加快新型研發機構建設的浙江思路和對策研究

●楊艷娟

新型研發機構是近年來涌現出的一種有別于傳統科研機構的組織，在傳統科研機構存在市場觀念不強、體制機制僵硬、無法適應市場需求和產業創新需求等問題的情況下應運而生。它以市場需求為導向、以科技創新為手段、以促進產業和經濟發展為目的，是科技與經濟結合的新模式，也是創新驅動推進高質量發展的實踐。“產業技術研究院”“工業技術研究院”均被視為新型研發機構的早期形態。1996 年，深圳市政府與清華大學聯合成立深圳清華大學研究院，該院在促進科技成果轉化，服務地方經濟發展方面起到了示范帶動作用。之后，黨中央、國務院、各省陸續出臺相關政策，支持新型研發機構發展。隨后，新型研發機構如雨后春筍拔地而起。2012 年，時任科技部部長萬鋼在參加全國兩會時指出，“新型研發機構正在崛起，顯示出強勁的創新活力。”2016 年，《國家創新驅動發展戰略綱要》提出“發展面向市場的新型研發機構。圍繞區域性、行業性重大技術需求，實行多元化投資、多樣化模式、市場化運作，發展多種形式的先進技術研發、成果轉化和產業孵化機構。”2019 年9 月，科技部印發《關于促進新型研發機構發展的指導意見》。

一、新型研發機構的概念、功能和特征

（一）新型研發機構的概念界定

目前，國內研究文獻對新型研發機構的概念界定并非清晰一致，研究者更多著眼于新型研發機構的體制機制創新。在國內各省級政府文件中，廣東省2015 年出臺的《廣東省關于支持新型研發機構發展的試行辦法》對新型研發機構做出較早定義：“投資主體多元化，建設模式國際化，運行機制市場化，管理制度現代化，創新創業與孵化育成相結合，產學研緊密結合的獨立法人組織?！苯K省在2016 年出臺的《關于加快推進產業科技創新中心和創新型省份建設的若干政策措施》中將新型研發機構定義為“圍繞區域、行業創新發展需求，以產業共性和關鍵技術研發為核心，從事合同研發、技術轉移、衍生孵化等技術服務，采用多元化投資、企業化管理、市場化運營機制的新型法人組織?！北本┦卸x為“由戰略性科技創新領軍人才領銜，采取與國際接軌的治理模式和運行機制，協同多方資源，從事基礎前沿研究，共性關鍵技術研發的事業單位和科技類民辦非企業單位、社會服務機構。”上海市是“有別于傳統科研事業單位，具備靈活開放的體制機制，運行機制高效、管理制度健全、用人機制靈活的獨立法人機構，包括科技類社會組織、研發服務類企業、實行新型運行機制的科研事業單位。”此外，山東、福建等省份對新型研發機構都各有自身概念界定。多地共識點在于：一是新型研發機構與傳統科研機構不同，它以市場需求為導向；二是可從事基礎性、產業共性和關鍵性技術研究；三是管理體制和運行機制帶有現代化、企業化色彩。2019 年9 月，科技部印發《關于促進新型研發機構發展的指導意見》，明確了“新型研發機構是聚焦科技創新需求，主要從事科學研究、技術創新和研發服務，投資主體多元化，管理制度現代化，運行機制市場化，用人機制靈活的獨立法人機構”，可依法注冊為科技類民辦非企業單位（社會服務機構）、事業單位和企業。

綜上，我們對新型研發機構定義如下：新型研發機構是一種主要從事技術研發及其相關活動，以產業需求為導向，突出體制機制創新，采取與國際接軌的治理模式和運行機制，具備靈活有效的人才激勵機制、科學自主的創新組織模式、高效協同的科技攻關優勢、市場導向的成果轉化鏈條、多元持續的資金投入保障的研發組織。

