非營利性民辦高校教職工參與治理的法治路徑探究接劍橋

楊小彬

摘? 要：本課題旨在實證研究的基礎(chǔ)上，通過對上海及全國部分地區(qū)的非營利性民辦高校之具體法律制度和相關(guān)政策分析、研究，對教職工參與治理的法治路徑進行大膽探索與可期實踐：希望在這類民辦高校的黨委、工會、教代會、理事會、監(jiān)事會，以及黨政辦、組織人事、財務(wù)、系部等重要部門及一線處室，發(fā)揮教職工參與治理的能動性，參與組織領(lǐng)導(dǎo)、決策，行使民主監(jiān)督和部分行政職權(quán);與此同時，創(chuàng)新民主參與治理的法治路徑，并突破體制機制的障礙，在工會內(nèi)部獨立專設(shè)法律服務(wù)部門，為權(quán)利行使提供職能保障;憑依在體制機制等方面有所突破與創(chuàng)新，從而推動這類民辦高校治理體系與治理能力的現(xiàn)代化進程。

關(guān)鍵詞：非營利性民辦高校;一線普通教職工;民主參與治理;法治路徑

中圖分類號：G640? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? ? ?文章編號：2096-000X（2020）33-0082-05

Abstract： On the basis of empirical research， this topic focuses on the existing institutional level and the legal environment， aiming at the problems of non-profit private university faculty's right to participate in governance， such as administrative， cadre-oriented， virtual or marginalized， ambiguous appeal path， and so on， to make a big progress on the legal path of such university faculty's participation in governance.? It is hoped that the Party committees， trade unions， faculty congresses， councils and supervisory boards， as well as important departments such as Party and government offices， organizational personnel， finance， departments and front-line offices in such colleges and universities， will give full play to the initiative of faculty and workers in participating in governance， organizational leadership， decision-making， democratic supervision and some administrative functions. Power has made breakthroughs and innovations in system and mechanism.

Keywords： non-profit private colleges and universities; front-line ordinary faculty and workers; democratic participation in governance; path of rule of law

新時代在全面依法治國的進程中，伴隨《中華人民共和國民辦教育促進法》的修訂、頒布施行，非營利性民辦高校依法治校也如火如荼地全面展開。[1]依法治校是高校管理與服務(wù)的基本方式，而民主參與治理是依法治校的底色，是加強高校頂層設(shè)計的底氣，是高校民主法治文化滋潤、生成和生長的主要營養(yǎng)元素。

一、問題研究的法治思維趨向

教職工參與治理是保障這類高校辦學(xué)宗旨、辦學(xué)方向、辦學(xué)定位與發(fā)展目標不可或缺的。在相當長的時期內(nèi)教職工參與治理的權(quán)利被行政化、干部化、虛置化或邊緣化、訴求路徑模糊等問題突出;在依法治國、及至依法治校等法治意識的浸潤下，特別是近兩年民促法等系列法規(guī)的重新修訂、頒布實施以來，這類高校的治理已經(jīng)從政策保障性向制度建構(gòu)性轉(zhuǎn)軌，從權(quán)利制度化向權(quán)利法治化轉(zhuǎn)型，從消極權(quán)利保障向主動參與治理轉(zhuǎn)變。本文對這類高校實施依法治校、尤其是一線普通教職工依法參與治理的法治路徑展開大膽探索與可期實踐，嘗試進行體制與機制上的創(chuàng)新并深化;試圖在一定程度上運用法治思維和法治方法，化解這類高校一線普通教職工參與治理以及在權(quán)益保障方面遇到的困難和矛盾;嘗試破解多年以來教職工及工會依法參與治理的形式主義或形同虛設(shè)的老難問題。

