京津冀拓展區域發展新空間研究*

京津冀地區包括北京、天津和河北三個省級行政區，是引領我國東部沿海地區經濟率先發展的三大區域之一。2019年統計數據顯示，京津冀利用全國2.3%的土地面積，承載了全國8.1%的人口，創造了全國8.5%的經濟總量。進入21 世紀以來，京津冀發展不平衡不充分問題越來越突出，主要表現為河北發展不充分，河北與京津兩大直轄市之間發展差距懸殊，反過來加劇了京津兩大都市的“大城市病”問題。2014 年2 月，習近平總書記提出要推動京津冀協同發展；2015年4月，《京津冀協同發展規劃綱要》提出，以有序疏解北京非首都功能，解決北京“大城市病”為基本出發點，推動京津冀協同發展，建設世界級城市群。在此背景下，推動京津冀拓展區域發展新空間，對于治理京津嚴重的“大城市病”，縮小區域發展差距，緩解經濟下行壓力和建設世界級城市群都具有重要意義。

一、京津冀拓展區域發展新空間的重要意義

京津冀經濟發展進入新常態，京津嚴重的“大城市病”、河北與京津之間懸殊的發展差距、區域經濟下行壓力加大、世界級城市群建設都對京津冀拓展區域發展新空間提出了現實要求。

1.治理京津嚴重“大城市病”的需要

改革開放尤其是進入21 世紀以來，隨著北京、天津經濟快速發展，人口也快速向兩大城市集中，資源環境、公共服務承載能力有限與人口過多集聚的矛盾逐漸凸顯，交通擁堵、房價高企、環境污染等“大城市病”問題日益嚴重。2018年，北京城區常住人口①高達1863.40萬人，是我國僅次于上海的超大城市，天津也已成為人口規模達1296.81 萬人的超大城市。

嚴重的交通擁堵成為北京“大城市病”最突出的表現，也是北京城市運營面臨的亟待解決的頑疾之一。截至2019 年底，北京汽車保有量高達593.4萬輛，為全國最高，天津也達到309.0 萬輛。2019年，北京在高德地圖《2019 年度中國主要城市交通分析報告》評出的中國“十大堵城”中排名第4位，在百度地圖《2019 年度中國城市交通報告》評出的中國“十大堵城”中排名第2位（見表1）。

表1 2019年高德地圖和百度地圖評出的中國“十大堵城”

為了解決北京和天津的“大城市病”問題，急需在京津冀其他地區挑選適當區域，支持其加快發展、聚集人口，緩解人口空間分布向京津過度極化的形勢。

2.縮小河北與京津之間發展差距的需要

京津冀的發展差距是驚人的，主要是指河北各地市及整體與京津之間懸殊的發展差距。2018年，北京、天津兩市的人均地區生產總值分別為14.02萬元和12.07萬元。唐山的人均地區生產總值在河北省內最高，為8.76 萬元，邢臺最低，僅為2.92 萬元；北京人均地區生產總值分別是唐山和邢臺的1.60倍和4.80倍，天津分別是唐山和邢臺的1.38倍和4.13倍（見圖1）。2005——2018年，京津冀13個地級及以上城市人均地區生產總值的標準差②逐年提高，由1.18提高到3.69（見圖2），說明京津冀經濟發展差距持續且顯著擴大。

圖1 2018年京津冀13個地級及以上城市人均地區生產總值

圖2 2005——2018年京津冀13個地級及以上城市人均地區生產總值的標準差

北京居民收入明顯高于京津冀其他市。2018年，北京居民人均可支配收入高達6.24 萬元，而其他城市中，天津最高，為3.95 萬元，唐山次之，為3.03萬元，其他市都在3萬元以下，甚至不足2萬元2019》《河北經濟年鑒》（2006——2018）及河北各市2018 年國民經濟和社會發展統計公報數據整理。（見圖3）。河北11 個地級市中，只有唐山、廊坊兩市的居民人均可支配收入超過全國平均水平（28228元）。

圖3 2018年京津冀13個地級及以上市居民人均可支配收入

河北與京津之間的公共服務差距也很大。以醫療衛生領域為例，2019年北京平均每百萬人擁有三甲醫院數1.39 家，天津是1.09 家，分別是河北省的3.31倍和2.60倍；北京平均每萬人擁有醫療衛生機構床位數59 張，比天津和河北分別多15 張和2 張；北京平均每百人擁有醫療衛生技術人員1.31人，分別是天津和河北的1.87倍和2.05倍（見表2）。

表2 2019年京津冀三省（直轄市）高質量醫療衛生條件比較

京津冀過大的區域發展差距既不協調，也不能協同和可持續發展，尤其表現在北京與河北之間，迫切需要采取有效措施重點支持河北地區發展，盡快提高河北地區經濟發展水平和居民收入水平，加快縮小區域發展差距。

3.緩解京津冀經濟下行壓力的需要

2008年爆發的國際金融危機，對我國經濟造成了相當大的沖擊，尤其是外向型產業發展受到了極大的影響，出口出現負增長，經濟增速快速回落。盡管我國政府緊急推出應對國際金融危機的一攬子計劃，在短期內扭轉了經濟下行的趨勢，但是并沒有從根本上解決國民經濟運行中存在的問題。近年來，在國內外需求都不太景氣的影響下，我國經濟下行壓力逐漸加大。

作為我國經濟增長的三大區域引擎之一，京津冀經濟發展不但受到國內外需求不振的影響，也承受著產業結構艱難轉型的巨大壓力，經濟下行壓力巨大。進入21世紀以來，京津冀區域經濟增速呈現出螺旋式降低走勢，其中，“十五”時期年均實際增速為5.9%，“十一五”時期年均實際增速下降到4.2%，“十二五”時期年均實際增速下降到1.6%，進入“十三五”時期，2016——2018年三年實際增速分別為0.4%、0.4%和-0.9%（見圖4）。