（二）新型研發機構的功能定位

從事物革新的發展規律來看，新型研發機構主要是突破了傳統科研機構體制機制的束縛，與科技體制改革有密切關系。習近平總書記指出，“要深化科技體制改革，堅決掃除阻礙科技創新能力提高的體制障礙，有力打通科技和經濟轉移轉化的通道?！薄案母锏哪繕酥挥幸粋€，那就是要進一步打通科技和經濟社會發展之間的通道?！笨梢?，科技和經濟之間互相剝離的“兩張皮”問題，始終是科技體制改革需要解決的大問題，也是傳統研發機構在現有體制機制框架內運行難以根本解決的問題。而新型研發機構能適應改革發展需要，沖破體制機制束縛，構建起聚焦重點、需求牽引、問題導向、績效為先的創新模式，激發了科研人員的積極性，其研發活動加深了創新鏈、產業鏈、資金鏈融合，其科研成果促進了產業和經濟的發展，真正解決了“兩張皮”問題。

具體來說，新型研發機構能夠加速創業創新，特別是對技術創新和擴散的加速作用明顯有效，使產學研的粘著力更強。有的學者概括為“主要是技術開發和商業化，主要作用表現在杠桿作用，橋梁作用，填平‘死亡之谷’作用?！睆V東省明確為“開展科技研發、科技成果轉化、科技企業孵化育成、高端人才集聚和培養?！鄙綎|省則是“開展科技活動、促進科技成果轉化、孵化培育科技型企業?！鄙虾Ｊ袨椤伴_展基礎與應用基礎研究、開展產業共性技術研發與服務、開展科技成果轉化與科技企業孵化服務?！?/p>

圖1 新型研發機構功能提出的背景

綜上，筆者認為，新型研發機構的功能主要有：一是匯聚創新資源，開展科技研發。二是進行科技成果轉化和科技企業孵化，實現創新鏈與產業鏈的融合，打通科技和經濟社會發展的通道。

（三）新型研發機構的特征

在學術界，起初以國內學者馮冠平提出的“四不像”來概括：既是大學又不完全像大學；既是科研機構又不像科研機構；既是企業又不完全像企業；既是事業單位又不完全像事業單位。董建忠認為，新型研發機構的特征是“民辦官助”，即由企業、高校或者團體組織根據其科研基礎和市場需求，自行組建管理團隊，選擇管理體制、運行機制等，而地方政府則在資金、場地等方面予以政策支持。王勇將新型研發機構的核心特征歸納為“雙創導向，民辦官助，研發導向”等三個方面。

在政府文件中，廣東省將“投資主體多元化，建設模式國際化，運行機制市場化，管理制度現代化”定為特征，上海市將“具備靈活開放的體制機制，運行機制高效、管理制度健全、用人機制靈活”定為特征，重慶市則是“職能定位綜合化、研發模式集成化、運營模式靈活化?！笨萍疾康奈募t定為“投資主體多元化，管理制度現代化，運行機制市場化，用人機制靈活。”總的來說，均從投資、功能、管理制度、運行機制、用人機制等方面進行特征概括。

筆者認為，新型研發機構特征應主要區別于傳統研發機構來表述。概括為“一個導向、四個新”：“一個導向”即市場需求導向，它不再純粹地承擔國家和政府的項目，主張從政府立項轉而對接市場需求；“四個新”是指機構建設模式新、管理體制新、運行機制新、成果轉化路徑新。體現在投資主體和功能多元化，實行理事會領導下的院長負責制，在人員聘用、項目管理、財務核算、獎勵措施等方面有企業化色彩，具備孵化功能，一般通過“投資公司＋孵化器”方式推動研發項目可持續發展，具有自我“造血”的能力（圖2）。

圖2 新型研發機構的特征

二、浙江省新型研發機構的建設現狀

浙江省尚未發文正式認定和支持新型研發機構建設。根據2018 年備案資料，現有2000 年以后成立的科研機構81 家。從地域看，多集中在杭州（49 家）；從級別來看，省級機構69家，市（縣）級12 家；注冊類型以民辦非營利性企業為最多（69家），事業單位8 家，企業4 家；從投資主體看，有政府引進科研團隊全新組建，政府、高校和院所聯合建設，政府、企業聯合建設或企業、社會組織牽頭建設等多種組建形式。

