長沙城市治理的智慧化實踐與應對

呂鑫 許向陽

新型智慧城市的基本內涵是以人為中心，實現技術融合、業務融合、數據融合，跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的協同管理和服務，即“三融五跨”，是通向“生活更美好，城市更聰明”的現實路徑。2020年3月31日，習近平總書記在杭州考察時明確指出，運用大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等前沿技術推動城市管理手段、管理模式、管理理念創新，從數字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動城市治理體系和治理能力現代化的必由之路。

長沙作為國內新一線城市，堅持“精準規劃、精美建設、精致管理、精明增長，讓城市更有顏值、有氣質、有內涵、有格調、有品位”的城市建設理念，特別是近年來將新型智慧城市建設作為全市經濟社會高質量發展的重要引擎，努力打造美麗舒適宜居的現代化大都市，在增強城市核心競爭力，提升城市的治理能力方面，做了一些實踐探索。同時也針對新基建背景下的系列工程挑戰進行了主動思考和積極應對。

一、長沙特色舉措

（一）堅持規劃引領，集約建設力量

首先是建立高位協調聯動機制。強化市新型智慧城市和數字政府建設工作領導小組職能，市長擔任組長，加強總體統籌；于2019年1月在全省率先設立市數據資源管理局，明確了統籌規劃建設、統籌數據資源、統籌標準規范、協同推進大數據產業發展等職責；其次是強化規劃統籌。委托國內智慧城市頂尖智庫國家信息中心編制全市新型智慧城市示范城市頂層設計和三年行動計劃，同時組織湘江新區、各國家級園區、各市直機關信息化重點單位、各區縣市人民政府圍繞頂層設計開展各領域區域信息化規劃編制與修訂，形成“總體規劃+專項規劃+區域規劃+實施方案”的全市一體化規劃體系。最后是加強行政推動。頒布《關于加強新型智慧城市規劃管理的意見》，強化剛性約束，通過規劃實施引領項目落地。醞釀出臺《關于加快建設新型智慧城市示范城市的決定》，以明確建設“新型智慧城市示范城市”的總體目標和發展戰略。

（二）統籌數據資源，強化共享應用

頒布實施《長沙市政務數據資源管理暫行辦法》，組織開展數據營商集中攻堅、市級系統融合和政務數據歸集630攻堅等行動，打通“信息煙囪”“數據壁壘”，完成30家市直單位62個應用系統遷移上云；全市數據共享交換平臺匯聚370類、約100億條數據；城市超級大腦為30個單位的85個業務系統提供數據服務，累計被調用約1.31億次，有力地推動了“最多跑一次”“一件事一次辦”落地見效，政務數據資源“共享難、協同難、應用難”等問題正逐步得到破解。

（三）聚焦重點產業，培育生態體系

聚焦全市22條重點產業鏈，突出新型智慧城市應用場景牽引，培育數字經濟優良生態。市政府與騰訊、華為等龍頭企業簽訂戰略合作協議，高效完成城市超級大腦和政務云二期底座項目落地，騰訊云長沙公司累計產值6.1億元、納稅1.34億元，帶動東華軟件、明略科技等一批知名企業落戶。華為公司中標望城新型智慧城市項目，湘江鯤鵬實現銷售額約1.4億元。今年3月，市政府頒布《長沙市軟件和信息技術服務業發展三年（2020-2022年）行動計劃》，推動“軟件業再出發”，發布軟件和信息技術服務業應用場景191個，其中智慧城市領域128個、總投資近50億。與中國專業IT社區CSDN簽訂戰略協議，CSDN總部落戶長沙，共建中國開發者產業中心城市；與奇安信集團簽訂戰略合作協議，共建國家網絡安全標桿城市；組建新型智慧城市研究會和數字星城生態共建聯盟，吸引140余家企業參加，大數據產業鏈匯聚企業600余家，推動了產業鏈上下游配套合作。

二、重大工程賦能

（一）城市超級大腦，智能操作系統

長沙超級大腦的建設定位是：以“業務數據化、數據業務化”為賦能路徑，打造長沙市“用數據決策、用數據服務、以數據創新”的現代化城市治理模式。總體架構可概括為“1+3+4”，即基于一朵云，建設數據、應用、AI等3大中臺，為數字政務、城市治理、城市決策、產業互聯等4大領域提供智慧應用服務。

目前，長沙城市超級大腦基本建成，作為智慧城市的“神經中樞”，具備三個特點：高智能。產生了包括數據融合、控制優化、實時預警、實時仿真及深度分析在內的五大引擎，從全局角度優化和協同城市海量數據；跨領域，數據大腦已成為整個城市的人工智能樞紐，向政務、旅游、醫療、黨建等領域拓展；全開放，具備全面開放的AI能力，引領城市治理領域的技術孵化、產業發展，帶領更多部門共同改善城市管理。