圖4 2001——2018年京津冀經濟以2000年為基期的實際增速變化

京津冀亟待拓展發展新空間，培育形成新的增長極，扭轉區域經濟增長乏力的態勢。從人均地區生產總值、產業結構、城鎮化率、工業結構四個指標來判斷，北京的工業化進程早已處于后期階段，天津市也進入后期階段，但河北仍處于中期階段，其工業發展還具有很大的潛力（見表3）。在河北地區選擇合適的地方，培育形成能夠支撐京津冀經濟平穩發展的新的增長極，理論上是可行的。

4.建設京津冀世界級城市群的需要

建設以首都為核心的世界級城市群被確定為京津冀協同發展的四個整體戰略定位之首，也是京津冀城市群發展的戰略目標。從美國波士頓城市群、日本東海道城市群、英國英格蘭城市群等世界級城市群來看，世界級城市群不僅經濟體量舉足輕重，而且具有完善的城鎮體系（馬燕坤，2018）。

表3 2019年京津冀三省（直轄市）工業化階段判斷指標

從經濟體量來看，京津冀城市群不但與國外世界級城市群難以比擬，與長江三角洲城市群和粵港澳大灣區城市群相比也存在很大差距。2019年，京津冀三省（直轄市）地區生產總值合計為84580.08億元，僅為滬蘇浙三省（直轄市）地區生產總值合計的42.3%、廣東的78.6%。根據金鹿和王琤（2019）的分析，京津冀城市群的發育成熟度與長江三角洲城市群和粵港澳大灣區城市群的差距顯著，除了國際影響力，在產業集聚度、設施聯通度、區域協同度、創新成長率和環境吸引力方面均不占優勢。

京津冀城市群呈現出“啞鈴”型城鎮規模等級結構，存在超大城市過大、特大城市和大城市發展不足、中小城市數量過多的問題。北京和天津都是人口規模1000 萬人以上的超大城市，但河北11 個地級市的城區常住人口都不到300萬人。2018年，京津冀城市群有北京、天津2個超大城市，缺乏特大城市和Ⅰ型大城市，僅有石家莊、邯鄲、唐山、保定、秦皇島和張家口6個屬于Ⅱ型大城市，僅有邢臺、滄州、衡水、廊坊和承德5個屬于中等城市，有10個Ⅰ型小城市、12個Ⅱ型小城市；從人口分布來看，超大城市的人口規模合計占比為42.6%，特大城市和Ⅰ型大城市都為0，Ⅱ型大城市為14.9%，中城城市為4.6%，Ⅰ型小城市和Ⅱ型小城市分別為3.8%和2.3%（見表4）。

較為完善的城市群城鎮體系，核心城市的經濟輻射能量能夠通過城鎮規模等級結構由核心城市向外圍城市、由上一規模等級城市向下一規模等級城市和城鎮依次傳遞，從而形成核心城市輻射帶動外圍城市、上一規模等級城市輻射帶動下一規模等級城市發展的格局和態勢。京津冀城市群“啞鈴”型的城鎮規模等級結構使得河北城市與北京、天津之間的經濟發展水平和產業技術差距過大，致使河北城市對京津產業轉移和科技創新成果轉化的承接能力不足，對京津向河北城市傳遞經濟輻射能量形成阻礙，導致優質經濟要素進一步向京津過度集聚，不僅加劇了京津的“大城市病”問題，而且進一步拉大了河北城市與京津之間的發展差距。

推動京津冀拓展區域發展新空間，通過在河北地區培育形成新的增長極，不僅可以進一步壯大京津冀的經濟規模，而且可以壯大河北城市的人口規模，從而完善京津冀城市群的城鎮體系。

二、京津冀發展空間的演進分析

改革開放以來，京津冀作為我國經濟發展的三大支撐區域之一，區域經濟快速發展，交通條件大幅度改善，城鎮化水平快速提高，城市規模明顯壯大。1978——2019年，京津冀地區生產總值由374.51億元增加到84580.08 億元，按名義價格計算，年均增速為14.1%。京津冀三省（直轄市）對區域經濟的增長貢獻及其在區域經濟中的空間格局都發生了明顯的變化。

1.京津冀三省（直轄市）經濟集聚的空間指向

京津冀三省（直轄市）共同推動了區域經濟快速增長。1978——2019 年，北京地區生產總值由108.80 億元增加到35371.30 億元，按名義價格計算，年均增速為15.2%；天津地區生產總值由82.65億元增加到14104.28億元，按名義價格計算，年均增速為13.4%；河北地區生產總值由183.06 億元增加到35104.50 億元，按名義價格計算，年均增速為13.7%。

表4 2018年京津冀城市規模等級結構⑤

京津冀三省（直轄市）在區域經濟中的絕對格局并沒有出現根本性變化，始終是河北地區生產總值占比最高，在50%左右，其次是北京、天津。但是，京津冀三省（直轄市）在區域經濟中的相對格局發生了顯著的變化。改革開放以來，經過近10年的平穩期后，河北地區生產總值占京津冀的比重開始快速提高，一度超過50%，最高達到1993 年的54.3%，1996 年之后開始快速降低，到2015 年降至最低42.3%，之后出現輕微回升；北京地區生產總值占京津冀的比重呈現螺旋式上升態勢，天津地區生產總值占京津冀的比重則經歷了“下降——上升——下降”的變動周期（見圖5）。

圖5 1978——2019年京津冀三省（直轄市）地區生產總值占區域的比重

2.京津冀發展空間轉換的階段性

經濟增長貢獻應該是判斷區域內某個地區的經濟增長是否對區域整體經濟增長形成主要支撐作用的重要依據，也是判斷區域內某個地區是否為區域主要發展空間的重要依據。基于數據的可得性，計算1990 年以來京津冀13 個地級及以上城市在各個五年規劃期內經濟增長對區域經濟增長的貢獻率（見圖6）。

“八五”時期（1991——1995年）：北京對京津冀的經濟增長貢獻率為27.5%，天津為16.8%，石家莊和唐山分別為10.5%和10.2%，其他地區都在10%以下，且大部分不到5%。這說明“八五”時期，北京作為京津冀最大的發展空間，是其他地區不能比擬的。