（一）取得的成效

1.為浙江省集聚了一批人才和科技資源。全省81 家新型科研機構累計全職人員3280 人，平均40 人/家；獲得研發經費累計47644 萬元，平均588 萬元/家。獲得省級財政的經費支持共計8710 萬元。從開展活動來看，開展基礎前沿研究的機構占10%；開展應用研究和工程化開發的機構占23%；面向行業提供研發服務的機構占48%；建立了產業化平臺（或基地）的機構占15%；建立完整孵化系統的機構占4%。81 家新型研發機構和之江實驗室、阿里達摩院等機構集聚了省內優質人才、科研儀器和設備、科研項目。如僅中科院寧波材料研究所，近年來每年獲得外部人才經費即超6000 萬元，而清華長三角研究院建院17 年，累計引進集聚高層次人才300 余人，省千、國千人才80 余人，獲得國家、省、市各類科技獎勵100 余項。

2.帶動了地方產業和經濟發展。2003 年浙江省“引進大院名?！睉鹇詫嵤┮院笠M的清華長三角研究院、浙江中科院應用技術研究院，中科院寧波材料所等一批新型研發機構，聚焦基礎科學研究和技術創新研發，在促進科技成果轉化、帶動本地產業培育，支持地方經濟轉型升級等方面發揮了重要作用。清華長三角研究院建院17 年，累計孵化企業超過600 余家，注冊資本超100 億元，年貢獻稅收超10 億元。其中僅總部院區在孵企業300 余家，為嘉興年貢獻稅收3 億元。中科院寧波材料所近年來與奉化、舟山、永康等8 個縣市區啟動了全面合作，在省內實現26 項重大產業化項目轉移轉化；截至2017 年底，共實現省院合作381 項，合同金額約7.2 億元，幫助企業實現新增產值接近百億元。

3.初步探索出了自身的發展模式。在建設過程中，浙江省新型研發機構堅持“一院一策”原則，基本按照“共同投資、共擔風險、共享收益、共贏發展”的合作運營策略，積極探索運營管理機制和運營模式。81 家研發機構大多采用理事會制度下的院長負責制，在人事、管理、組織、創新機制等方面體現出不同的特色，其中成熟的機構探索出了自身發展模式。如清華長三角研究院形成“政產學研金介用”七位一體的“北斗七星”發展運營模式，并根據“一院一園一基金”理念形成重大項目產業化模式。中科院寧波材料形成了連人帶成果轉入企業的技術轉移轉化模式和企業研發中心管理外包的公共服務模式。之江實驗室作為國內首家混合所有制的事業單位，按照“一體、兩核、多點”的架構組建，在項目組織管理、經費投入保障、人才引進、薪酬制度等方面，均進行了大膽突破；以項目吸引集聚優秀人才，形成“報備員額”、合同制、項目制等多種人才引進方式。中國科學院嘉興應用技術研究院突破科技人員收益分配模式，提倡科研人員帶成果自主創業。

（二）存在的問題

1.政策指導不足。政策指導是將新型研發機構納入科技創新系統工程，提高協同創新效率的重要一步。一些較早開展新型研發機構認定的?。ㄊ校?，在政策方面也都相對比較完善。如廣東省在2015 年率先出臺《關于支持新型研發機構發展的試行辦法》，2017 年出臺《廣東省科學技術廳關于新型研發機構管理的暫行辦法》，2018 年又出臺《廣東省科學技術廳關于2018 年度促進新型研發機構高質量發展的通知》，在運行機制，評審認定，建設資金、稅收、土地、人才、成果轉化等方面均做出有益探索和嘗試。目前，該省廣州、佛山、東莞等至少16個地市均出臺新型研發機構專項政策文件，并有18 個地市設立專項資金支持新型研發機構發展。而浙江省沒有出臺專門針對新型研發機構發展的政策文件，只是在相關文件上有零星的表述，對新型研發機構怎么定位、如何分類、如何管理等問題在政策上也還沒有明確規定，政策指導的不足已經成為浙江省新型研發機構發展的首要問題。

