一份從田間地頭到人民大會堂的報告
——直擊全國人大社會委專題調研社會救助工作

2019年8月28日，黑龍江省穆棱市馬橋河鎮北盛村，86歲的孫友老漢家里來了幾個陌生人。

“老人家，我們是全國人大的工作人員，過來看看您！”

“哪個單位？”老人家一頭霧水。

一旁的村支書搶上前，“他們是從北京來的，在人民大會堂上班！人民大會堂！”

“哦哦，請進，快請進！”老漢忙將他們請進屋里。

2019年12月，在十三屆全國人大常委會第十五次會議上，常委會組成人員審議了《國務院關于加強社會保障體系建設助力打好精準脫貧攻堅戰推進社會救助工作情況的報告》。與此同時，一份全國人大社會建設委員會（以下簡稱“全國人大社會委”）走訪多地調研形成的《社會救助工作面臨的新情況新問題》電子報告（以下簡稱“調研報告”），也提交給了每一位與會人員。開頭這一幕，就是全國人大社會委調研組“田野調查”進村入戶時發生的。

2020年，脫貧攻堅戰收官在即。在脫貧攻堅中，一部分貧困群眾由于不具備勞動能力甚至生活能力，需要納入低保等社會救助范圍。當前，社會救助工作中還存在哪些問題，如何解決？調研組一行收獲了很多鮮活資料。

救助疊加，低保能否“松綁”

穆棱市穆棱鎮西崗村村民李某患腦溢血后經常住院。2018年底，在財產核查時他們一家不再享受低保待遇。調研組入戶走訪時，李某媳婦大倒苦水：“低保取消了，醫療優惠政策沒有了，單是看病這一項，家里負擔就太重了！”

在走訪山東郯城、河北阜平、黑龍江穆棱三地后，調研組發現，現在困難群眾遇到的最大問題，已不再是吃、穿、住等，而是醫療。

調研報告顯示，三地醫療保障條件最好的，都是像低保戶、建檔立卡貧困戶、特困供養人員等持有健康醫療惠民卡的貧困人口。他們參加居民醫療保險的費用由財政代繳全部或多數，還有政府購買的補充醫療商業保險。在郯城，貧困戶個人承擔的住院治療費用不超過醫療總費用的10%。

而對大多數普通居民來說，他們只參加居民醫療保險和大病救助保險。在鄉鎮醫院一般能報銷醫療費用的70%左右，在縣級醫院一般只能報銷50%至60%。穆棱市興源鎮南村村委會主任趙福強說：“現在普通農民家里，只要有一個人得大病，家庭整體生活水平一般要倒退五六年，很容易返貧”。

目前在很多地方，只有低保戶、建檔立卡貧困戶才能享受醫療救助、危房改造等待遇。對不少低保戶來說，低保附加待遇甚至比低保金本身更有實際價值。對此，調研報告提出，當前許多地方把低保資格作為享受住房、醫療等救助資格的前置條件，這種“福利捆綁”導致的“懸崖效應”如何破解，需要認真研究。

低保會“養懶漢”嗎

郯城縣李莊鎮子房村，雙目失明的趙呂氏和孫子共同生活，雖然享受低保，她依然天天編織草繩補貼家用；花園鄉狼湖村，88歲的呂代春和老伴一天只能掙幾元錢，但他們依然在勞動，“干一天活，至少能把老兩口吃飯的錢掙出來”。

在談到打贏脫貧攻堅戰做好兜底保障時，民政部部長李紀恒表示，加強農村低保兜底保障能力，將建檔立卡貧困戶中的重度殘疾人、重病患者等完全喪失勞動能力和部分喪失勞動能力卻無法依靠產業就業幫扶脫貧的人員，全部納入低保范圍，及時將符合條件的返貧人口納入臨時救助范圍，切實鞏固“兩不愁”成果質量。

曾有人質疑，社會救助特別是低保政策，會不會縱容一些有勞動能力的人不思進取？“我們走訪的家庭，即便享受了低保和其他救助，他們依然在努力改善自己的生活。”調研組組長、全國人大社會委社會事務室主任王進說。