二、參與治理的基本法治支撐

伴隨依法治校的深入，這類高校教職工參與治理在黨的政治引領(lǐng)方面不斷強化、主要政策導(dǎo)向日臻明朗、規(guī)范制度依據(jù)越發(fā)明晰、基本法律規(guī)定更加明確。黨的十八屆四中全會關(guān)于全面依法治國的決定，黨的十九大報告中提出加強社會主義法治文化建設(shè)的規(guī)定，中共中央關(guān)于加強民辦高校黨的建設(shè)的規(guī)定等，從政治組織的頂層設(shè)計上，在這類高校依法治理、民主參與過程中，必須加強黨組織的政治核心和監(jiān)督保障，充分發(fā)揮黨的政治文化的引領(lǐng)作用;中長期教育發(fā)展規(guī)劃綱要、尤其是教育部依法治校綱要、還有上海市教育委員會開展的非營利民辦高校示范校建設(shè)等①。前述法律法規(guī)政策文件，對這類高校價值選擇上進行了政策導(dǎo)向，在民主參與治理上提出了明確的制度依據(jù);最新修訂頒布施行的民促法，從學(xué)校非營利性的選擇上、到教職工參與的組織層面和活動形式以及權(quán)益維護上，相比以前均有可喜進步，它以法治規(guī)定、以制度保障、以形式設(shè)置對教職工參與治理提供了可選向、可探索、可創(chuàng)新、可依歸的法治路徑②;高等教育法、職業(yè)教育法，工會法、工會章程以及教育工會章程等（以下簡稱：工會規(guī)范），對這類高校教職工參與治理、發(fā)揮民主監(jiān)督作用、在體驗中增強法治意識、樹立法治觀探循民主法治路徑，具有可持續(xù)的社會意義與可適用的法治價值。可以說，在這個法治進程激發(fā)權(quán)利覺醒的新時代，教職工維權(quán)意識不斷增強，而且已經(jīng)主動要求參與學(xué)校治理，行使權(quán)利積極監(jiān)督。這一趨勢不斷提升和擴大，將成為依法治校、民主治校中，一個接地氣、可持續(xù)、能長效的法治亮點和關(guān)鍵詞。

三、基本概念的法治涵意闡釋

這類高校民主參與治理的主體，從法理上講應(yīng)限定在一線普通教職工（含黨員，下同）是比較符合正當性的。對從事一線教學(xué)工作、年齡在30歲至50歲之間的中青年專業(yè)教師或骨干教師（含實習(xí)實訓(xùn)指導(dǎo)教師）依法參與治理，能夠確保一線普通教職工權(quán)益上的純正性、真正的民主性和基層上的基礎(chǔ)代表性。對基層黨支委的組成人員，如黨支部書記、副書記，組織委員、宣傳委員;團總支的組成人員，如書記、副書記、組織委員、宣傳委員;院系主任、副主任、專業(yè)主任、副主任、實習(xí)實訓(xùn)（室）主任、副主任等職位的教職工不應(yīng)作為一線普通教職工的主體范疇，這在一定程度上能夠慎防、遏制這類高校教職工參與治理權(quán)利被行政化、干部化、虛置化或邊緣化等問題的發(fā)生。

對于一線普通教職工在年齡上界定在30歲至50歲之間是比較合適的。可以說，30歲是一個社會閱歷相對比較成熟、工作相對比較穩(wěn)定、心智比較健全的一個年齡的起點，在專業(yè)發(fā)展上正處于上升期，有個性也有一定的思想，他們的權(quán)益是比較容易受到侵害的;從年齡時段上可以理性地推斷出這一主體在職稱上一般是講師、副教授，甚至正教授;鑒于這類高校多屬于高等職業(yè)技術(shù)教育類，所以把實習(xí)實訓(xùn)指導(dǎo)老師也歸類其中，因為在這類高校中擁有大量的工程師、中高級技師。這樣的一個群體體量很大，但權(quán)益保障卻堪憂。基于這樣一個有專業(yè)有個性有思想有學(xué)歷有職稱的人，在民辦非企業(yè)這樣的單位是不太熱衷于職務(wù)升遷當官的，但是他們的權(quán)益得不到很好地保障，是值得認真考量和深切揣度的，將這一群體界定為一線普通教職工，對于依法參與治理、行使民主權(quán)利是契合實情、符合公允、融合法理的。

四、參與治理的法治路徑探究

根據(jù)新修訂的黨章黨紀黨規(guī)、教育法律法規(guī)與工會規(guī)范，這類高校教職工在組織領(lǐng)導(dǎo)、參與決策，行使民主監(jiān)督、建議、審議及至決定權(quán)等參與治理方面，有可施展的空間和可探討的法理依據(jù)。

（一）參與組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)

在組織領(lǐng)導(dǎo)層面，一線普通教職工黨員進入校黨委成為黨委委員，甚或成為學(xué)校黨委常委。在這類高校通過選舉，吸納一線普通教職工黨員進入校黨委，成為黨委委員;如果條件成熟、或改革力度與黨內(nèi)民主允準，在一定導(dǎo)向的基礎(chǔ)上，通過黨內(nèi)民主合法選舉程序，成為黨委常委;黨委在關(guān)涉學(xué)校重大發(fā)展或關(guān)系教職工切身利益的決策上，一線普通教職工黨員代表全體教職工行使基本一票建議權(quán)③。

