公司治理視角下的國有企業審計探討

胡雪生 （嘉興市食品肉類有限公司 浙江嘉興 314000）

一、我國國有企業的審計

我國國有企業的審計一般有內部審計和外部審計。

（一）內部審計

中國內部審計協會在《內部審計基本準則》中對內部審計做出了嚴格的界定：內部審計是指組織內部的一種獨立客觀的監督和評價活動，它通過審查和評價經營活動及內部控制的適當性、合法性和有效性來促進組織目標的實現。其目的是準確監督財務和運營信息，促使資源合理利用, 使企業風險最小化，促進組織目標實現。

（二）外部審計

外部審計是由審計機關委派審計人員或審計機構，對被審計企業的經濟業務進行一系列的審查，保證其活動的合理性、合法性、準確性、真實性和效益性。它具體涵蓋了兩個方面，分別為國家審計和社會審計（陳道南，1998）。

1.國家審計。國家審計指的是由國家審計機關所實施的審計。國家審計的主體是審計署及各省、市、自治區、縣設立的審計機關，對于被審計單位的財務財政活動、執行財經法紀情況以及經濟效益性進行審計監督，其審計內容包含財務收支審計和年度決算審計。財務收支審計是對國有企業資產、負債及利潤等各指標的真實有效性、合法性以及收益水平，同時對相關違法行為予以懲罰的審計活動。財務收支審計是為了揭示國有企業資產、負債和盈虧情況，查處其中違法違規行為，防止國有資產流失，維護國家權益，為政府加強宏觀調控提供參考。年度決算審計是對國有企業的年度財務決算報告及經濟活動所進行的審計，包括資產負債表、現金流量表、利潤及利潤分配表、所有者權益變動表和會計報表附注，以及其他專項審計等。年度決算審計是為了對企業財務報表的合法性和公允性進行監督和評價。

2.社會審計。社會審計是指由經政府有關部門審核批準的社會中介機構對被審計單位進行的審計，其主體是注冊會計師，其主要內容為經濟責任審計。經濟責任審計是按照國家明確規定的方法、流程以及要求，對企業負責人在任期內企業內部資產、負債、權益及損益等經濟活動，以及落實國家法律法規規定必須承擔的責任予以客觀評價的審計活動，其目的是通過對企業負責人的責任監督，促進企業改善經營管理，確保國有資產的安全性。

二、公司治理與國有企業審計之間的聯系

國有企業審計與公司治理關系密切，二者相互促進、相輔相成。

科學合理的內部審計不但可以保證國有企業管理的高質量，同時對公司治理模式的完善具有一定的促進作用。內部審計的對象為國有企業的經營管理活動和管理層相關人員，因此它可以對管理層（總經理）和治理層（董事會、董事和股東）的經濟行為起到監督的作用，從而提升國有企業的管理能力，取得良好的公司治理成效。內部審計可以比喻為公司治理的“潤滑劑”，能更好地促進公司治理的順暢運轉。此外，國有企業治理結構的完備也為內部審計的開展提供基礎，包括治理環境、治理支持和治理資源匹配等。

強力有效的外部審計是公司治理良好的保障。對治理層來說，外部審計也可以幫助管理者形成良好的自我約束，增強企業的公信力、吸引力和凝聚力，提高管理者主動管理的內在動力，對公司治理有正向反饋作用，從而促進組織目標的完成。外部審計可以比喻為公司治理的“催化劑”，為國有企業的治理結構和功能完善增加動力。外部審計的目的是規范國有企業治理層、管理層的不法行為，監督國有企業的經濟活動，防止國有資產的流失，為政府制定政策提供數據支撐，指導國有企業公司治理朝著正確方向進行，如果國有企業本身治理能力有限，外部審計的實施效果也將會大打折扣。

三、對國有企業審計的建議

（一）依據國企類型，突出審計重點

根據國資委、財政部、國家發改委等部門發布的《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》（國資發研究［170］號，以下簡稱《指導意見》），國有企業分為商業性、功能性和公益性三類。不同類型的國有企業有各自的審計重點。

1.對于商業性國有企業。商業性國有企業的主要目標是促進國有經濟發展、保證國有資產的保值增值。對于這類國有企業，在企業經營機制和經理層激勵未達到要求以前，應以外部審計為主，重點是“糾錯扶偏”；在企業經營機制和經理層激勵向市場化轉變后，重點是“監督”。

