從檔案專業視角出發 創新行政許可審批機制

文/呼和浩特民族學院 代陽

近年來，從中央到地方都十分重視行政許可審批流程優化。進一步提高行政效能，打通信息壁壘，推進“智慧”的行政許可審批，全流程網上審批，實現行政許可審批檔案信息共享。如何優化審批流程、打通信息壁壘、實現全流程網上審批和審批檔案信息共享，不僅是行政許可審批領域的難題，也是行政許可審批檔案工作面臨的挑戰。

一、目前的行政許可審批機制存在的問題

（一）審批辦理過程監控難，追責難。基層審批權過于集中，從接件到辦理，從辦結到資料歸集均在審批人員之手。由于手工操作，易使審批辦理過程監控缺失，讓不法人員鉆空子，內外勾結，虛假辦理相關行政許可審批，嚴重侵犯他人權益，惡化市場環境，且審批違法行為難以及時發現，出現過錯難以糾正和追責。

（二）標準規范的審批過程易“變形走調”。基層審批辦理標準與規范多由業務科室自行擬定，沒能完全做到“時限最短、材料最少、流程最優”。審批人員辦理各類申請事項，憑經驗、靠感覺，自由裁量權過大。在實際辦理時，提出制定的標準規范經常出現“僵死或懸空”現象：標準持續優化差，不能依情況變化及時修訂和改進標準，使標準規范處于“僵死”狀態；標準的實施與考評缺乏有效機制，造成實施標準的動力缺失，標準難以落實到位。

（三）審批資料散亂，管控缺失隱患多。目前基層審批辦理仍大量采用手工操作，審批資料在審批結束后分別沉淀在多個經辦人員手上。檔案收集制度不健全，檔案人員不足，無法及時將四處散落的檔案資料進行及時、有效的收集，檔案信息難以得到有效保護。以某行政審批局為例，每年有超過5萬審批辦結件，因人手緊張，無專業人員操作，資料亂堆亂放，不能及時歸檔。同時，檔案資料缺乏有效監管，檢索查找較為困難，極易出現資料丟失、損毀和涂改等問題，埋下了許多法律隱患。

（四）審批信息數據匱乏，檔案資源浪費大。不少地方的政務信息中心大數據庫建成后，因大量審批資料呈紙質狀態，未作數字化處理，數據沒有及時進入數據庫，無法形成有效的審批信息數據，導致數據庫應用程度較低，造成低效勞動、重復勞動和大量資源浪費。因人力資源短缺，部分審批事項結束后仍由審批人員保管，無法及時有效歸檔，歸檔率低。另一方面，已形成的行政許可檔案目前仍以紙質形態存在，沒有及時開展科學規范的基礎整理和數字化工作。

（五）審批專網“壁壘”森嚴，信息共享難。由各職能部門開發的諸多審批專網條塊分割，無法進行信息資源和數據整合，審批信息“孤島”問題嚴重，信息交換難，無法實現信息共享。通常，日常辦公使用辦公自動化系統，檔案部門使用檔案管理系統，審批人員根據審批事項的不同使用不同的審批專網，但辦公自動化系統、檔案管理系統和多個審批專網之間不聯通，跨系統傳輸數據較為困難，談不上信息資源和數據的整合效益。

二、行政許可審批機制存在問題的原因

據調研，基層行政許可審批文件與檔案管理水平滯后。多年來，基層行政許可審批工作一直沿用部門審批專網和手工操作方式，缺少能真正實現信息共享的網上審批平臺，無法同步將行政許可審批檔案電子化、信息化，造成了行政許可審批信息數據采集不及時。積累的大量行政許可審批檔案亂堆亂放，收集、整理、數字化工作嚴重滯后，行政許可審批檔案信息資源浪費嚴重，無法進行信息共享。究其原因，主要是行政許可審批管理存在不足，主要包括以下幾個方面：

（一）行政許可審批組織架構待優化。基層行政許可審批的組織架構以物理聚合為主，按職能類別劃分科室，各科室獨立辦理行政許可審批事項。這一組織架構產生出不容忽視的弊端，如事項辦理只在審批科室內循環使得科室間物理性隔絕嚴重；科室間勞逸不均、辦件量相差過于懸殊，無法做到人力資源因需調配、及時受理新的工作任務、推諉扯皮嚴重；無法發揮制度優勢推進流程優化與再造；習慣于手工操作的行政許可審批人員對全流程網上審批等新機制抵觸較大；審批權過于集中易產生利益鏈條，缺乏制衡易出現審批權尋租行為等。組織架構問題嚴重阻礙了行政許可審批改革進程。

（二）行政許可審批工作標準化程度低。基層行政許可審批辦理標準和規范多由業務科室自行擬定，缺乏統一、有效的標準約束，沒能完全做到“時限最短、材料最少、流程最優”。行政許可審批工作人員辦理各類行政許可審批事項時主要憑借以往工作經驗和感覺，自由裁量權較大，違法違規現象時有發生。同時，當前行政許可審批工作標準執行不力，工作隨意性大，標準的持續優化性差，容易引發社會矛盾。還欠缺完善的事前、事中、事后運行標準，行政許可審批與監督管理職責界定較為模糊、各科室之間工作對接不夠流暢、信息壁壘森嚴，產生了行政許可審批與監督管理各行其是、行政許可審批流程運轉不順暢等諸多問題。

