績效導向的海洋生態保護修復項目預算管理

劉鑫 李承玉

（煙臺市海洋經濟研究院 中國科學院煙臺海岸帶研究所山東煙臺264003）

一、引言

海洋生態保護修復項目通常涵蓋生態保護、修復治理、能力建設與生態補償等項目，該類別項目的預算支出效益具有綜合性，往往涵蓋經濟效益、生態效益、社會效益，且該類項目的收益較多地體現為長期效益。預算管理通過將組織戰略逐層分解為計劃、預算，并通過資源的合理分配及項目（任務）執行過程中的動態監控，達到提高組織效能的目的。預算管理效能的根本著眼點在于激發組織中人員的內生潛能，達到組織的戰略目標。通過會計記錄、財務報告以及動態的監測數據，預算管理能夠及時地從側面反映項目的推進情況。

海洋生態保護修復項目預算管理是貫徹國家經略海洋戰略與沿海多個省市提出的海洋強省等區域戰略，作為項目管理（PM，Project Management）的重要工具，將有力提高項目管理水平，推進各項戰略的有效實施。加強對海洋生態保護修復項目的預算管理，有利于減少資源重復投入、低效使用等。2020年5月20日，財政部印發《海洋生態保護修復資金管理辦法》，要求加強對海洋生態保護修復項目的保護修復資金實施全過程預算績效管理，開展績效評價。

二、開展績效導向的海洋生態保護修復項目預算管理的有利條件及存在的問題

（一）有利條件

1.政府會計制度改革。新政府會計制度采用的“財務會計核算實行權責發生制，預算會計核算實行收付實現制”的“雙基礎”，強化了財務核算的會計功能，能夠更加準確、真實、全面地反映政府會計主體的預算執行情況，提高了財務信息質量。

2.大數據、云計算等信息技術的發展。大數據、云計算等信息技術為海洋生態保護修復項目提供了技術支持。以Y市海洋與漁業局下屬科研單位為例，財務信息化建設為該單位的預算管理提供了有力工具。該單位主要承擔海洋和漁業經濟發展戰略、海域海島可持續利用、海洋生態環境保護等科研項目。為加強財務信息化建設，提高項目管理的信息化水平，該單位通過與國內知名軟件公司合作，聯合開發了項目預算管理系統。該系統改變了過去使用Excel電子表格進行手工統計耗時、費力、不準確的情況，可以實現經費收支實時查詢、預算執行報告的自動生成與提前預警。大數據和云計算為項目執行過程中關鍵績效考核指標的收集與考評提供了便捷的通道與多維度的視角。

（二）存在的問題

1.預算管理流于形式，管理層重視力度不夠。項目依托單位是預算的編制者和執行者，也是預算管理的第一責任單位，但由于預算的審核是由主管部門承擔的，經費的撥付也受到諸多客觀因素的影響，項目依托單位的管理層存在對預算管理重視力度不夠的情況。本應作為單位預算管理最高權力機構的預算管理委員會往往是年初開一次會，批準本年預算，年末開一次會，審批本年決算。管理層對預算的日常管理交給財務部門、科研處等管理部門。財務部門由于對業務了解得不夠深入、缺乏足夠的項目管理知識與技能等原因，簡單地將預算管理與經費執行畫上了等號。管理層對預算管理的重要性認識不足，直接導致預算的日常管理流于形式，缺少對預算執行績效的必要關注，以致預算管理脫離項目目標的情況時有發生。

2.績效目標設定不明確，考核標準不清晰。雖然《預算法》及《項目支出績效評價管理辦法》（財預[2020]10號）等都將績效管理作為預算管理的重要方面，績效管理工作取得了初步成效，但仍然存在績效自評不到位、走過場、標準不統一等現象。一般項目設定的績效目標通常是發表論文、形成專利等量化指標，對海洋生態保護修復項目的適用性較差，而生態效益難以量化，生態指標數據的獲取成本較高。預算管理的考核環節缺乏依據，考核標準不清晰反過來作用于預算管理的全過程，導致預算管理流于形式。

三、績效導向的海洋生態保護修復項目預算管理難點

（一）績效目標設定難

海洋生態保護修復項目的預算管理績效目標設定不科學、不合理、不具有可操作性、無法將績效目標量化等，都是預算管理的難點。由于項目受益期遠遠超過項目執行期等原因，海洋生態保護修復項目的生態效益難以量化考評。海洋生態環境受多重因素影響，難以采用單一指標進行直接考核，需要在采集多重指標的基礎上進行綜合的分析與研究判斷。對復合類指標的分解與分析，需要豐富的實踐經驗以及形成統一、科學、有說服力的行業認定標準。此外，數據的監測通常是隨著項目的執行而進行的，復雜的陸海相互作用會導致數據的監測因果關聯性受到監測技術、監測手段的限制。