從宏觀架構(gòu)上，著眼于組織領(lǐng)導(dǎo)層的人員結(jié)構(gòu)，提出一線普通教職工參與組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)具有重要的法治價值。這一路徑如能成行，作為指導(dǎo)思想或基本條款作出明確規(guī)定，不僅在黨的方針政策上積極深入貫徹落實加強民辦高校黨的建設(shè)的精神，而且將這類高校的人民民主、尤其是教代會的民主與黨內(nèi)民主相契合、互融貫，在上海及至全國起到示范效應(yīng);能夠增強教職工對黨領(lǐng)導(dǎo)的親和力，提升黨對這類高校各項工作決策的執(zhí)行力;通過制度創(chuàng)新加強基層黨的建設(shè)這一舉措，成為可復(fù)制、可借鑒、可推廣的法治素材;從基層到頂層讓一線普通教職工黨員身同感受到學(xué)校黨委的領(lǐng)導(dǎo)力，為全面深入加強這類高校黨的建設(shè)起到示范作用。

（二）單獨一票審議權(quán)

從教代會民主權(quán)利行使方面，一線普通教職工通過教代會、工代會，對關(guān)系教職工切身利益的議案上（注：以下簡稱相關(guān)議案），在實行單獨召集審議制度的基礎(chǔ)上，行使單獨一票審議決議權(quán)。為避免相關(guān)議案審議決議上的行政化、領(lǐng)導(dǎo)意志性、中層干部決策的弊端，在表決形式上建議教代會主席團對事關(guān)教職工切身利益或?qū)W校長遠發(fā)展、關(guān)涉教職工未來權(quán)益的議案，對所有一線教職工代表實行單獨召集制，將一線教職工代表召集起來，對相關(guān)議案由主席團進行精致解讀，在充分聽取意見和建議的基礎(chǔ)上，再由代表們行使一票審議決議權(quán);代表們對相關(guān)議案享有通過、不通過、否決、擱置審議再行議決等權(quán)利④。

從中觀角度，扎根于民主權(quán)利的切實行使，讓一線教職工代表們行使單獨一票審議決議權(quán)具有深厚的法治蘊意。一線民主的法治價值就在于，讓代表數(shù)量不占優(yōu)勢的一線普通教職工，在權(quán)利行使上和代表數(shù)量上占大多數(shù)的黨政干部代表們，在票決上保持形式和程序上的一對一的均等持衡，保證基本的形式民主，實現(xiàn)看得見的民主，感受到法律面前人人平等在工會層面上代表權(quán)利的形式民主之彰顯。至于實體平等甚或?qū)嵸|(zhì)平等，一則是法治問題需要代表們對于代表權(quán)的認知程度、法治意識的增強、法治思維的生成、法治規(guī)則的養(yǎng)成以及法治方法的運用;二則是權(quán)利行使需要代表們對權(quán)利行使的范圍、權(quán)利行使的度量以及權(quán)益維護的動力、積極性、持久力、耐性等權(quán)利素養(yǎng)的提高、鞏固、加強和完善;三則是公益修為需要代表們立足為全體教職工權(quán)益負責、為學(xué)校發(fā)展負責的責任意識和公益之心的修身與修為。才能使形式上看得見、摸得著的一對一的均等持衡的民主表決權(quán)發(fā)揮實在的效能。對一線普通教職工代表而言，真心向善行使權(quán)利是最好的民主。

（三）特別一票決策權(quán)

在理事會（含監(jiān)事會）組成人員中，一線普通教職工對理事會或監(jiān)事會形成決議時，行使特別一票決策權(quán)⑤。在已有法治和政策的基礎(chǔ)上，著眼于創(chuàng)新這類高校體制機制，從完善法人治理結(jié)構(gòu)入手，在確保一線普通教職工進入理事會、監(jiān)事會，成為其法定組成人員的基礎(chǔ)上，建議在理事會（含監(jiān)事會）組成人員中，一線普通教職工對理事會或監(jiān)事會形成決議時，行使特別一票決策權(quán)。領(lǐng)悟法治理念、運用法治思維解讀民促法中關(guān)于決策層組成上所說的教職工代表，從法律嫉妒強權(quán)、同情弱者的法理以及從純粹法律的純粹性的立法原意探究，這里所指應(yīng)該是一線普通教職工。因為從一所學(xué)校的權(quán)力結(jié)構(gòu)上看，一線教職工代表的薄弱或缺席，是法治必須彰顯的人文及至對教職工權(quán)益的關(guān)注和關(guān)愛，這正如國家為更好地保護社會弱勢群體而特別制定的婦女、兒童、老人、殘疾人權(quán)益保障法一樣，這是衡量一個法治國家的底線標準。同理民促法在決策層上作出這樣的明確規(guī)定，是對這類高校居于一線的普通教職工的法治關(guān)注和權(quán)益關(guān)懷，也是全面依法治國在教育領(lǐng)域、在這類高校的一次踐行，是對構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度、推動這類高校治理體系與治理能力走向現(xiàn)代化的一次法治變革。