（二）一體服務平臺，掌上辦事之城

按照“四個一”“四個辦”要求，對標一流城市，打造全新“互聯網+政務服務”一體化平臺，實現市、縣（市區）、鄉鎮（街道）、村（社區）四級全覆蓋，“網上辦、一次辦”比率均達97%以上，經驗全省推介。建設官方城市綜合服務移動平臺—“我的長沙”App，聚焦市民需求提供了200項政務服務、131項公共服務和社會服務。上線一年半時間，注冊用戶已達180萬戶。

突出小切口、便捷化的場景應用，開發“我的長沙1+N”系列微信小程序?！敖】甸L沙”小程序圍繞實現“一部手機管健康”，接入市、縣、鄉鎮醫院、社區服務中心等240多家，完成了包括長望瀏寧在內的市屬五區四縣全接入，顯著緩解了病人掛號排隊時間長、看病等候時間長、取藥排隊時間長、醫生問診時間短“三長一短”問題，探索了“互聯網醫院”建設模式，協助長沙市第一醫院打造互聯網醫院，開通線上咨詢、預檢、復診等服務?！班擞伍L沙”小程序以促進假日消費為主題，上架景區、娛樂、酒店、鄉村旅游、旅行社、餐飲美食等商戶近550家，訪問達30+萬人次；“集采長沙”小程序以供應鏈集成為目的，搭建9個區縣7大行業企業的供需交流平臺，入駐企業200多家，讓市民感受到了大數據帶來的便利。

（三）智能網聯汽車，自動駕駛之城

長沙于2016年起率先以“產業生態為本、數字交通先行、運營場景主導”為核心，結合本土汽車、北斗導航、儲能電池、電子信息、機械制造等產業基礎，大力發展智能網聯汽車產業生態，為世界智能網聯汽車產業發展提供了實踐基礎和樣板模式。

啟動“兩個100公里”車路協同項目，即建設100公里智慧高速和100平方公里城市范圍的開放道路，構建了“封閉+開放”、“城市+城際”、“物理+虛擬”的全場景測試體系，是目前國內測試場景復雜程度最高、測試道路總里程最長、研發辦公配套最齊全、5G覆蓋范圍最廣的測試區。引進中車時代、地平線、獵豹移動、速騰等12家科研院所；與華為、騰訊、京東、百度、大陸、博世、舍弗勒、碧桂園等10多家企業達成合作協議，集聚智能網聯汽車重點關聯企業347家，引入相關技術人才3萬人以上。與百度公司簽署戰略合作，共建自動駕駛與車路協同創新示范城市。自2020年4月19日推出無人駕駛出租車試乘活動，運營范圍約130平方公里，長沙市民可通過百度地圖及百度App智能小程序，預約乘坐無人駕駛出租車。

（四）二維碼地址牌，大鑰匙大治安

長沙民政、公安、規劃、住建委、國土、城管等十多個部門，聯合開展了二維碼標準地址建設?；诮y一地址標準，采集全市院落（門面）進出口、樓棟單元門、房屋、交通設施、路燈地址信息，并通過二維碼標準地址管理平臺生成唯一的GUID編碼，制成二維碼地址標牌粘貼在全市大街小巷，成為連接線上線下的公共服務入口。群眾掃碼可訪問二維碼地址互聯網門戶，現已掛接聯系社區民警、景區介紹、租房服務、我的長沙App下載、交通設施報修等服務功能，可支撐社區民警用警務通掃碼查看實有人口登記情況并維護信息，也可支撐其他單位掃碼開展基于地址的業務工作。

同時，全力推動以出租房屋智能門鎖安裝和“平安院落”智能車門崗應用為關鍵抓手的“大鑰匙工程”。以智慧車門崗、智能門鎖為前端設備，建設大鑰匙平臺為數字身份信息平臺、數據中臺和第三方賦能平臺，提供統一實人認證、市內院落車門禁權限“大鑰匙”分發、出租房（網約房）管理、流動人口管理、隱私信息脫敏加密、敏感數據消跡等功能服務。最大限度整合了全市車門禁系統接入大鑰匙平臺，依托大鑰匙平臺系統建設，提升全市安防水平，實現實有人口在線服務管理，延伸社區醫療、養老、住房、教育、辦證、繳費、金融等便民服務功能，提升服務水平。

三、治理成效初現

（一）一次辦網上辦，獲得感幸福感

長沙作為過萬億GDP的省會城市，城市治理面臨的任務艱巨、要求很高。通過持續不斷的新型智慧城市和數字政府建設，構建了系統集成、智能高效的公共基礎設施和應用服務體系，基本實現了“三個一”的治理效果：