（二）執行過程監控難

在實際操作過程中，海洋生態保護修復項目的績效指標是在項目立項前由申請人根據經驗進行推演得出的，在項目立項審批的過程中，專家庫的專家也會對項目任務書中列明的績效目標進行評估。上述兩項活動往往將績效指標與資源的分配進行“捆綁”，即簡單地將績效指標與申請經費掛鉤，高額的項目經費往往需要較高的績效指標來支撐。在項目執行過程中，預算管理與績效的監控難以通過量化的指標進行關聯。另外海洋生態保護修復項目的資金投入具有較強的季節性與階段性。如某研究所的海上溢油生態環境修復項目，初期的研究階段主要是出海采集樣品進行實驗室分析，輔以航拍技術采集的數據，此時雖然并未發生較大支出，但實驗方案的成敗直接關系著生態環境的修復效果（關鍵績效指標）。

（三）預算管理考核難

對預算管理的考核，主要是通過項目依托單位的自評以及項目中期、結題時的專家驗收兩種方式完成的。項目依托單位自評時，其參照標準是在項目未立項時設定的績效目標，如出現與項目的實際執行過程存在較大差異的現象，雖然原因可能是績效目標設定不合理而非項目執行不力，但是出于種種考慮，項目依托單位可能會出現自評不實、得分虛高的現象。專家組在項目的中期或結題驗收時，如需檢查此類項目的生態或其他某方面的效益，通常是分析采樣后的數據，用部分來推斷整體，而其所獲得的數據可能是項目依托單位為了達到通過考核的目標而采取突擊性手段呈現的。主客觀因素都導致海洋生態保護修復項目預算管理對績效目標的考核難以取得理想效果。

（四）考核結果使用難

管理成本、人力資源、非專利技術等的投入難以完整地納入海洋生態保護修復項目的成本。在政府會計制度改革背景下，雖然已經進行了固定資產的分攤作為項目績效評價的重要參考，但是諸如政府投入的海域使用權等在會計上使用名義金額計量的公共資源仍然難以以合理的數量在項目的“預算執行報告”中反映。非財務信息中的數據因為生態系統各項因素的關聯性及偶發性事件的影響，極易造成“數據海市蜃樓”，即使是經驗最豐富的專家也難以準確判斷項目績效的真實情況。考核結果應用于后續的經費撥付、項目申請及其他事項的配套體制機制不完善不健全，也是考核結果應用困難的重要外部限制。

四、績效導向的海洋生態保護修復項目預算管理要點

（一）重視預算管理中的績效評價：花錢問效、無效問責

項目依托單位要充分認識到預算管理對于項目管理的意義，尤其是要提高績效管理意識，明確“花錢必問效，無效必問責”，破解“重支出，輕績效”。首先要加強對海洋生態保護修復項目的預算管理。海洋生態保護修復項目是海洋強國戰略的重要組成部分，績效管理是提高預算管理水平的重要手段。其次要增強對海洋生態保護修復項目績效導向的預算管理的組織保障。項目依托單位要將項目預算管理作為單位預算管理的特別組成部分，對項目績效完成情況進行追蹤與評價。項目執行層面，要設立專人進行績效跟蹤，統籌推進經費支出與績效考評。再次要完善績效管理的制度建設。項目依托單位要根據國家最新政策和管理要求，對相關管理制度及時進行完善與修訂。最后要加強預算管理信息化建設，建設預算管理與項目進度管理、會計處理、財務報告相結合的集中信息平臺。

（二）合理選擇預算管理的績效評價指標：目標做優、基礎打牢

預算管理的績效評價指標體系是貫穿預算編制、執行與報告評價的重要衡量尺度。績效評價的內容應涵蓋方案選擇、流程管理、成果產出及效益等多項綜合指標的考核。海洋生態保護修復項目具有預算管理績效目標不易確立、表述較為籠統、可執行性有待提高、考評不易量化和監控成本較高等特點。從績效評價指標體系的建立過程來看，項目依托單位與主管單位應在充分溝通的基礎上，借鑒第三方的專業評審意見而共同建立。

績效評價指標的建立應處理好以下關系：側重生態環境效益，同時兼顧經濟效益與社會效益。海洋生態保護修復項目的主要目的在于建設海洋生態文明和對海域的合理開發，以實現人與自然的和諧、可持續發展，因此績效目標的設定應側重生態環境效益。績效評價要做到定量與定性相結合，定性指標作為定量指標的補充，不但是提升生態環境效益的要求，也能避免績效評價誤入定量指標的模型陷阱。