圖6 1990年以來京津冀13個地區分階段的區域經濟增長貢獻率

“九五”時期（1996——2000年）：北京對京津冀的經濟增長貢獻率提高到35.0%，天津下降為15.8%，河北11 個地級市全部在10%以下。這說明“九五”時期，北京更是京津冀其他地區難以比擬的發展空間。

“十五”時期（2001——2005年）：北市對京津冀的經濟增長貢獻率提高到35.4%，天津提高到20.3%，唐山提高到10.0%，其他地區全部在10%以下。這說明“十五”時期，北京仍然是京津冀最大的發展空間，但天津市作為京津冀發展空間的支撐作用明顯增強。

“十一五”時期（2006——2010年）：北京對京津冀的經濟增長貢獻率下降為31.7%，天津提高到23.4%，唐山提高到10.6%，其他地區全部在10%以下。這說明“十一五”時期，北京、天津兩市仍然是京津冀其他地區不能比擬的兩個主要發展空間，且天津市作為京津冀發展空間的支撐作用進一步提升。

“十二五”時期（2011——2015年）：北京對京津冀的經濟增長貢獻率提高到34.47%，天津提高到27.78%，其他地區全部在10%以下。這說明“十二五”時期，北京、天津兩市仍然是京津冀主要的發展空間，且支撐作用都進一步提升。

“十三五”時期（2016——2018年）：北京對京津冀的經濟增長貢獻率高達51.2%，天津高達32.0%，其他地區全部在10%以下。這說明“十三五”時期，北京、天津兩市仍將是京津冀主要的發展空間。

總體來看，“八五”時期以來，北京、天津兩市對京津冀的經濟增長貢獻率均呈現顯著的上升趨勢，而河北11個地級市則呈現整體走低趨勢，不僅受到外部環境因素的影響，而且有內部經濟結構轉型的原因。據此可以判斷，北京一直是京津冀最主要的發展空間，天津從“十五”時期以來成為京津冀另一個主要發展空間，兩大直轄市對京津冀的經濟增長貢獻率合計逐步提高，在“十三五”時期（2016——2018 年）高達83.3%，比“八五”時期提高39.4 個百分點。

2019 年，北京、天津兩市的人均地區生產總值分別為2.32萬美元和1.27萬美元，產業結構分別為0.3∶16.2∶83.5 和1.3∶35.2∶63.5，均已步入工業化后期或者后工業化階段。綜合考慮，京津冀拓展區域發展新空間應該從河北11個地級市中篩選。當然，考慮到北京、天津兩市巨大的經濟體量和作為首都及直轄市的政治地位，北京、天津兩市仍將是京津冀無可替代的發展空間。

三、京津冀拓展區域發展新空間的依據和識別

區域發展新空間應該是區域原有發展空間的增長動力接續者，是今后較長時期內會對區域經濟增長產生重大影響作用的新地區（安樹偉，肖金成，2016；任俊，安然，安樹偉，2017）。基于上述分析，北京、天津都已步入工業化后期或者后工業化階段，很難再持續保持高速度的經濟增長率，但從經濟增長貢獻率來說，它們對京津冀的影響還是會很大的。目前，河北各地級市均處于工業化中后期階段，大多數都需要加快推進工業化進程，提高經濟發展水平和居民收入水平，因此京津冀拓展區域發展新空間應該在河北地區遴選，寄希望于一個或幾個地區通過集中投資、政策支持、產業扶持等措施加快經濟發展。張家口、承德兩市是京津冀的生態屏障和重要水源保護地，被《京津冀協同發展規劃綱要》明確為西北部生態涵養區的重要組成部分，因此不適宜作為京津冀拓展區域發展新空間的備選地區。

1.京津冀拓展區域發展新空間的依據

在河北地區識別京津冀發展新空間，首先通過經濟增長貢獻遴選出那些已經對河北經濟增長產生重要支撐作用的地級市，然后從區位、交通、環境和國家政策等方面來考察這些地級市是否有條件和潛力成為京津冀發展新空間，從而在今后較長時間內成為引領和帶動京津冀經濟平穩可持續增長的重要力量。

經濟增長潛力。如果一個地區經濟體量過小，即使經濟增長率很高，不一定能對區域經濟增長產生重要影響。只有那些對區域經濟增長的貢獻較高或提高到一定水平的地區，已經或開始對區域經濟增長產生重要的影響，才有可能成為區域經濟增長新的主要發展空間。相對于京津兩大都市來說，河北11個地級市的經濟體量都太小，于是用它們對河北的經濟增長貢獻代替它們對京津冀的經濟增長貢獻。

2010 年以來，河北11 個地級市對全省的經濟增長貢獻率都處于劇烈變化的狀態（見圖7）。作為省會，石家莊在2017年之前對河北的經濟增長貢獻率長期處于高位，且由2010年的13.2%提高到2017年的24.2%，從2013 年開始保持在20%以上，最高達到2014年的26.2%，但在2018年卻出現了罕見的負增長。作為河北長期保持經濟體量最大的地級市，唐山對全省的經濟增長貢獻率大部分年份都比較高，受到京津冀污染治理的影響，2012 年以后其對全省的經濟增長貢獻率明顯降低，甚至出現負數，2016 年之后又快速提高，2018 年提高到43.5%的歷史性高水平。2015年以前，保定對河北的經濟增長貢獻率都在10%以上，近年來明顯降低，且在2017 年和2018 年連續兩年出現負增長。2010——2017年，滄州對河北的經濟增長貢獻率保持在10%左右，最高達到2015 年的15.2%，但2018 年明顯降低。衡水總體上顯著提高，但2018 年也明顯降低。廊坊、邢臺兩市對河北省的經濟增長貢獻率均處于波動狀態，但總體上是提高的，尤其廊坊市對全省的經濟增長貢獻率提高幅度顯著，2018 年達到23.3%，與2010 年相比提高了16.7 個百分點。邯鄲對河北的經濟增長貢獻率在2012 年前保持在10%以上，但近年來波動幅度較大，2010——2018 年降低了3.7 個百分點。因此，從經濟增長貢獻率來初步判斷，石家莊、唐山、廊坊、秦皇島、滄州、邢臺、衡水和保定八市可以作為京津冀拓展區域發展新空間的備選地區。