首先是基礎平臺“一體供給”，市級層面統一搭建應用支撐、數據資源、基礎設施等信息化共性平臺，并且通過城市超腦的應用中臺匯聚既有信息化系統服務能力，各部門在全市統一的共性能力上構建業務應用。其次是政務服務“一網通辦”。優化“互聯網+政務服務”一體化平臺功能，打造“最多跑一次”改革升級版，提升了市民的獲得感、幸福感，為全省樹立標桿，網上政務服務能力測評穩居全國第一方陣。最后是應急指揮“一廳通達”。整合市委總值班室、市政府總值班室、市委網信辦、市應急管理局、市人防辦等部門業務，打造長沙市應急指揮中心，實現自然災害、安全生產、公共衛生、公共安全等突發公共事件的信息接收、信息報送和突發事件應急處置的可視化調度。

（二）助力復工復產，抗疫戰果凸顯

新冠疫情暴發后，長沙迅速明確“將大數據作為我市防疫工作的第一道防線”的工作方針，成立新型冠狀病毒肺炎防控指揮部數據分析組，綜合運用智慧城市相關平臺技術精準防控疫情。自第一起確診病例發生后，僅用57天，實現在院新冠肺炎確診病例清零，至今連續6個月確診病例零增長。發展健康醫療大數據，搭建市智慧醫療云平臺全面歸集市轄公立醫院數據，建成健康醫療數據主題庫。優化與國家疾控中心合作的國家流感預警模型，建設傳染病監測預警與輔助決策平臺。通過大數據技術從千萬市民中精準篩選新冠肺炎感染高危人群，敏捷開發新冠疫情數據核查系統，部署大鑰匙工程物聯網感知預警設備，全面開展核查管控。同時，運用互聯網技術及時助推復工復產。長沙市上半年GDP達5621.21億元，較去年同期正增長2.2%，增速位列全國第一。根據大數據精準分析疫情趨勢，于2月15日率先全國啟動復工復產，通過“互聯網+政務服務”平臺、“我的長沙”App緊急上線“抗疫情專區”，提供復工復產政策兌現、企業復工人員健康碼批量核查等服務功能；推出湘就業微信小程序，智能匹配用工單位和務工人員，促進就業；發放電子消費券、上線“嗨游長沙”，拉動消費市場升溫；出臺《長沙市“四零”采購工作實施方案》，促進企業生產發展“零障礙、零倉儲、零物流、零損耗”；推出“集采長沙”企業產品供需交流平臺，入駐企業173家；在騰訊網、湖南日報、瀟湘晨報、紅網等全媒體平臺以及線下長沙高鐵站、飛機場、地鐵等人流密集地進行廣告宣傳推廣“嗨游長沙”等相關服務，吸引和鼓勵廣大群眾來長旅游消費。

（三）治理服務惠民，城市宜居馳名

近年來，長沙創新行政管理和服務的新方式、新渠道、新載體，全方位提升網上政務服務能力，積極推進覆蓋范圍廣、應用頻率高的政務服務事項向移動端延伸，推動實現更多政務服務事項“掌上辦”、“指尖辦”，將政府提供政務的時間延伸到了8小時工作時間以外，實現政務服務事項辦理“24小時不打烊”，滿足了廣大人民群眾日益多元化個性化的政務服務需求，拓展了政務服務的渠道。

近三年來，長沙市政府多次獲得全國“精品欄目獎”、全國“互聯網+政務服務創新應用”、“政府網站大數據應用獎”、中國政府網站績效評估“政務公開領先獎”等，2020年，國務院辦公廳電子政務辦公室發布的網上政務服務能力（政務服務“好差評”）調查評估報告，長沙位列全國前十，政府網站位列全國省會城市第二名。城市治理的成果，也助推了城市形象提升，長沙的宜居城市口碑長期享有盛譽，中央廣播電視總臺《中國經濟生活大調查》發布2019—2020年度“中國十大美好生活城市”榜單，長沙名列第二。

四、若干工程難題

隨著2018年底中央經濟工作會議提出“要加快推進新型基礎設施建設”的指示精神，長沙市相繼發布一系列新基建應用場景，在建設實施過程中，城市管理者和建設者迎來了系列工程技術難題挑戰。

（一）數據中心協同，多云異構統管

新基建開啟后，各級各類數據中心紛紛要求上馬，各行業、各園區、各區縣的數據中心怎樣與中心城市的云數據中心協同，成為現實的工程難題。以往集中式、強制型的數據共享技術，已經不再適合新基建的需要，數據資源的管理者們急切地呼喚分布式、按需型數據共享技術付諸工程實踐。我國已開始全面啟動數據要素市場的培育，對于數據確權、數據采集、數據共享乃至開放交易等流程而言，數據中心之間的云邊協同難題如果不解決，必將成為制約數據要素市場發展的技術瓶頸。