調研還發現，在基層，對低保今后如何定位、保障哪些人、保障到什么程度，許多基層干部群眾存在一些困惑。“給最困難的那幾戶申報低保，全村人都不會有意見，要給那些條件稍好、生活水平差不太多的家庭申報，容易引發攀比和矛盾。”一名村干部說。

為此，不少基層干部提出，希望國家能加強頂層設計，加大指導力度，讓這項“最惠民”的工作做得更好。

一份脫貧賬單背后的“后紅利”保障需求

穆棱市興源鎮東興村村民劉某67歲，因腰病喪失勞動能力，劉某妻子53歲，手有殘疾。他們家原是建檔立卡貧困戶。金融扶貧、生態管理員、光伏發電、入社分紅、土地收益共1萬余元，另外還通過金融扶貧方式，使其2018年增收3890元，2019年宣布脫貧。

通過這份賬單可以發現，不管是金融扶貧還是入社分紅、光伏發電，都是通過政府扶貧政策增加了收入，劉某一家脫貧很大程度上也基于此。如果哪一天“政策紅利”消失，劉某這樣的家庭，維持生活依然面臨不小壓力，未來仍然必須依靠低保等社會救助資金兜底來維持生活。“這就是社會救助與脫貧攻堅必須加強銜接的意義所在，也是低保等救助工作只能加強不能削弱的原因。”王進說。

調研報告指出，這一問題也需要各地有關部門精準研判，確保脫貧攻堅政策和社會救助制度之間無縫銜接，保障好這部分困難群眾的生活。

年輕人流失帶來農村養老新命題

穆棱市下城子鎮中新村戶籍人口567人，目前村里常住40人，平均年齡67歲左右。興源鎮新豐村戶籍人口304人，目前在村里居住的只有27人，平均年齡68歲左右。其他人常年外出打工，有的已十多年未回村里。

調研發現，農村年輕人大量外流，不少村莊已成典型的“老人村”，這可能會制約當地農村長遠發展，給社會救助工作帶來新的命題。

首先，特困老人接受集中供養的意愿較低，更希望分散供養。郯城縣、阜平縣和穆棱市前些年幾乎每個鄉鎮都建立了敬老院，由于入住率低，三地陸續撤并一批，阜平縣和穆棱市都只保留了一處中心敬老院，入住率仍然不高。

“只要自己還能做口飯吃，就不會去敬老院。”郯城縣丁溝二村村民王傳金已經70多歲，一直生活在熟悉的村莊，不愿意再去適應一個新環境。“我知道敬老院吃住都不錯，但那里實行統一管理，去了很不自由。”

調研還發現，當前農村青壯年較少，分散供養的特困老人由誰來照料，實際上也成了問題。“特困老人多數希望分散供養，但現在村里不少有子女的老人都面臨照料難題，特困老人的日常照料工作由誰來負責，這讓我們很費神。”阜平縣大臺鄉一位村干部說。

調研報告指出，政府部門應充分發揮基層自治組織、慈善組織、志愿者作用，為特困供養人員提供多樣化照料服務。

調研者說

在全國人大各專門委員會的監督工作中，采用“田野調查”形式是一次新的嘗試。社會救助事關困難群眾衣食冷暖，這項工作專業性強，我們曾多次調研，但是傳統調研方式難以解決監督能力不足問題。為了彌補這一差距，我們才嘗試進行“田野調查”。而這次嘗試，也讓我們找到了增強人大監督實效的一條新路子。

——調研組組長王進

從國家層面上講，政策是統一的，但基層救助工作人員面臨的情況卻千差萬別，這次調研之前，真的沒想到社會救助工作這么復雜、這么具體、這么重要，基層調研對我們來說，也是一次學習、一次補課。

——調研組成員唐寧 有太多太多畫面，是坐在辦公室里看不到的。不走進農民家中，不坐到炕頭上，是很難對基層社會救助工作有真正了解的。

——調研組成員王明星