圖7 2010——2018年河北11個地級市對全省的經濟增長貢獻率變化

區位條件。區位條件對一個地區的市場潛力具有決定性影響，可能是沿海、沿大江大河等天然存在的區位條件，也可能是諸如鄰近大都市等后天形成的區位條件。作為京津冀拓展區域發展新空間的備選地區，河北八市的區位條件存在明顯的差異。

秦皇島、唐山、滄州三市都是河北沿海地區，都建設有規模較大且具有重要功能的港口。其中，秦皇島港長年不凍、不淤、水深、浪小，萬噸貨輪可自由出入，是一個天然良港，是我國“北煤南運”大通道的重要樞紐港，也是世界第一大能源輸出港；唐山港是我國能源、原材料等大宗物資專業化運輸系統的重要組成部分，也承擔“北煤南運”的重要任務；滄州黃驊港是冀東南地區運距最短的出海口，也是我國的主要能源輸出港之一。

唐山南鄰天津，滄州北鄰天津，保定北鄰北京，廊坊西北鄰北京、東鄰天津，四市都能接受到京津兩大都市較強的輻射帶動作用，尤以廊坊為最。

交通條件。京津冀重要的陸路交通干線主要是京津、京滬、京廣、京九、京哈、青（島）太（原）等方向的鐵路、客運專線、高速鐵路和高速公路。其中，廊坊市地處京津方向的交通干線上；廊坊和滄州兩市都地處京滬方向和京九方向的交通干線上；保定、石家莊、邢臺和邯鄲四市都地處京廣方向的交通干線上；唐山和秦皇島兩市都地處京哈方向的交通干線上；石家莊和衡水兩市都地處青太方向的交通干線上；衡水還在京九方向的交通干線上。總之，石家莊、唐山、廊坊、秦皇島、滄州、邢臺、衡水和保定八市的陸路交通條件都比較好，尤以石家莊地處京廣和青太兩個方向交通干線的交匯處最為優越。

航空交通。石家莊境內建有正定國際機場，唐山有三女河機場，秦皇島有北戴河、山海關兩個國際機場，邯鄲機場已建成通航，廊坊、保定、滄州、衡水和邢臺五市尚未建設民用機場，但新建成的北京大興國際機場位于廊坊與北京交界處，大大提升了廊坊的航空交通條件。

生態環境狀況。生態環境本身具有外部性、時空延展性以及公共性等特點，而生態環境保護則具有復雜性和動態性（張彥波，佟林杰，孟衛東，2015）。京津冀是我國經濟發展較快的區域之一，但伴隨著經濟的快速增長，資源過度消耗、環境污染、生態破壞等問題日益突出，解決好生態環境問題，既是落實好“綠水青山就是金山銀山”理念的必然環節，也是拓展區域發展新空間的底線思維和高位要求。

目前，受產業結構和空氣擴散條件限制，京津冀及周邊地區空氣、水等環境質量總體較差，生態環境約束明顯。首先，在地級及以上城市空氣環境質量綜合指數評價中⑦，2015——2019 年京津冀除張家口、承德的排名比較靠前外，其余城市的排名基本都維持在倒數的水平，表明京津冀地區的空氣環境質量總體較差（見表5）。其次，從主要污染物濃度變化來看，2016——2019 年京津冀及周邊地區的主要污染物以O3濃度最高，其次是PM10與PM2.5，值得肯定的是，近年來各類污染物的濃度已經呈下降趨勢（見圖8）。再次，從2019 年12 月亞洲清潔空氣中心發布的《大氣中國2019》中的空氣質量改善得分來看，2018 年在169 個地級及以上城市中，京津冀除衡水、秦皇島外，其余城市的得分較低，排名也比較靠后，說明京津冀空氣質量的改善仍不是很明顯（見表6）。最后，從水環境質量來看，京津冀是海河流域的主體部分，2015——2019 年劣Ⅴ類水比重從39.1%下降到7.5%，海河流域整體污染程度從重度污染轉為輕度污染，流域水環境持續改善（見表7）。

國家政策。保定、秦皇島、唐山、滄州、石家莊、邢臺、邯鄲七市境內都建設有國家級或省級新區。位于保定市境內的雄安新區屬于國家級新區，是千年大計、國家大事。秦皇島、唐山和滄州三市分別建設有北戴河新區、曹妃甸新區和渤海新區。2011年11 月，國務院批準實施《河北沿海地區發展規劃》，提出要加快河北沿海地區開發開放，以沿海高速和濱海公路為紐帶，合理規劃建設北戴河新區、曹妃甸新區和渤海新區，引領河北沿海地區集聚更多的產業和人口。2016年10月，河北省印發《河北沿海地區發展規劃“十三五”實施意見》，提出賦予渤海新區、曹妃甸新區、北戴河新區部分省級經濟管理權限，重點打造渤海新區、曹妃甸新區兩大增長極。

表5 2015——2019年京津冀地區空氣環境質量綜合指數及主要污染物

圖8 2016——2019年京津冀地區及其周邊地區⑧主要污染物濃度

作為河北省會，石家莊不僅是全省政治中心，而且是全省金融、科技和信息中心，還是國務院批準的沿海開放城市和金融對外開放城市。在我國自上而下的行政管理體制大背景下，河北全省投資、項目、人才等資源要素傾向于向石家莊集中集聚。正定新區是指石家莊城市空間布局結構“一城三區三組團”中的濱河新區。按照河北省委辦公廳、河北省人民政府聯合印發的《關于正定縣、正定新區實行“縣區合一”管理體制改革的意見》，正定縣、正定新區實行“縣區合一”管理體制。

