街道人大監督員制度的菏澤探索

□常俊哲 李繼秋 周文豪

（作者單位：菏澤市人大常委會）

隨著城鎮化進程的加快，街道成為城市經濟社會發展和民主法治建設的重要地帶。由于街道沒有本級人民代表大會及其人大代表，街道的人大監督處于“休眠”狀態。為改變這一狀況，自2013年7月始，菏澤市人大常委會在全市32個街道全面推行了街道人大監督員制度，彌補了街道人大監督空白，開創了全省乃至全國先河，促進了基層民主法治建設。這一創新做法2015年被山東省委深改辦作為典型改革案例向中央深改辦報送推薦。

一、街道人大監督員制度的創建背景

菏澤市有鄉鎮辦事處168個，其中街道辦事處32個，下轄社區（行政村）916個，涉及人口220萬，占全市總人口的21.5%。這些街道辦事處作為縣（區）政府派出機構，不是一級政府，實際上卻扮演著一級政府角色。推行街道人大監督員制度，把街道行政工作納入人大監督范疇，既是依法治國的客觀需要，也是保證街道工作依法開展的現實選擇。一是鞏固基層政權的客觀要求。街道位居國家政權體系與城市社區群眾自治組織的接合部，街道的人大監督關乎依法治國方略在基層的貫徹實施，關乎基層民主政治和社會和諧穩定。隨著城鎮化進程的不斷加快，許多城市駐地和城郊鄉鎮改制為街道，由一級國家政權組織變為縣（區）政府派出機構，原來的鄉級人民代表大會和人大代表隨之空缺，使得人大監督形成“斷檔”。推行街道人大監督員制度，既可以填補街道沒有本級人民代表大會和人大代表這一政權建設的斷層，也可解決憲法框架所設置的權力制約機制在街道出現的“空轉”現象，是保障街道行政、司法權力依法行使的有效途徑。二是加強民主法治建設的時代需要。人民代表大會制度是國家政體，是社會主義民主政治的壓艙石。因地方組織法沒有對街道這一層級作出相關法律和制度定位，對縣（區）“一府兩院”派駐街道機構的行權履職情況難以通過法律程序進行監督，這顯然不符合憲法及相關法律的立法本意。推行街道人大監督員制度，解決在街道這一層級人大監督的缺失，既是貫徹落實黨中央“進一步推動人民代表大會制度與時俱進，推進法治國家建設”要求的有力舉措，也是實現依法治國基本方略全覆蓋、維護我國憲政秩序統一的時代需要。三是拓寬民意反映渠道的有益探索。隨著我國城市改革發展的不斷推進，一方面，人民群眾的法律意識、民主意識、參政議政意識不斷增強，另一方面，街道涉及群眾切身利益的工作事項不斷增多，街道的管理職能、管轄范圍、管理權限不斷擴大。街道人大及其人大代表的缺失，致使街道工作決策程序缺乏民主參與，許多重大決策與群眾難以有效溝通，極易導致群體性事件和非理性表達。推行街道人大監督員制度，可以暢通群眾訴求表達渠道，滿足人民群眾通過街道人大工作搭建聯系橋梁的期盼。