2.數量少且分布不均衡。從發展數量上看，浙江省2000 年后新成立的研發機構只有81 家，廣東省認定219 家，江蘇省364 家，山東省169 家，差距很大。從比重上看，目前，浙江省全部研發機構共有491 家，81 家新型研發機構與傳統研發機構數量比僅為1∶5。從區域分布來看，81 家新型研發機構分布在杭州的有49 家，寧波4 家，溫州4 家，湖州3 家，嘉興6 家，紹興5 家，金華5 家，麗水、臺州、衢州合計僅5 家。另外，省級機構占比較高，有69 家，占85.1%，其余10 個地市共占14.9%。從資源分布來看，之江實驗室、省院合作、省校合作共建的研究機構，集聚了省內主要創新資源。大型的新型研發機構在建設經費、固定資產、高層次人才、科研項目、科技獎勵等方面占有大部分資源，成為金字塔尖的少數。

3.投入力度過小。一是從專項經費支持來看，廣東省設立每年1.5 億的專項資金支持新型研發機構建設，還從新購科研儀器設備補助、上年研發經費支出補助、創辦企業補助等方面對新型研發機構給予資金支持。2019 年該省給予認定的53 家省級新型研發機構以資助，最高每家資助額度可達1000 萬元，粵東西北的新型研發機構甚至高達2000 萬元，實際已經遠超出1.5 億的支持限額。浙江省由于沒有專門的認定和支持政策，所以無建設和考核等專項支持經費。二是從個別新型研發機構來看，浙江省除之江實驗室一家獲得投入很高（3 年內獲得100 億元）外，清華長三角研究院、中科院寧波材料所等主要新型研發機構，從政府獲得的支持也相對有限。如清華長三角研究院每年獲得的政府支持為3500 萬元（考核通過的情況下）。省內其他民辦非營利性質的研發機構，前期基本靠從落地政府或依托院校方面獲得土地、辦公場所和不多的資金支持，后期因無相應政策保障，多數在3 年后不能獲得后續支持。三是從市級層面來看，同為發達省份的浙江省和廣東省相比也差距較大。杭州市2019 年《科技體制改革工作要點》中雖提出，對高水平（之江實驗室等）的新型研發機構，將給予一定的運行經費補助，但未有明確的補助額度及標準。而廣州市每年安排不少于2 億元經費用于新型研發機構建設，珠海市設立3 年10 個億專項資金扶持新型研發機構，東莞市近年來在新型研發機構建設方面的財政協議投入超過45 億元。

4.創新活力仍顯不足。相比江蘇產業技術研究院、深圳的華大基因研究院，浙江省的新型研發機構在創新活力、成果產出、創新效益等方面表現欠佳。部分研發機構從高校院所脫胎，在選人用人、機構設置等方面仍有傳統事業單位科研機構的特點，不敢或者不愿摘掉“事業單位”的帽子，在科研人員待遇方面怕觸碰事業單位績效工資等政策“紅線”等。一些研發機構依靠落地政府獲得資金支持，受“合約”限制較多，政府則迫于資金績效考核，難以形成寬容失敗的創新氛圍；數量占多數的民辦非營利性質的新型研發機構，缺乏政策激勵、目標指引，自我身份認同感不強，在創新鏈上的定位不準，顯得自信心不足。

