地方行政立法工作的“必答題”

周奧杰

“行政立法工作是一項政治性、專業性都很強的工作，沒有一支高素質的行政立法隊伍就沒有高質量的行政立法。行政立法力量薄弱是當前制約行政立法進程、影響行政立法質量和效率的突出問題，需要下大力氣解決。”今年年初在北京召開的全國司法廳（局）長會議上有領導指出。

可見，以力量薄弱為主要內容的立法能力不足是當前制約行政立法工作的“鐵門檻”，如何提升立法能力也是下一步推動行政立法工作的“必答題”。

地方行政立法面臨“能力恐慌”

立法能力，是指充分發揮立法功能滿足國家和社會的立法需求的能力。因立法能力不足，不能充分發揮立法在法治建設和社會治理中的功能，面對國家和社會的立法需求捉襟見肘、應對吃力的現象，即立法“能力恐慌”。

在地方行政立法工作中普遍性地出現“能力恐慌”，究其原因，主要有如下幾點：

其一，行政立法的工作內容具有超出立法權限的廣泛性，不僅包括政府具有完整立法權的政府規章的制定，還承擔了地方性法規的起草工作。實踐中，人大才具有立法權的地方性法規，絕大部分也是由行政立法來完成前期的調研、論證、起草、意見征求和審查等工作，形成草案后以議案形式提請人大或者其常委會審議。

其二，全面依法治國和推進國家治理能力和治理體系現代化的新形勢對行政立法工作提出了“跨越性”的高要求。習近平總書記指出：“人民群眾對立法的期盼，已經不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題；不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國；越是強調法治，越是要提高立法質量。”

其三，承擔地方行政立法主要工作的行政立法機關，干部人才儲備不足、選配不強、培養不夠。尤其是在立法法修正后獲得立法權的設區的市，行政立法工作從零起步，立法力量薄弱的問題更為突出。

其四，地方行政立法的觀念更新和機制改革滯后，“讓立法更像立法”的形式化傾向顯露，對滿足國家和社會的立法需求的實質性使命，意識淡薄、擔當乏力。

地方行政立法面臨的“能力恐慌”具有嚴重程度和表現形式上的差異性，主要體現在：

“能力恐慌”總體上的形勢是越往基層越嚴重。立法隊伍建設是立法能力的基礎，設區的市、自治州行政立法機關人才儲備相對薄弱、觀念相對落后，整體上比省一級問題更為突出。

同一層級立法主體的立法能力也存在差別。就省一級來說，機構改革后各省、自治區、直轄市為行政立法工作配置的內設機構和人員力量差異很大，立法處從四個到兩個不等，立法工作人員從不足10人到20人左右各異，立法力量上的差異導致立法能力的不同。

“能力恐慌”的表現形式也有區別。省一級行政立法工作主要表現為立法能力不足與立法任務重、要求高之間的矛盾；而一些設區的市、自治州行政立法工作面臨的則是立法項目提出上的困難，即在沒有相關部門申報項目和民眾提出立法建議的情況下，不具備根據社會需要提出項目開展自主立法的能力，導致“無法可立”。

“讓立法合法”與“以良法促善治”

“讓立法合法”是指確保立法的程序和內容合法，實現法律體系內的邏輯自洽，這是對立法工作的底線要求。“以良法促善治”是指高質量地開展立法推動社會發展、促進社會文明進步，這是全面依法治國和推進國家治理能力和治理體系現代化對立法的高標準要求。

在面臨的“能力恐慌”的背景下，地方行政立法工作在底線要求和高標準要求之間顧此失彼：能夠做到“讓立法合法”已非易事，還要在程序正當、內容合法、邏輯清晰、表達準確的基礎上，去追求和實現“以良法促善治”的目標，則近乎“不可能完成的任務”。

為實現“以良法促善治”而有針對性創設的規范，往往又具有缺乏上位法依據的風險，如何在立法權限內擬定出不違反上位法的“善治規則”，既考驗立法技術和經驗，也需要投入大量的時間和精力進行調研、論證和修改。地方行政立法機關為了如期完成立法計劃，只能以“讓立法合法”為主要任務，同時在力所能及的范圍內，比較有限地兼顧“以良法促善治”的目標。

