空間布局，成為學習型管理者，著重提高國土空間治理能力。目前，各級政府在這方面沒有足夠的努力，效果還不理想。

（4）社會參與度有待加強。治理系統應該是由不同主體通過制定相關法律法規協調管制的科學合理的系統。由于，目前我國治理體系的主要組成部分仍然是政府管理，使得其他潛力主體力量發揮不明顯，市場約束作用效果不顯著，群眾參與度較低。

2.國土空間治理體系建設

2.1 建立空間治理模式

建立各級政府直接領導的空間發展戰略治理模式。在“十四五”期間，應建立由黨中央和各級黨委直接制定空間發展戰略的治理模式。在五年規劃和愿景發展的建議中，明確黨對空間發展的戰略指引和意志、要求，并提出戰略區域發展的部署。黨抓戰略應該成為中國治理模式最鮮明的制度特色。

健全國土空間規劃體系。美麗中國、生態文明、高質量發展、現代化等國家戰略目標都涉及空間治理和區域發展的內容，應采取對空間類規劃確定的目標和內容實施進展作為統一的指標體系。國土空間規劃應以“三區三線”劃定，以及保護與開發的落地布局、空間管控為重點，形成“行政區+”的“大”規劃體系。

健全區域發展規劃。區域發展規劃應以確定跨行政區的重大戰略以及協調解決跨行政區重大政策機制問題為重點，規劃一經批準發布，等同法律，是約束政府、企業、社會和個人空間開發決策和行為的準繩。開展區域空間規劃指標實施情況的評估，替代目前各種指標體系“雜亂無章”的績效評估方式。

2.2 建設區域政策體系

加強主體功能區的基礎性引領作用。圍繞主要功能區戰略制定相應的區域政策體系。“十四五”期間，應完善主體功能區戰略制定、規劃調整、基礎性法規制度制定的相關制度建設，從而客觀解決長期以來區域政策分散化的問題，推動社會經濟一體化進程。

加強區域政策導向性拓展轉變。從當前的政府主導的資源分配向充分利用市場機制優化資源分配的轉變。從當前的政策重點扶持貧困地區，老工業基地等，向長期穩定以及高質量發展的邊疆地區過度。從側重于嚴格的空間控制和負面行業清單的限制性政策，向鼓勵人口遷移，跨區域利用科技創新資源，為發達地區提升高科技發展培育動力的激勵政策過度。

2.3 發揮空間協調機制

發揮區域比較優勢。促進區域協調發展，發揮好各地區比較優勢，明確各區域功能定位，加強區域協調機制建設。加強生態補賠償機制建設，建立市場化的生態產品價格核算機制，積極探索生態產品實現路徑。同時，充分協調區域優勢集中發展，加強各區域動能轉化，推動跨區域一體化發展，形成科學合理的區域產業分工，從而推動區域社會經濟發展。

促進城鄉協調發展。推進城鄉發展一體化，是工業化、城鎮化、農業現代化發展到一定階段的必然要求。應在加強在破解城鄉二元結構、推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置上發揮強制手段，加快戶籍、土地、社保、就業、教育等一系列制度聯動改革，讓城鄉居民人人享有均等化的基本公共服務。

完善生態保護修復。山水林田湖草是一個生命共同體。因此，要統籌自然資源生態要素，必須實行整體保護、系統修復、綜合治理。加強生態修復立法工作，健全生態修復配套政策，擴寬生態修復資金來源渠道，建立多方激勵機制，加強多部門合作，形成生態修復有效協調機制，同時建立健全公眾參與生態修復機制。

參考文獻

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