特別一票決策權(quán)的效能在于，代表對事關(guān)教職工切身利益或關(guān)涉學(xué)校長遠發(fā)展或教職工未來權(quán)益的重大決策的議題（以下簡稱：相關(guān)議題），是可以行使如下權(quán)利的：第一是議題無效。在教職工代表沒有參會缺席或特別授權(quán)代替表決的情況下，本次理事會或監(jiān)事會上不得通過相關(guān)議題，否則無效;第二是享有否決權(quán)。也就是說，如果在本次理事會或監(jiān)事會上通過相關(guān)議題時，教職工代表本人不同意該項議題，那么該項議題即無效;第三是擱置不議。如果教職工代表不同意相關(guān)議題，那么該項議題被擱置，不得作為本次或下次理事會或監(jiān)事會的議題進行審議、表決，否則作無效議題處理;第四是暫被擱置，下次再議。也就是說，如果教職工代表不同意相關(guān)議題，那么這一議題暫被擱置，等下一次會議再提交審議和表決。相比而言，這是一種比較折中的做法。這樣會避免因教職工代表自身認知的局限，使所涉事務(wù)的延擱或耽誤、甚至?xí)绊憣W(xué)校發(fā)展、或者其他教職工的權(quán)益。通過暫被擱置、下次再議，在一定程度上對所涉議題會給與教職工代表本人和其他理事或監(jiān)事一個相對寬松的增強了解、加深認識的時間;同時教職工代表或其他理事或監(jiān)事也會對相關(guān)議題通過咨詢等形式，聽取周邊同事或向?qū)I(yè)人事請教，能夠在一定程度上彼此形成一個較為客觀、更加全面地認識;與此同時，也會融合教職工代表在理事會或監(jiān)事會會議上與其他理事或監(jiān)事的關(guān)系，避免被孤立、被排斥。

（四）重要一票決定權(quán)

在重要部門或重要崗位或一線處室，普通教職工在相關(guān)部門或崗位上行使重要一票決定權(quán)。基于這類高校的重要部門或重要崗位或一線處室職能的重要性、民主的代表性、決策的利害性、利益的相關(guān)性、輻射面的民主性、代表的針對性等，對這些部門處室崗位中的普通教職工，依規(guī)或依法或依據(jù)學(xué)校章程需要參與監(jiān)督、參與決策和建議的權(quán)利，尤其是，一線普通教職工在相關(guān)部門或崗位上形成決策上建議行使重要一票決定權(quán)。

重要一票決定權(quán)的行使蘊含著樸素的民主的法理基礎(chǔ)。如上所述，在這類高校的人事處（含組織部）、財務(wù)處（含資產(chǎn)處、室、科）、黨辦、校辦、工會等關(guān)涉學(xué)校的重要部門或重要崗位，教務(wù)處（含督導(dǎo)科研處、室）、學(xué)生處（含學(xué)生部）、二級學(xué)院（含系/部）等一線處室，這些部門或處室關(guān)系到教職工的升職、評聘、發(fā)展、福利、待遇、社保、醫(yī)保、報銷、科研、教學(xué)工作量核定、資產(chǎn)采購、設(shè)備招標、發(fā)展規(guī)劃、頂層設(shè)計、組織架構(gòu)等事關(guān)人財物，在這些重要部門或關(guān)鍵崗位或一線處室的普通教職工和管理者，他們掌握著體量很大的內(nèi)部信息資源，受到工作環(huán)境影響和勞動紀律約束，他們對所掌握的體量信息資源相對普通職工形成信息不對稱;另外，受到業(yè)務(wù)水準的影響和工作需要，他們對掌握的信息資源更加熟知;受自身普通職位的影響，處于維護自身權(quán)益的考慮，在形成內(nèi)部意見和建議的時候，他們會更易于提出客觀的意見和建議，以便使建立在內(nèi)部信息基礎(chǔ)之上形成的決議，一旦上升到學(xué)校層面公布實施的時候，于己于人會更加有利。因為這樣的決議是建立在這些重要部門或重要崗位或一線處室的普通教職工的樸素民主基礎(chǔ)之上的。