2.對于功能性國有企業。功能性國有企業的經營目的是保證國民經濟的有序運行，維護國家權益，多聚集在戰略性產業，實現國家、社會和經濟的有機融合，最大的特點是其既要以經濟利益為目標，又要承擔政府所賦予的政策性業務。功能性國有企業可分為以政策性業務為主的功能性國有企業和以非政策性業務為主的功能性國有企業。前者對利益相關者的治理占主導地位，重點是績效審計，審計政策性資金的利用效率，保證政策職能的有效實施；后者對股東的治理占主導地位，重點是經濟責任審計。

3.對于公益性國有企業。公益性國有企業主要提供公共產品和公共服務，其經營目的主要是社會慈善和社會救助。公益性國有企業的審計重點應放在公共產品和公共服務的資金使用效率上，重點考核成本控制、產品質量、服務水平和營運效率，確保國有資產的安全性和資金使用的高效性，同時必須完善公益性國有企業的信息披露機制，強化外部審計的監督作用。

（二）完善內部審計，優化內部審計模式

1.擴大內部審計內容。在審計的前期籌備階段，必須集中內部審計人員召開以專業知識為主題的培訓活動，盡可能地提升內部審計的精準有效性；在審計過程中，建立一個審計規范與評估的系統，將內部審計與公司治理兩者予以有機結合；在審計工作結束后，同時還應該推進后續審計等相關工作，不斷完善后續審計標準，使審計建議落到實處，確保風險得到全面有效控制。

2.設立內部審計委員會。國有企業在內部審計的過程中，應該設立一個有關人員選拔與薪酬考核的、獨立的審計委員會，保證審計委員會審計工作的完全獨立性。制定審計機構對審計委員會的直接報告制度，明確職責，建立健全審計委員會與決策層以及企業各部門之間的有效溝通機制，保證內部審計工作的正常推進。

3.優化企業集團的內部審計管理模式。在集團進行內部審計時，需根據下屬企業的規模及其業務重要性采取相應的內部審計管理模式。對于規模大、盈利能力強、屬集團主營業務、對集團戰略發展較為重要的下屬企業，可采取多管齊下的內部審計管理模式——集團公司負責制定內部審計政策，下屬企業負責成立內審部門，監督其全部的生產經營活動，并為改進企業管理績效提供相應的咨詢，此外，審計委員會和集團公司監事會應指導和監督下屬企業開展內部審計。如果下屬企業規模較小，但其經營情況影響集團的戰略部署，集團公司可以對其派駐內部審計機構和人員。對于規模較小、非集團主營業務、經營狀況不佳或處于改制中的下屬企業，則可根據實際情況采取較為靈活的內部審計管理模式。

（三）加強社會監督職能，重視外部審計反饋作用

1.完善審計委托制度。對于國有企業來說，為防止審計對象與審計人員利益輸送行為，必須構建完善的審計委托制度作為頂層設計，一般來說，外部審計權越分散，審計對象被監督越充分，從而促進被審計對象嚴于律己。如采取招標制，降低價格因素在評標指標體系中的占比，減少企業審計成本，為公司治理提供充足資金。此外，對于業務規模較大、審計項目多的國有企業可以委托多家審計機構實行聯合審計的方法。對于審計人員與審計對象勾結、財務造假、獨立審計名不符實的情況應追究雙方的法律責任。

2.利用外部審計改進公司治理。外部審計不僅監督國企領導人的職責履行情況，更需要根據審計報告改善國企的經營治理，保證國有資產安全性和收益性。外部審計可約束管理層，從獨立、客觀的角度較為準確地評判國有企業公司治理結構的合理性以及治理活動的效率性。因此，必須重視審計的反饋作用，及時修正企業的戰略安排、人事任免和薪酬績效等。外部審計對財務信息進行獨立審計并完善信息披露機制，其審計報告內容和形式也應符合國有企業管理層對監管信息的需求，使公司治理更為通暢。相較于內部審計來說，外部審計更能客觀反映出國有企業戰略的實施進展以及利益相關者的影響，可以通過這些信息，改善國企的治理體系和治理實務。

3.鼓勵審計人員參與公司治理。無論是何種類型的國有企業，審計的目的都是為了更好地實現企業組織目標，審計報告應由專業的審計人員解讀并運用在公司治理中，因此，必須提升審計人員在公司治理中的地位，優化審計人員的薪酬與激勵機制，適度提高審計人員的工資水平，鼓勵審計人員參與公司治理。此外，對于治理體制來說，可以實行扁平化管理，減少管理層級，建立企業內部審計人員的選拔和晉升機制以及股東、審計人員、其他利益相關者的代表參與治理機制，使審計人員更積極主動地參與公司治理。