二、街道人大監督員制度的探索實踐

推行街道人大監督員制度沒有先例，菏澤市人大常委會采取慎重的態度，按照試點先行原則，加強科學論證和指導，分步穩妥推進。第一，開展試點（2013年7月—11月）。2013年7月，菏澤市人大常委會選取定陶、成武兩縣的天中、濱河、永昌、文亭4個街道辦事處作為試點。4個街道黨委和人大聯絡處精心組織，專門成立街道人大監督員推選工作領導小組，組建推選工作辦事機構，召開動員大會，舉辦工作人員專題培訓班。4個街道在反復醞釀，廣泛征求村（居）兩委班子成員、轄區企事業單位和群眾代表意見的基礎上，分別召開村（居）民代表大會，推選產生了189名街道人大監督員。第二，全面推行（2014年1月—4月）。試點工作結束后，菏澤市人大常委會及時召開全市工作會議，對推行街道人大監督員制度進行安排部署，在全市迅速推開。一是組織發動。成立街道人大監督員推選工作領導小組及其辦公室，召開動員會，舉辦培訓班，組織多種形式的宣傳，促進有關人員掌握工作規則和推選程序，動員群眾積極參與到街道人大監督員推選工作中來。二是劃分片區。按照便于群眾參與、便于聯系群眾原則，根據群眾居住狀況劃分推選片區，個別的以屬地居民和單位居民為獨立單元劃分。片區大小按照推選1～3名人大監督員掌握，各片區每一位街道人大監督員所代表的人口數大體相等。三是民主推選。充分發動村（居）民、各政黨和人民團體提名推薦候選人，對初步候選人張榜公示。由推選工作領導小組審查確定正式候選人，再次張榜公示。組織各片區正式候選人以多種形式同村（居）民代表見面，讓村（居）民充分了解候選人有關情況。在此基礎上，各片區分別召開推選大會，推選產生正式人選。截止到2014年4月10日，全市街道人大監督員推選工作全部完成，共產生街道人大監督員1728名，其中農民899名、工人335名、干部338名、專業技術人員156名；婦女237名、少數民族21名、非中共黨員303名。第三，完善提升（2014年5月至今）。為充分發揮街道人大監督員的作用，菏澤市人大常委會制定了《街道人大聯絡處工作職責》《街道人大監督員履職暫行辦法》等，要求各縣（區）、街道以此為參考。縣（區）人大以常委會決定的形式，授權街道人大工作機構組織本轄區人大監督員，通過議事會議、視察調研、工作評議等形式，實施對縣（區）“一府兩院”在街道派駐機構的監督。街道人大聯絡處分別制定了議事會議、視察調研、工作評議、監督員聯系選民等一系列工作制度，明確了街道人大監督員的權利和職責。各街道按照“就地就近，便于開展活動”原則，將縣（區）人大代表和街道人大監督員進行混合編組。劃分的109個街道人大監督員小組，按照“有場所、有器材、有制度、有計劃、有活動、有檔案”的“六有”標準，普遍建立了小組活動室，為街道人大監督員開展學習、組織活動提供了場所和必要的條件。并采取印發“便民聯系卡”和設立熱線電話、群眾接待室等形式，建立代表與人大監督員、人大監督員與居民聯系的“綠色通道”，使其及時了解民情、傾聽民聲、反映民意，充分發揮其聯系群眾、促進和諧等多方面的積極作用。

三、街道人大監督員制度的運行成效

街道人大聯絡處緊緊圍繞街道工作重心和群眾利益訴求，積極發揮監督員作用，取得了明顯成效。一是加強了街道人大監督工作。各街道人大聯絡處按照每季度召開1次人大監督員議事會議、組織1次工作視察、開展1次專題調研、每年對縣（區）“一府兩院”派駐街道工作機構進行1次工作評議的規定，積極組織轄區人大代表和人大監督員有計劃地開展活動；圍繞轄區征地拆遷、道路維護、供水供暖等與村（居）民息息相關的問題，引導提出意見建議，有力促進了黨委決策部署落實和街道工作開展。二是充實了代表活動力量。按照市縣鄉“三級聯動”機制，組織街道人大監督員積極參與代表系列活動。開展“立崗建功促發展”活動，引導人大監督員立足本職崗位，自覺投身經濟社會發展主戰場，勇于擔當作為，創建一流業績，爭當經濟社會發展的“引領者”。開展“化解矛盾促和諧”活動，動員人大監督員發揮特長，當好調解員，積極化解身邊的矛盾糾紛，爭當社會和諧穩定的“維護者”；開展“牽手幫扶促脫貧”活動，發動人大監督員利用自身優勢，采取幫扶提高創業技能、尋找就業門路、解決創業難題等方式，結對幫扶困難家庭，爭當脫貧攻堅的“推動者”；開展“助學圓夢”活動，倡導人大監督員積極奉獻愛心，資助貧困學子，圓其大學夢，樹立良好形象。三是暢通了民意反映渠道。街道普遍建立群眾接待室，推行人大監督員輪流接待選民制度。通過發放“便民聯系卡”，向選民公開人大監督員的工作職責、聯系電話，實現了人大監督員與村（居）民聯系的常態化、規范化。人大監督員積極履行職責，定期進村入戶聯系選民，面對面聽取群眾意見，有效搭建了街道聯系群眾的“連心橋”，在密切黨群干群關系、加強民主法治建設、鞏固基層政權、維護社會穩定、促進經濟發展等方面發揮了積極作用。

對街道人大監督員制度，菏澤市人大常委會進行了有效嘗試和探索，但到目前，不論全國人大還是地方人大均無相關立法，立法明顯滯后于實踐。街道人大監督員制度的推廣實行，需要強化頂層設計，加快相關立法，明確街道人大監督員的性質、地位、權利、義務和履職方式等，使街道人大監督員真正納入法治軌道，促使其發揮出應有作用。