表6 2019年京津冀地區部分城市空氣質量改善得分及排名

表7 2015——2019年海河流域污染情況

邢臺和邯鄲兩市分別建設有邢東新區和冀南新區。邢東新區是國家級產城融合示范區、全省重點支持發展的省級新區之一。2016年1月，河北省政府批復了《邢東新區總體規劃綱要（2016——2030）》，對邢東新區的規劃定位是轉型升級及產城融合示范區、先進裝備制造業基地、新能源及新能源產業基地和新興業態孵化基地。冀南新區是河北繼曹妃甸新區、渤海新區之后設立的第三個戰略發展新區，也是京津冀產業轉移重大承接平臺之一，2013年獲批國家級新型工業化產業示范基地。

2.京津冀拓展區域發展新空間的識別

綜合比較京津冀拓展區域發展新空間八個備選地區的區位優勢和政策優勢，石家莊、保定、廊坊、唐山和滄州五市應作為京津冀發展新空間加以支持和培育（見圖9）。2018 年，京津冀發展新空間土地面積7.03萬平方千米，常住人口4304.14萬人，地區生產總值23225.94億元，人均地區生產總值為53962 元，城鎮化率為58.5%，產業結構為7.6∶44.2∶48.2，人均地區生產總值和城鎮化率均低于全國平均水平，第一產業增加值占地區生產總值的比重高于全國平均水平（見表8）。其中，石家莊、唐山和保定都是Ⅱ型大城市，保定城區常住人口還不到200萬人；廊坊和滄州都是中等城市，常住人口都不到70 萬人；五市的城鎮化率均低于京津冀平均水平，保定和滄州兩市還低于全國平均水平；只有唐山市的人均地區生產總值高于京津冀平均水平和全國平均水平；保定市的第一產業增加值占比仍在10%以上。應加大對這些地區的政策支持力度，使它們快速崛起為引領和帶動京津冀經濟平穩可持續增長的重要地區。

除石家莊、保定、廊坊、唐山和滄州五市外，邯鄲、邢臺、衡水和秦皇島四市適宜作為京津冀潛在發展新空間加以引導和培育，在未來更長遠的時間內發展成為支撐京津冀經濟增長的重要力量（見圖9）。2018年，京津冀潛在發展新空間土地面積4.07萬平方千米，常住人口2450.86萬人，地區生產總值8799.62 億元，人均地區生產總值為35904 元，城鎮化率為55.1%，產業結構為11.2∶41.1∶47.7，人均地區生產總值僅為全國平均水平的55.5%，城鎮化率比全國平均水平低4.5 個百分點，第一產業增加值占地區生產總值的比重超過10%（見表8）。其中，邯鄲和秦皇島都是Ⅱ型大城市，秦皇島的城區常住人口還不足200萬人，邢臺和衡水都是中等城市，四市的人均地區生產總值和城鎮化率均明顯低于京津冀平均水平，也均低于全國平均水平，邢臺、衡水和秦皇島三市的第一產業增加值占地區生產總值的比重都在10%以上。

圖9 京津冀發展新空間和潛在發展新空間

表8 2018年京津冀發展新空間和潛在發展新空間基本情況

四、京津冀發展新空間的發展方向和重點

石家莊、保定、廊坊、唐山和滄州五市可以作為京津冀發展新空間加以支持和培育。從整體上來看，京津冀發展新空間具有五個突出的優勢：鄰近北京、天津兩個人口規模超過千萬的大都市；擁有作為國家大事、千年大計的雄安新區；瀕臨渤海，擁有天然良港；京廣、京滬、京哈等交通主干線穿境而過；河北省會城市所在地區。京津冀發展新空間首先要緊抓京津冀協同發展的重大機遇，積極承接北京、天津兩大都市的制造業、商貿服務業的轉移和科技創新成果的產業化項目，深入挖潛北京、天津的消費市場，把農產品和制造業產品銷售到京津巨大的消費市場中去；積極與北京、天津的相關產業進行產業鏈對接和合作，利用好京津優質高水平的生產性服務和高新技術制造能力，支撐和推動當地制造業發展和轉型升級；積極圍繞雄安新區謀發展，重點營造便利化、法治化、國際化的營商環境，集中承載北京非首都功能轉移，吸引全世界高端產業集聚發展；在沿海地區優化提升港口條件，重點布局重化工業項目，加強沿海與內陸的交通基礎設施連接，通過港口把北方地區的產品銷售到全世界，也通過港口把全世界的產品和原材料匯集進來；充分利用四通八達的交通主干網絡，加強對全國消費市場的開拓和挖潛。河北一方面要全力配合國家建設雄安新區，另一方面則要聚焦正定新區建設，舉全省之力支持省會城市石家莊加快發展，重點布局戰略性新興產業、新型基礎設施等項目建設。作為京津冀發展新空間的各市要明確各自的戰略定位，一方面要積極承接符合自身戰略定位的北京非首都功能轉移，另一方面則要強化符合自身戰略定位的產業集聚。

1.石家莊要建設京津冀第三極

作為河北省會城市，石家莊區位交通優越，產業基礎雄厚，是河北省政治、科技和文化中心，發展潛力巨大。黨的十九大后，根據資源條件和環境容量、現有產業發展基礎和優勢、產業發展的一般規律和未來趨勢以及與京津和雄安新區產業對接融合的現實需要，石家莊市確定了“4+4”現代產業發展決策部署⑨。

要充分發揮區位交通、產業基礎、省會城市等方面的優勢，打造華北地區重要的交通樞紐、商貿物流中心和現代醫藥之都。重點承接北京農副產品、基礎原料等大宗商品的倉儲物流功能轉移，全面提升公鐵海空聯運和貨物集散能力，利用公鐵海空聯運的成本優勢增強對商貿物流企業的吸引力，強化與京、津在商貿物流方面的分工合作，著力減輕京津的貨物運輸和集散壓力。以新藥研發為重點，大力發展生物醫藥產業，加大生物醫藥人才培育和人才、技術引進力度，增強生物醫藥產業的科技創新能力，進一步增強醫藥產業優勢，夯實現代醫藥之都的地位。吸引金融、商務、科技、信息、物流等生產性服務業企業集聚，強化區域性經濟、金融、研發、教育的中心作用。推動“放管服”深化改革，優化營商環境。完善城市功能，優化空間布局，強化與周邊地區的交通聯系，增強對經濟和人口的綜合承載能力和對周邊地區的輻射帶動功能。全面放開常住人口落戶限制，促進人口集聚，壯大人口規模，加快形成城區常住人口300 萬人以上I 型大城市，并向城區常住人口超過500 萬人的特大城市邁進，發展成為名副其實的京津冀第三極（安樹偉，2017）。河北要重視和支持正定新區加快發展，推動重大基礎設施、重大產業項目在正定新區優先布局，充分發揮正定新區的戰略價值，積極爭取正定新區等同于國家級新區的支持政策，舉全省之力加快把正定新區建設成引領和帶動全省經濟發展的增長極，支撐石家莊城市能級大幅度提升。