（三）行政許可審批工作監管不足。目前基層行政許可審批工作多為手工操作，從受理到辦結，行政許可審批文件與檔案集中在個別行政許可審批工作人員手中，使不法分子有機可乘。據調研，基層行政許可審批工作中仍存在一定內外勾結、違法審批的情況，嚴重侵犯了他人合法權益，惡化行政許可審批環境，干擾正常秩序，降低政府行政效率。同時，近年來涉審行政訴訟案件、涉審訴前信訪投訴案、應訴和信訪接訴案件數量逐年攀升。其中大部分為不法中介冒用他人身份信息進行的虛假注冊，嚴重損害了當事人權益，當事人要求撤銷行政審批、追究經辦人責任并給予行政賠償。監管不足直接導致行政許可審批檔案證據力不足，使得實踐工作中解決法律糾紛問題難度較大。

三、對策建議

（一）科學重構行政許可審批運行機制。構建行政許可審批事項受理與辦理相分離的行政許可審批運行新機制，實現行政許可審批事項辦理流程化、標準化、專業化、精細化、數據化，做到質量、效率全時段監控，全流程控制。按照區域政務服務體系化建設的要求，構建上下聯動工作機制，全面提升政務服務水平。按照分級負責、業務統管、標準統一、待遇等同、嚴格考核、獎懲分明原則，出臺政策和工作規范，推動落實“區縣級-街道辦聯動、全域通辦”的創新舉措落地。

（二）大力推進行政許可審批服務標準化建設。以行政許可審批服務標準化國家級“標桿”單位創建、ISO國際質量管理體系建設為抓手，大力推進行政許可審批標準的持續更新和貫標，開展行政許可服務標準化目標績效考核，確保行政許可審批服務標準化在全國的推廣。

（三）做好歷史遺留行政許可執法檔案的歸檔和數字化工作。目前基層行政許可執法檔案仍以紙質形態存在，尚未開展科學規范的基礎整理和數字化工作。另外，根據國家相關規定，行政許可執法檔案需永久保存。而紙質載體與電子文件相比雖然耐久，但是檔案信息的利用和傳播難度大，很難實現大規模的、跨地域的信息共享。因此，應完善行政許可審批檔案館軟硬件設施和配套設施，盡快啟動對歷史遺留的行政許可執法檔案科學規范的整理及數字化工作，開展專項立項和招標工作。采取逐年消化的方式，爭取早日完成全部歷史遺留行政許可檔案的整理和數字化工作任務。

（四）構建審批信息與文檔數據“集成”新機制。按照“數據資源全共享、網上審批全流程、融合服務全覆蓋”工作要求，加快構建融全流程網上審批、行政許可審批三方稽核與審批辦理質量評查、審批信息與文檔數據集成“三位一體”的“創新型行政許可審批同步運行模式”，充分利用信息技術與“互聯網+”大數據手段，徹底解決網上審批不足、審批過程監管缺失、審批信息數據共享不夠和文檔管理混亂的難題。可采取“政府購買服務”方式，分三個獨立項目招標，成立“集成”項目課題組，引入專業機構承擔，構建起職能明確、分工明晰、協作有序的“全流程網上審批信息與文檔數據集成共享新模式”，可徹底解決審批信息數據同步采集困難和審結檔案散亂無序的難題。

四、在行政許可審批機制創新中檔案人員的角色

在創新行政許可審批機制中，檔案人員和檔案部門扮演著重要的角色。檔案人員主要負責的是“三位一體”模式中審批信息與文檔數據集成環節，是“三位一體”模式中不可或缺的部分。因此，檔案人員必須積極應對，認清現實，充分發揮自身作用，做好本職工作。

（一）腳踏實地，做好“管家婆”。創新行政許可審批機制，需要各部門各方面的積極配合和大力支持。檔案人員應腳踏實地、艱苦奮斗，做好分內事，積極推進行政許可審批檔案的基礎工作。做好收集工作，保障檔案信息齊全完整；做好整理工作，保障檔案信息科學有序；做好保管工作，保障檔案信息的安全有效。同時，檔案人員應積極應對全流程網上審批帶來的工作內容的深化和完善，積極推進“存量數字化、增量電子化”，做好歷史遺留行政許可執法檔案的歸檔和數字化工作，做好電子文件的實時管理。實現行政許可審批檔案共享，需要檔案人員“摸清家底”，做好行政許可審批檔案的“管家婆”。

（二）牢記使命，做好“公仆”。創新行政許可審批機制，需要檔案人員提供更加優質的檔案利用服務。行政許可審批檔案是行政許可審批過程中形成的真實可靠的歷史記錄，可以為審批人員提供天然的參考模板和示范。在創新行政許可審批機制“三位一體”模式的審批信息與文檔數據集成環節中，檔案信息共享是最重要的數據輸出渠道之一。有效提高檔案信息資源的利用率，實現行政許可審批檔案共享，需要檔案人員了解并分析用戶需求，創新服務形式，積極提供服務，時刻牢記管理檔案的最終目的是提供利用，時刻牢記檔案人員的基本職能是提供檔案利用，做好行政許可審批檔案信息共享的“公仆”。

（三）從幕后走向臺前，做好“智囊”。創新行政許可審批機制，會遇到各種各樣的問題和困難。行政許可審批檔案數據庫蘊含著豐富的檔案信息資源，記錄著行政許可審批的全過程。“以史為鑒可知興替”，檔案是真實的歷史記錄，檔案數據庫是有生命力的智庫。檔案人員應積極響應，總結行政許可審批機制創新中的教訓，從檔案信息中提煉有價值的信息，開展有助于行政許可審批機制創新的檔案編研工作，喚醒沉睡的檔案信息，為決策服務，為行政許可審批機制創新服務，做好行政許可審批機制創新的“智囊”。