三、加快浙江新型研發機構建設的思路

（一）借鑒先進省份經驗，盡快出臺支持新型研發機構發展的政策

目前，全國已有21 個?。ㄊ小^）出臺支持新型研發機構發展的專門性文件，而北、上、廣三地已瞄準打造高水平或世界一流的新型研發機構，聚焦高質量發展。浙江省除在2014年出臺的《加快推進“一轉四創”建設“互聯網”+世界科技創新高地行動計劃》和2016 年出臺的《浙江省科技創新“十三五”規劃》等文件中提到扶持新型研發機構外，近年提到“新型研發機構”的政策文件也比較分散，落實難度大。一是應該盡快總結他省經驗，以省政府名義，出臺支持新型研發機構的專項政策或指導意見，在研發項目申報、優先安排項目用地、培養引進高層次人才、進口儀器設備免稅、科技創興平臺建設、促進成果轉移轉化、風險投資補助等方面給予支持，并建立政府退出、監管和評價等較長遠的適合省情的新型研發機構培育政策。二是在不同階段動態完善新型研發機構的支持政策。第一步是在認定與管理階段，主要考慮身份認定、建設規制、項目補助等，加快推進新型研發機構建設。第二步是在可持續發展階段，根據不同類型的新型研發機構，采取分類認定、分類扶持、分類評價等動態管理機制，以及政府補貼的及時退坡機制。第三步是到高質量發展階段，考慮做大做強一批新型研發機構，使其在國內、國際某個領域引領技術前沿，形成世界性影響力。

（二）注重頂層設計布局，圍繞十大標志性產業鏈進行部署

一是建議統籌規劃，各地、各部門形成合力，從全省層面做好新型研發機構建設和發展的頂層設計和整體布局，突出特色和差異化發展的思路。《北京市支持建設世界一流新型研發機構實施辦法》出臺雖晚，但在頂層設計方面，有明確的思路和特色。它將新型研發機構定位為公益性的機構，突出與國際接軌、突出國際一流、突出穩定的資金支持和“放管服”改革，有自身特點。二是建議結合浙江省政府產業發展戰略，圍繞重點打造的十大產業鏈，針對產業鏈斷鏈危機，圍繞強鏈、補鏈、延鏈，瞄準“卡脖子”技術，謀劃建設一批、謀劃新建一批、重點改造一批新型研發機構，形成特色鮮明、優勢互補、聯合攻關的科學布局。

（三）強化財政資金引導，加大財政資金投入力度

一是建議設立浙江省新型研發機構建設專項資金，每年安排資金擇優扶持新型研發機構建設和發展，經費主要用于機構的基本建設、運行、人員費用和技術研發。二是建議分檔支持，結合浙江實際，重大新型研發機構由省政府授牌，并按前期政府投入一定比例給予重點支持；每年對新型研發機構運行績效進行考核評價，給予一定補助；對于符合《浙江省人民政府辦公廳關于補齊科技創新短板的若干意見》（浙政辦發〔2016〕75 號）中第一條和第五條規定的新型研發機構，采取一事一議制度，給予特別補助。此外，鼓勵地方政府通過創新券、引入社會資本等多種方式，加大對新型研發機構的資金扶持和投入。

（四）創新管理體制機制，激發科研人員創新活力

市場化和彈性化的利益關系是新型研發機構技術創新的重要動力。因此要深化改革，加強“以企業為主體、市場為導向、產學研深度融合的”技術創新體系建設；依托浙江科技大市場等載體，建立“企業出題，研發機構破題”的技術創新機制和成果轉化機制；傳統科研院所要改變以往知識產權成果束之高閣的閉門式研究，加強與市場的銜接，有的放矢開展科學研究。在此基礎上，要求新型研發機構建立現代化的管理體制和運行機制，以適應現實需求。一是對于以應用技術研發和進行成果轉化為主要業務的新型研發機構，建立企業化運作機制。有國外學者認為，企業化的運作是新型研發機構的標志性特征，按照技術研發和產品運用的需要采用項目化管理手段，組織治理制度具有靈活性和彈性。如北京生命科學研究所，其所長和各實驗室主任實行國際公開招聘，并且無行政級別。個別實驗室主任又能得到充分授權，自主選擇科研方向，安排研究活動及聘任科研人員等，極大提高了科研人員的創新積極性。二是要實施分類管理，進行分類引導和支持。對于以承擔基礎和前沿科學研究探索、承擔公益性科學研究為主要任務，性質為事業單位的新型研發機構，引導其在管理體制機制上進行大膽創新改革。探索實行理事會制度下的院所長負責制，鼓勵其在人才引進方式、項目組織形式、工資報酬待遇等方面進行改革，給予一定的自主權，激發科研人員的創新力和活力。