2.保定要集中承接北京非首都功能疏解

保定北鄰首都北京，戰略地位重要，區位交通優勢突出。《河北雄安新區規劃綱要》提出要著眼建設北京非首都功能疏解集中承載地。河北雄安新區的設立，更是為保定經濟社會發展帶來了千載難逢的重大機遇。一方面，保定要抓住國家推動京津冀協同發展的重大利好，重點依托雄安新區集中承接在京醫療、教育、科研、培訓等社會性、事業性公共服務機構和大企業總部的轉移，共建共管高水平的教育聯合體、醫療聯合體、創新孵化平臺、科研成果轉化平臺、功能園區等。另一方面，在全力配合雄安新區建設的同時，保定要依托自身的優勢資源，圍繞新能源、新能源汽車、新材料、節能環保等戰略性新興產業，發揮長城、英利、天威等龍頭企業的引領作用，積極加強與京津高校和科研院所的研發合作和產業鏈對接合作，打造京津科技創新成果的轉化和產業化基地，并著力完善基礎設施和產業載體建設，改善營商環境，強化土地、資金、人才、能源等要素的保障能力。

3.廊坊要積極發展高技術制造業

廊坊地處京津交通主干線上，位于北京、天津兩個超大城市之間，擁有得天獨厚的區位優勢，是北京非首都功能向外轉移和京津高科技創新成果轉化的優選地。依托電子信息、新材料、新醫藥、先進制造等產業基礎，著力發展高技術制造業，積極承接京津科技創新成果的轉化項目。發揮鄰近北京大興國際機場的區位優勢，高水平建設臨空產業園區，積極發展現代物流、花卉、鮮活農產品、智能設備制造、生物制劑生產、商務會展等臨空產業。積極推進三河、大廠、香河三縣（縣級市）與北京通州區的一體化發展，實現統一規劃、統一標準、統一政策、統一管控，提升三縣（縣級市）的居住、商貿、休閑、療養等特色功能，加強三縣（縣級市）與通州區在教育、醫療衛生、市政交通、社會保險等公共服務方面的對接合作。

4.唐山要建設現代化鋼鐵城市和港口物流城市

唐山東臨渤海，南接天津，區位條件優越，工業基礎雄厚，是全國重要的能源、原材料工業基地，也是中國近代工業的搖籃。依托曹妃甸新區推進煉化一體化等重大項目建設，大力發展高附加值鋼鐵產品和高精尖設備用鋼鐵產品，加快建設世界性的現代化鋼鐵基地。加強與京津高校和科研院所的重大鋼鐵前沿技術攻關合作，重點推進鋼鐵產業的轉型升級和技術改造。依托港口優勢，發展高技術、高附加值制造業和臨港產業，提升產業和產品檔次，建設世界重要的現代化港口物流城市和能源、原材料和先進制造業基地。

5.滄州要重點發展重化工業等臨港工業

滄州東臨渤海，北倚天津，不僅擁有黃驊港，而且有京滬、京九等國家交通主干線貫穿過境。其中，黃驊港已轉變為多功能、現代化、綜合性國際港口，也是我國第二大煤炭輸出港。近年來，滄州市依托渤海新區，成功承接了北京生物醫藥產業的轉移，以生物醫藥、石油化工等產業為代表的重化工業得到快速發展，有力地支撐了地區經濟快速發展。依托渤海新區，重點推進生物醫藥、石油化工、煤化工、天然氣化工、鹽化工等化工業發展，拓展五大化工產業鏈，形成化工產業集群，進一步集中承接京津化工產業轉移和重化工業科技成果產業化項目，并加強重化工業污染的防控和治理，建設北方地區重要的現代化重化工基地。充分發揮港口優勢，積極培育發展現代物流、電力設備、機械裝備等臨港產業，建設北方地區重要的港口物流基地。

五、京津冀潛在發展新空間的發展方向和重點

邯鄲、邢臺、衡水和秦皇島四市適宜作為京津冀發展潛在新空間加以引導和培育。京津冀潛在發展新空間基本都屬于省際交界地區，是全省投資的劣勢地區，接受北京、天津等大都市的輻射帶動作用也不強。邯鄲、邢臺和衡水三市都屬于《京津冀協同發展規劃綱要》確定的南部功能拓展區，而秦皇島市則屬于東部濱海發展區。要利用好本身的產業、交通、港口、人口等優勢條件，下大功夫優化營商環境，增強產業承接能力，完善城市功能，促進產業集聚和人口集中，做大做強經濟規模和城市規模，并積極謀求和加強省際交界地區合作發展，強化基礎設施互聯互通和生態環境聯防聯治。

1.邯鄲要著力建設晉冀魯豫交界區域中心城市

邯鄲地處晉冀魯豫交界地區，是我國重要的能源和原材料工業基地，也是晉冀魯豫四省交界地區唯一具備鐵路交叉、國道交匯、高速縱橫和航空港四位一體立體交通優勢的地區，但遠離首都北京和其他大都市，經濟社會發展相對滯后。要充分交通、土地、人口等方面的優勢，依托現有的鋼鐵、煤炭、建材和裝備制造等產業基礎，利用冀南新區、邯鄲經濟技術開發區等重要產業集聚平臺，打造京津冀重要的能源、原材料和裝備制造基地，冀南地區重要的商貿物流基地和北方地區重要的農產品加工基地，壯大經濟體量和人口規模，加快發展成為晉冀魯豫交界區域中心城市。重點引導鋼鐵企業向產業鏈條下游拓展和合作，大力發展優特產品、精深加工產品和高精尖技術制品，通過技術合作加快農產品深加工產業發展。加快人才培養和技術引進，推動裝備制造業向高端化、智能化、低碳化和集群化轉型升級。推進邯鄲機場三期擴建，增開新航線，提升空運能力，改造提升鋼鐵、煤炭、農產品等傳統產品物流，培育發展冷鏈物流、保稅物流、快遞物流等新型物流企業，建設區域性門戶機場和航空物流集散中心（肖金成等，2020）。