（三）使績效管理貫穿預算管理流程：科學管理、有效溝通

1.預算準備。預算準備階段要完成對組織戰略的分解，即完成項目任務的工作結構分解（WBS，Work Breakdown Structure）。工作任務的分解是項目管理的重要基礎，只有將項目分解成具體的工作任務，并對具體的任務打上時間戳，才能根據業務情況制定較為科學合理、容易操作的經費支出計劃。在本階段，績效管理的重要性體現在工作結構分解時可以根據具體任務和項目總體目標的相關性進行關聯度篩選，進而識別出核心任務，便于設定關鍵的時間節點（里程碑）。具體任務分解、識別完成后，就可以組合出項目的績效目標，然后按照因素法對項目資源進行分配。

預算準備階段的另一重要目標是編制預算手冊。編制預算手冊最核心的任務是對分解的項目工作任務進行明確的表達、對關鍵績效指標的列示說明。預算手冊也要具備預算編制說明中的各項要素，如列示預算編制的關鍵時間節點、編制的分工情況，輔以預算的范圍、擬申請經費、經費擬到位時間、經費支出的標準、預算編制樣表、各項預算的內在邏輯與限制等內容。

2.預算編制。零基預算與傳統的增量預算是預算編制的兩種思路。相比傳統的增量預算，零基預算可以實現從任務的分解到資源的分配，因此建議在前期充分準備的基礎上，采用零基預算方法編制預算。從項目主管單位的角度來說，零基預算適用于對多個具有異質性特點項目的管理。雖然零基預算可能增大編制預算的工作量，但其嚴格按照項目戰略目標分解出的任務進行編制，改變了過去項目預算（Program Budget）根據項目總的資源進行預算對資源造成的浪費，加強了項目預算與項目目標的貼合度。在編制預算的過程中還需注意項目總體目標的宣貫與溝通，每個預算編制人員都應清晰了解項目的總體目標及自己負責編制的部分及其在全局中的位置。

3.預算監控。預算的監控要求建立統一的項目管理平臺，該平臺應整合項目進度、核心績效目標完工程度、預算支出管理、財務會計記賬、預算執行報告等。以H研究所2019年上線的項目管理系統為例：該系統實現了項目的申報、審核、執行、驗收的全過程管理，從項目進度管理、項目里程碑、預算支出情況、預算跟蹤等角度，為項目負責人、科研助理、財務助理、科研管理部門、財務管理部門提供全面、實時、準確的多維度信息。該系統具有強大的查詢功能，系統預制報表可以基本滿足對項目的基本信息、合作單位、預算執行情況、預算科目執行情況、經費收支清單等信息的查詢。此外，還可根據使用者需求自行定制報表進行查詢。該系統還提供了項目的預算關鍵節點提醒功能，根據系統內項目初始化時設定的里程碑，主動向信息使用者發出提醒。

（四）預算績效評價

預算績效評價應貫穿項目預算管理的全過程，預算的考評是對項目管理與預算管理的事后評價。結合項目進展與預算執行情況、績效目標完成情況，在項目中期的預算考評中如發現與前期預計差異較大的情況，項目主管單位與項目依托單位應共同協商對績效目標與預算情況進行調整，以提高剩余預算的支出效益，提高項目總體績效目標的可行性與客觀性。

當前預算管理的績效評價以項目依托單位的自評為主，因此第三方專業機構的接入是十分有必要的。我國海洋生態保護修復領域的協會組織具有專業的隊伍、豐富的項目管理經驗，應充分發揮其在上述項目預算管理績效評價中的作用。績效自評與第三方評估等都需要避免過度依賴指標，以免導致項目執行缺乏活力。

績效自評應結合單位自身實際情況，由行業內的技術、管理專家組成自評小組。績效自評切不可流于形式，而是要通過實地考察、調查問卷等方式獲取真實的績效指標，并嘗試通過指標的差異分析找出前期項目管理及預算管理中的優點與不足，為后續的項目執行提供更加有力的支持。年度預算績效評價可以作為下一年度預算分配的影響因素，并與項目參與者個人的績效激勵等掛鉤，以經濟手段激勵項目參與人員。

五、結語

經過十余年的預算績效評價實踐，我國已經初步形成了海洋生態保護修復領域的績效評價指標體系，但有效指標仍以定性為主，定量指標數量不足，指標體系的結構與質量有待提升。預算管理與績效評價將有效助力海洋生態保護修復項目，助推海洋強國戰略的實施。