五、民主權(quán)益的部門職能保障

針對這類民辦高校對依法治校、民主參與、民主監(jiān)督的匱乏和教職工權(quán)益保障不到位、制度不落實的問題，突破法治的常規(guī)性基本思維邏輯，在體制機制方面嘗試突破與創(chuàng)新，補強教職工依法參與治理的權(quán)益保障，在工會內(nèi)獨立專設(shè)一個法律服務(wù)部門，彌補先前民主法治權(quán)益保障的不足和欠缺，從而加快推動這類民辦高校治理體系與治理能力的現(xiàn)代化進程。也就是在非營利性民辦高校的群團組織、主要是指工會，為了更好地發(fā)揮民主參與、民主監(jiān)督作用，通過相對獨立設(shè)置或?qū)ｉT設(shè)置的模式，在工會內(nèi)部成立或設(shè)立專門的法律服務(wù)部門的形式，為教職工依法參與治理提供法律服務(wù)或救濟路徑、維護集體或個體權(quán)益等，對依法治校、依章辦學(xué)發(fā)揮民主監(jiān)督的這樣一個獨立專設(shè)的職能部門⑥。通過這樣一個職能部門的設(shè)置，創(chuàng)建起部門獨立專設(shè)的基本模式，為教職工參與治理提供了法治路徑上的依賴;在嘗試厘清部門職責的基礎(chǔ)上，解決了民主參與的制度依歸;從而增強工會的基本法治理念，提高民主參與學(xué)校治理的能力，助力這類民辦高校向治理體系與治理能力現(xiàn)代化邁進。

六、民主參與治理的法治價值

對這些高校教職工參與治理的法治路徑進行探索與實踐，具有豐富的法治價值和持久的社會意義。

1. 嘗試拓寬依循的法治路徑，規(guī)范監(jiān)督依法治校的實施。讓教職工（含工會）參與治理有可以依循的法治路徑，解決參與治理難、權(quán)利行使被邊緣或被疏遠的尷尬境地;對依法治校、依章辦學(xué)及至管理與服務(wù)權(quán)限的理清、權(quán)力行使的邊界及自束、發(fā)揮法治監(jiān)督效能，促使相關(guān)規(guī)章制度的制定、修改與完善，推動教職工依法參與治理體系現(xiàn)代化進程[2]。

2. 增強參與意識、提高參與能力，推動治理體系與治理能力現(xiàn)代化進程。拓寬教職工依法參與治理有可依賴的具體的法治途徑，在具體參與治理活動中發(fā)揮法治作用，增強參與意識、提高參與能力，助力依法參與治理能力現(xiàn)代化進程;推動上海教育系統(tǒng)教職工（含工會）依法參與治理的制度建設(shè)不斷建立、健全和完善，權(quán)利行使更加明確、細化、精準、規(guī)范，助力教職工依法參與治理體系與治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)[3]。

3. 提高依法參與治理效能，提供可資借鑒的法治素材。對工會、學(xué)校、黨委、重要部門和教職工在領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)、管理與服務(wù)教職工依法參與治理上，投入最小的成本，贏得盡可能大的收益和良好的社會效果，從而提高這類高校堅持公益辦學(xué)、提升社會聲譽方面的精神收益;增強依法參與治理的效能;開辟教職工（含工會）依法參與治理的法治新路徑、新境界，為這類高校治理法治化提供一些能夠復(fù)制、可以借鑒、可行推廣的法治素材。

注釋：

①2014年5月8日《關(guān)于開展非營利民辦高校示范校建設(shè)工作的通知》（滬教委民〔2014〕12號文）。

②《中華人民共和國民辦教育促進法》（修訂），自2017年9月1日起施行。

③《教育工會章程》在教育工會的職能部分、與黨政的關(guān)系上均作出明確規(guī)定;2016年12月7日、8日全國高校思想政治工作會議精神以及上海高校思想政治工作會議精神，提出通過黨委領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力行使加強全國民辦高校黨的建設(shè)的基本要求，進而發(fā)揮黨內(nèi)民主的需要;在滬教委民〔2014〕12號文件中，對非營利性基本要素的一級指標描述上，提出要健全校級黨的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)設(shè)置、建立規(guī)范實施教職工代表大會制度等，對教職工參與治理提供政策指導(dǎo)和硬性要求。