長沙市政務云目前采用多云架構建設，包括一期和二期的云底座，以及待建設的鯤鵬云、PK云等。不同的云底座獨立運行和運維，提供不同技術架構的云服務，各個云平臺都有完整的PaaS、IaaS層云服務，各自功能完備，PaaS層云服務功能豐富，但是怎樣實現對全市多個云底座的統一納管，實現統一鑒權對接、云服務對接、運維功能對接等？如何打通底層多云異構平臺，實現對異構云資源進行統一監控和資源調配，屏蔽底層多云平臺異構，實現多云統一管控等等，工程建設迫切需要穩定可靠、可行性強的解決方案。

（二）城市大腦擴展，神經系統構建

2012年《互聯網進化論》書中提出，互聯網將沿著九條規律進化成與人類大腦相似的組織結構，目前少數城市正在建設的城市大腦，部分驗證了《互聯網進化論》的某些結論。一些城市率先建成了城市大腦，但孤獨的一個城市大腦作用十分有限，如何發揮它的強大能力值得深思。眾所周知，社區是城市的細胞，是否智慧社區的綜合數據感知點，應該成為智慧城市的神經元系統末梢？智慧社區是否應該利用智慧城市的強大服務平臺，為社區市民提供豐富的邊緣計算服務？如果是的話，怎樣基于超級大腦的強大智能計算和數據分析能力，構建城市大腦神經元系統？是否可以從城市建筑和基礎設施開始，建立N條反射弧，連接到城市大腦，從而實現智慧的城市治理快速反饋機制？

（三）國產信息設施，融合創新攻關

自從2011年國家“核高基”專項啟動以來，國產化替換產業發展很快，但在中美貿易戰、新冠疫情、中美脫鉤等背景下，我國信息基礎設施的國產化形勢仍十分嚴峻。如何加快進程提高效率？幫助多個市場規模仍很小、技術水平仍不高、應用生態仍很弱的處理器-操作系統（CPU-OS）國產化體系，融合發展抱團賦能。信創產業已從可用階段，進步到了能用階段，但好用階段何時到來？如何發揮舉國體制和市場經濟結合的“混合經濟”優勢，研究各種體系融合發展問題，盡快扭轉我國處理器-操作系統的羸弱現狀，聯合攻克信創產業的技術難題，將智慧城市基礎設施建設的信創產業拓展到民族產業。國內信創產業如何少走彎路，城市管理者如何破除思維定式，創新先行先試？融合發展的目標是什么？融合的具體內容是哪些？融合的實施路徑在哪里？

（四）多視頻云整合，邊緣計算優化

城市信息基礎設施治理過程中，非常需要將天網工程、雪亮工程、警務云、交通云、城管云等多套涉及城市安全的視頻云基礎設施進行有效整合，從根本上解決視頻資源接入不規范、資源碎片化、孤島化問題，為反恐維穩、治安防控、應急處理、市民服務、城市文明等應用服務。同時，城市日益增多的監控攝像頭還在持續不斷地產生海量視頻數據，由于視頻圖像不能直接被計算機讀取和識別，監控系統之間不能互聯互通等限制，人工處理模式難以在巨量數據中快速找到所需信息，怎樣對城市海量視頻數據，實行分布式的共享整合，如何利用視頻結構化技術的最新成果，極大地降低城市爆炸式增長的視頻存儲總量，實現統一、快速、高效的智能分析，也成為現實中的智慧城市工程難題。

五、新挑戰新應對

全球著名的麥肯錫全球研究院（MGI）對世界各國六十個智慧城市的建設效果進行了分析，指出“如何滿足居民需求是智慧城市2.0成功的關鍵”。提高城市居民的幸福感，增加城市居民的獲得感，這也是長沙市長期追求的城市治理目標。

新基建背景下，城市治理面臨著系列工程難題的新挑戰，長沙市正在積極進行應對：首先是探索建設運營模式創新。借鑒貴州、南京、成都等地經驗，組建具有較強專業技術服務和投融資能力的國有平臺公司，承擔市級新型智慧城市建設總集成、總運維、總運營等職能，進一步集約政府信息化投資，降低建設成本，整合建設成果，提升應用效能；其次是優化共性平臺功能。升級迭代政務云計算中心，搭建“多云融合”架構、實施統一“云管”，加強基礎資源統一調度、高效管理。推進城市超級大腦三中臺建設應用，充分發揮其大數據治理能力和分析能力，有效提升政府決策科學化水平和社會治理精準化水平；最后是加強科技創新攻關。通過長沙市新型智慧城市研究會、數字星城生態共建聯盟等平臺，聯合政府部門、科研院校、科技企業研究力量和資源，攻關多云融合、信創生態構建、視頻資源整合等重點工程與技術難題，促進政產學研用轉化，打造智慧城市生態。

作者單位：呂鑫 長沙市數據資源管理局

許向陽 長沙市新型智慧城市研究會