2.邢臺要建設生態環境宜居的區域中心城市

邢臺位于京廣交通干線上，要充分發揮鄰近省會城市石家莊的區位優勢，加強與石家莊的產業合作和產業鏈對接。利用好行政區劃調整⑩的契機，加強基礎設施建設，提高中心城區對經濟和人口的綜合承載能力，提升城市品位，進一步吸引農業轉移人口集聚，壯大城市規模，建設生態環境宜居、競爭力較強的區域中心城市。推進鋼鐵、煤化工、電力等重化工業集聚集約集群發展，實現產業結構戰略性調整。積極培育發展新能源、新材料、新能源汽車、節能環保、裝備制造等制造業和現代服務業（肖金成等，2020）。

3.衡水要建設工業強市和京津技術成果轉化及產業承接基地

衡水要積極推動產業轉型升級，積極支持勞動密集型產業和“富民產業”發展，做優做強實體經濟，加快推進產業基礎高級化、產業鏈現代化。通過招大引強、補缺拉長等措施，推進裝備制造、新材料、食品和生物制品三大主導產業的細分領域形成產業優勢。積極推進衡水高新技術產業開發區提檔升格為國家級高新技術產業開發區，建設京津科技成果轉化及產業承接基地。加快推動衡水濱湖新區現代化服務業集聚，重點發展教育培訓、商務會展、康養等產業。全面提升城市（鎮）品質，促進城鄉融合發展，打造北方地區城鄉融合發展的樣板。

4.秦皇島重點建設現代化國際旅游城市

秦皇島是東北地區連接華北地區的交通咽喉，地理位置非常重要，境內的北戴河是馳名中外的旅游休閑度假勝地。加強旅游集散配套設施建設，優化交通網絡和旅游線路，發揮好文化旅游和山海風光旅游的資源優勢，大力促進休閑度假旅游業向國際性、現代化轉型。依托北戴河新區建設，重點發展旅游裝備制造、醫療康養及設備制造等產業。充分發揮港口優勢，優化提升港口職能，提升能源輸出信息化水平，積極推動臨港商貿物流業發展。

六、京津冀拓展區域發展新空間的對策建議

京津冀發展新空間包括石家莊、保定、廊坊、唐山和滄州五市，潛在發展新空間包括邯鄲、邢臺、衡水和秦皇島四市。在京津冀協同發展戰略背景下，京津冀發展新空間和潛在發展新空間的對策，既有相同之處，也有所差別。

1.提升京津兩大城市對區域發展新空間的輻射帶動力

京津冀發展新空間聚集在北京和天津兩大都市的周邊。北京、天津是京津冀發展的兩大引擎，京津冀發展新空間的加快崛起離不開京津的輻射帶動。優化提升河北產業集聚平臺的產業承接能力，暢通資源要素跨地區自由流動的通道（安樹偉，孫文遷，2019），著力增強河北尤其是京津周邊地區與京津之間的產業關聯度，促進京津產業順利向周邊地區轉移（溫科，張貴，2019）。

北京對區域發展新空間的輻射帶動作用主要通過非首都功能疏解實現。采用集中疏解的方式，把那些規模經濟和集聚經濟效應較強的產業或產業環節以及社會性事業機構集中布局在京廣、京滬、京九、京秦等主干交通沿線。在河北地區規劃建設多個產業園區和特色小鎮，積極承接分散疏解的北京非首都功能，主要是指規模經濟和集聚經濟效應不高的產業或產業環節以及社會性事業機構（肖金成等，2018）。

天津對區域發展新空間的輻射帶動作用主要通過產業轉移實現。天津要進一步推動產業結構轉型升級，推進向唐山、滄州等鄰近地區的產業轉移和產業鏈布局。可以采用委托放牌、設備參股等方式向河北地區轉移傳統產業項目和勞動密集型高技術產業鏈環節，促進周邊地區產業發展和提檔升級（張娜，2020）。構建區域港口協調發展新機制，通過錯位分工、協作共建、相互參股等方式，整合津冀港口資源，加強天津港與曹妃甸港、黃驊港等港口之間的溝通和合作，共同打造區域臨港產業群，形成整體競爭力（肖金成等，2018）。

2.以雄安新區建設為引領促進區域發展新空間快速成長

以雄安新區建設為抓手，打造北京的“反磁力中心”，集中承接北京非首都功能疏解（肖金成等，2018），吸引資金、勞動力、技術、資本等生產要素向雄安新區集聚，促進京津冀發展新空間快速成長。通過打造產業發展平臺、建設創新發展引領區和綜合改革試驗區、構建多層級公共服務體系等措施，提升雄安新區的城市能級，增強雄安新區對企業和人口的吸引力，扭轉資源要素向京津集聚的整體態勢（李磊，2018）。借鑒深圳特區、浦東新區的發展經驗，雄安新區應提高市場化水平，擴大開放水平，重點配置科技資源，優化生態環境（高卷，2017）。通過雄安新區建設，引領保定城市做大做強，一方面優化京津冀城鎮規模等級結構，另一方面減輕首都北京人口膨脹的壓力。