地方行政立法因能力不足而產生的注重形式合法而怯于回應棘手問題的“消極立法”的傾向，會導致立法的社會效果減弱。有為才有位。如果不加強地方行政立法能力建設，長此以往，公眾會對行政立法的功能和意義產生錯誤認識，原本應當對社會產生重要影響的地方行政立法，將有淪為不被關注的“政府內部活動”的危險。

解答地方行政立法能力提升這道“必答題”

地方行政立法能力不足的問題已經引起了重視，對于如何提升地方行政立法能力這道“必答題”，需要從理念、機制、人才等方面一一解答。為此，提出三點建議，以資參考：

更新立法理念，開展立法領域的“供給側改革”，引領地方立法能力的提升。理念決定立法人員在起草和修改條文過程中的基本取向，秉持什么樣的理念對于立法工作極為重要。立法是一種向社會提供公共產品（即各種政策和規范）的活動，對提供產品的供給方來說，其價值實現和效果評價都要依靠調整對象的“消費者體驗”。

因此，地方行政立法工作必須堅持“效果導向”，由注重法律體系邏輯自洽的內在視角轉變為注重“消費者體驗”的外在視角，注重做到以下幾點：一，提高政治站位，主動把社會發展的要求和國家的中心任務轉化為立法中的條文。二，深入調查研究，及時把社會發展、文明進步的理念及實踐轉化為明確的社會規范。三，在社會爭議較大、是非界限模糊的問題上，通過立法體現和反映社會公眾的普遍性認知和愿望，從而把主流民意進一步轉化為社會共識。四，以解決問題為目標開展“靶向立法”，積極回應社會治理和發展中的痛點、難點。五，適度發揮立法引領作用，敢于為改革創新的舉措提供立法保障。

優化立法機制，將立法審查工作“前移”和“后推”，助力地方立法能力的提升。理論上，地方行政立法機關在整個立法過程中僅承擔立法審查的工作，對于不符合條件的草案可以作退回處理；實踐中，在地方政府規章制定的全過程以及政府負責起草送審的地方性法規經政府常務會議審議通過之前的環節中，采取的是以立法審查為中心的立法模式。

立法審查工作在整個立法過程中發揮主導作用，不僅要開展調研、征求意見、協調部門不同意見、審查把關，還要對送審稿進行實質性的論證修改甚至推翻重寫；考慮到立法效率，現實中極少出現在立法審查環節將送審稿退回起草單位的情況。與以立法審查為中心的立法模式相適應，可以適度打破立法程序上的界限，將立法審查工作“前移”和“后推”：通過“前移”提前介入送審稿起草階段，可以加深對立法背景的了解、加強對起草工作的指導，從而提高立法質量和效率；通過“后推”追蹤參與人大審議工作，可以向人大闡明條文背后的推敲和考量，避免因信息交互不暢產生的對條文的“誤會”，導致審議過程中出現“不當修改”。

重視立法人才，加強立法隊伍建設，保障地方立法能力的提升。提升立法能力、人才培養和隊伍建設是關鍵；沒有一支高素質的立法隊伍，提升立法能力就是沒有根基的“空中樓閣”。加強人才培養和隊伍建設，可以采取下列措施：一，從人才培養的根源上創新舉措，鼓勵和支持有條件的法學院校在研究生階段開展“小而精”的立法專業人才培養，加強高等院校對行政立法事業的人才供給。二，在定編選人上，進一步向行政立法工作上傾斜力量，把更多優秀人才選配到行政立法工作中。三，鼓勵學習研究、加強業務培訓。省一級可以成立地方立法研究學會，開展對立法理論及相關專業問題的研究，為立法工作提供高水平的智庫支持。加大現有行政立法隊伍的培訓力度，提升干部的政治素質和業務素質。四，加強行政立法干部隊伍交流。通過干部上掛和下派加強上一級行政立法機關向下支持、指導的力度。探索和建立行政立法機關與人大常委會的干部交流機制，促進行政立法與人大立法的業務交流和工作溝通。