3.促進京津科技成果率先在區域發展新空間和潛在區域發展新空間轉化

依托產業基礎、綜合配套、勞動力資源等方面的優勢，京津冀發展新空間和潛在發展新空間要積極與京津科技創新、金融服務、商務服務等方面的優勢實現有效對接，打造科技成果孵化轉化基地。深化與京津高校和科研院所之間的合作，加速科技成果轉化。加強高端人才引進和培養，提升基礎設施、配套設施和公共服務的供給水平，在住房、子女教育、科研設備等方面制定專項優惠政策，增強對高級管理人才和高科技人才的吸引力，強化產業轉移和科技成果轉化的人才支撐，提高河北科技成果轉化能力（崔發周，2014）。要制定激勵政策，促進京津冀三地間產學研聯盟建設，協同推進環保技術研發，提升市場轉化效率，形成區域環境污染協同治理的長效機制（文魁，祝爾娟等，2013）。優化科技中介的空間布局，促進京津科技成果在京津冀發展新空間的中試和產業化。落實完善激勵、培養、引進人才的政策措施，加強高技能人才培訓基地、技能大師工作室、博士后成果轉化基地建設，著力引進急需緊缺的高層次創新型團隊和人才，讓優秀人才引得來、留得住、發展好。

4.根本改善區域發展新空間和潛在區域發展新空間營商環境

河北屬于東部沿海省份，內嵌北京、天津兩大直轄市，但經濟發展卻不盡人意。主要原因在于河北地區的營商環境不佳。推動京津冀發展新空間和潛在發展新空間加快發展，改善營商環境是當務之急。一是充分發揮政府的引導作用，集中力量打造高水平產業集聚平臺，著力完善基礎設施條件和簡化審批流程，依法保護投資者利益，推進產城融合發展，優化提升公共服務供給和布局，引導人口集中，做大城市規模。二是破除地方保護主義，加強知識產權保護和對市場主體合法權益的保護，嚴厲打擊假冒偽劣，依法懲治侵權行為，對市場加強有效監管。三是著力推進“放管服”改革和國有企業改革，加強服務型政府建設，建立國有企業現代企業制度，放開對民營企業禁入行業和領域的不合理限制，支持民營經濟發展，對民營企業與國有企業做到一視同仁。四是通過商事制度改革和中國（河北）自由貿易試驗區建設，提升河北市場化和對外開放水平（肖金成等，2018）。

5.嚴格治理區域發展新空間和潛在區域發展新空間環境污染

應減少京津冀發展新空間和潛在發展新空間的污染物排放總量，健全生態環境保護的激勵約束機制，實現保護生態環境的外部效應內部化。加強水源地、重點流域、重點區域的水污染防治和排污監管，開展海河流域水環境綜合治理和保護。對于冀中南地區的區域發展新空間和潛在發展新空間，要推進環境污染聯控聯治，加強鋼鐵、焦化、建材、電力等重點企業的排污監管和提標改造，統籌推進石油化工、煤化工、生物醫藥化工等重點行業揮發性有機污染物的綜合治理。加強城鎮生活污水治理，推進土壤和地下水的污染治理與修復（肖金成等，2020）。把發展機會成本、生態環境保護成本和生態系統服務價值作為評價依據，加快構建京津與河北之間的橫向生態補償長效機制。更重要的是，推進區域生態補償立法，加強對企業保護生態環境的規制和約束，通過經濟和法律手段優化生產力布局（安樹偉等，2016）。

注釋

①城區常住人口是《中國城市建設統計年鑒2018》中城區人口與城區暫住人口之和。②標準差的計算公式：，其中，SD表示標準差，n表示地區的個數，Xi表示地區i 的人均地區生產總值，X 表示區域人均地區生產總值。③三甲醫院：即三級甲等醫院，是依照中國現行《醫院分級管理辦法》等規定劃分的醫療機構級別，是中國內地對醫院實行“三級六等”的劃分等級中的最高級別。④A表示第一產業增加值占地區生產總值的比重，I 表示第二產業增加值占地區生產總值的比重，S 表示第三產業增加值占地區生產總值的比重。⑤此處城市不包括縣城和小城鎮。⑥2014年，國務院印發《關于調整城市規模劃分標準的通知》，對原有城市規模劃分標準進行了調整，明確了新的城市規模劃分標準。新標準以城區常住人口為統計口徑，將城市劃分為五類七檔：超大城市：城區常住人口1000 萬人以上；特大城市：城區常住人口500 萬——1000 萬人；大城市：城區常住人口100萬——500萬人，其中，300萬——500萬人的城市為Ⅰ型大城市，100萬——300萬人的城市為Ⅱ型大城市；中等城市：城區常住人口50 萬——100 萬人；小城市：城區常住人口50萬人以下，其中，20萬——50萬人的城市為Ⅰ型小城市，20 萬人以下的城市為Ⅱ型小城市。城區是指在市轄區和不設區的市，區、市政府駐地的實際建設連接到的居民委員會所轄區域和其他區域。常住人口包括：居住在本鄉鎮街道，且戶口在本鄉鎮街道或戶口待定的人；居住在本鄉鎮街道，且離開戶口登記地所在的鄉鎮街道半年以上的人；戶口在本鄉鎮街道，且外出不滿半年或在境外工作學習的人。⑦包括京津冀及周邊地區、長三角地區、汾渭平原、成渝地區、長江中游、珠三角地區等重點區域以及省會城市和計劃單列市。⑧京津冀地區及周邊地區包含：北京，天津，河北石家莊、唐山、邯鄲、邢臺、保定、滄州、廊坊、衡水和雄安新區，山西太原、陽泉、長治和晉城，山東濟南、淄博、濟寧、德州、聊城、濱州和菏澤，河南鄭州、開封、安陽、鶴壁、新鄉、焦作和濮陽。⑨石家莊“4+4”現代產業發展是指，著力做強做優新一代信息技術、生物醫藥健康、先進裝備制造、現代商貿物流四大產業，著力培育壯大旅游業、金融業、科技服務與文化創意、節能環保四大產業。⑩2020年6 月，國務院正式批復同意邢臺市橋東區更名為襄都區、橋西區更名為信都區；撤銷邢臺縣，將原邢臺縣的轄區分別劃歸襄都區和信都區管轄；撤銷任縣，設立任澤區；撤銷南和縣，設立南和區。