英國有軌電車發展經驗及啟示

（交通運輸部科學研究院，北京 100029）

0 引言

近年來，我國城市公共交通發展進程不斷加快。有軌電車由于具有投資低、工期短、規劃審批相對簡單等優勢，受到越來越多城市的關注和青睞，其經歷20 世紀的衰落后在21 世紀迎來了復興。截至2019 年，我國開通有軌電車417km[1]，開通城市達到16個，占開通城市軌道交通全部城市的40%。英國有軌電車同樣經歷了類似的衰落到復興的發展模式，在政策和標準制定及機構變革方面進行了一系列的探索，因此對我國有軌電車的發展具有借鑒意義。

國內外學者對于英國有軌電車在建設和運營管理方面的先進經驗和發展趨勢進行了一定的研究。趙海燕[2]、鄧穎[3]簡要回顧了全球有軌電車發展歷史，對現代有軌電車的車輛系統和運能等技術特點進行了剖析，提出我國應重視有軌電車線網規劃和線路敷設等建議；吳蘇婷等[4]總結了英國有軌電車行業主管部門和行業協會的主要職責、做法和經驗，提出我國應加強管理體系建設、增強有軌電車經濟效益分析、研究組織成立行業協會支持政府管理工作等建議；王文華等[5]對英國有軌電車線路和車輛進行了調研，總結了英國有軌電車車輛系統的技術特征；陸化普[6]選擇英國倫敦作為研究對象，對包括有軌電車在內的城市公共交通的發展政策和管理體系進行了總結和分析；Dejan Petkov[7]對歐洲有軌電車的復興進行了分析，總結提出英國、法國和德國有軌電車的不同發展模式。

目前，國內外針對英國有軌電車的研究集中于兩方面，一是對相關設施設備技術的總結，二是從行業管理層面對有軌電車相關政策進行總結或對行業管理機構職責等開展研究。總體來看，國內外對英國有軌電車行業管理經驗的研究較少，特別是對英國有軌電車近百年的發展歷程和政策演變缺乏深入的剖析。

我國有軌電車運營規模日益增加，建設規模不斷擴大，但行業管理水平較仍有待提升的空間，需要進一步學習有軌電車建設和運營實踐豐富的國家的經驗，深入剖析其有軌電車發展過程中的先進做法，為提升我國有軌電車管理能力提供借鑒。鑒于此，本文將對英國有軌電車由衰落到復興的發展過程進行詳細梳理，剖析不同時期英國交通發展情況及政策變革對有軌電車建設和運營的影響，針對我國目前有軌電車在建設和運營中面臨的難題提出建議，為我國有軌電車發展提供支撐。

1 英國有軌電車發展現狀

英國有軌電車目前已經形成了一定的規模。截至2019 年，英國有軌電車總里程213km[8]，占英國全國城市軌道交通里程的25%。英國共有6個城市開通有軌電車，分別為倫敦（克羅伊登）、米德蘭、謝菲爾德、曼徹斯特、布萊克浦和愛丁堡，各城市有軌電車基本情況見表1。其中大部分有軌電車系統在20 世紀90 年代—21 世紀初開通，曼徹斯特擁有英國最大的有軌電車線網。隨著英國各地有軌電車運營里程不斷增加，客運量不斷攀升，至2019 年，其年度客運量已達到1.03億人次[8]。通過對1988—2018 年英國各有軌電車系統的年度客運量[8]進行分析可以發現，英國絕大部分的有軌電車系統客運量在波動中增長（見圖1）。

以曼徹斯特有軌電車為例，自1992年開通運營，其客運量年均增長幅度達15.0%，除2009—2010 年客運量有一定程度下降外，其余年份保持了良好的增長態勢。

表1 英國有軌電車運營線路基本情況

圖1 1988—2018年英國有軌電車客運量

近年來，在英國行業主管部門和運營商的不斷努力下，英國各地有軌電車的運營服務得到了乘客的認可，有軌電車成為最受歡迎的公共交通出行方式之一。以位于倫敦的克羅伊登有軌電車系統為例，據2018—2019年倫敦交通局開展的乘客滿意度調查（百分制），克羅伊登有軌電車乘客滿意度為90 分，高于倫敦地鐵（84 分）、輕軌（87 分）、地上鐵（83 分）、公共汽電車（85 分）和道路交通（71分）[9]。

2 英國有軌電車發展歷程及政策

2.1 英國有軌電車的衰落階段（20世紀30年代—20世紀60年代中期）

直到20 世紀30 年代初，有軌電車一直是英國主要的城市交通方式。英國的第一條有軌電車線路位于靠近利物浦的小鎮伯肯黑德，從1860年開始運營。在之后的短時間內，幾乎所有的英國大城市和一些小城鎮都修建了有軌電車線路。1927年，英國有軌電車網絡建設達到頂峰，全長4 110km，共有14 400余輛列車在運行[10]。

然而到了1961年，除了布萊克浦有軌電車系統外，其他城市的有軌電車網絡都被廢棄。廢棄的原因主要包括以下兩方面。

一是有軌電車的運行效率降低。由于其與汽車共享路權，私家車數量的不斷增加對有軌電車運行效率造成了一定的影響，使得有軌電車的優勢不夠突出。

二是有軌電車的運營成本增加。在20 世紀20年代，許多線路的設施和設備進入維修更新階段，但第一次和第二次世界大戰造成的通貨膨脹、物資和勞動力短缺，導致部分線路無法有效更新[11-14]。

因此，隨著道路建設和機動車輛技術的不斷改進，許多有軌電車運營商將有軌電車轉為公共汽電車。到20 世紀60 年代中后期，有軌電車已經從英國各大城市的街道上消失了。20 世紀20年代中期—20 世紀60 年代中期英國運營有軌電車的城市數量變化[11]如表2所示。

表2 1925—1965年英國有軌電車運營情況

2.2 英國有軌電車的復興階段（20 世紀60 年代末至今）

2.2.1 公共交通機構組建，軌道交通建設迎來新契機（20世紀60年代末—20世紀70年代）

20 世紀60 年代末和20 世紀70 年代，英國交通規劃政策發生了重大轉變。1968年《交通法》[12]頒布，規定地方政府應制定協調統一的公共交通計劃，并為重大公共交通基礎設施項目的投資建立資金供應機制，且允許中央政府支付公共交通計劃中緩解道路擁堵、減少事故、改善環境和創造就業機會的相關項目費用[13]。

旅客運輸執行委員會（The Passenger Trans?port Authority,PTA）是《交通法》引入的一種新的公共機構形式，在倫敦以外的城市設立，在2008 年重組為綜合運輸局（Integrated Transport Authorities），接管了原屬英國中央政府的公共交通戰略規劃、發展和運營職責。《交通法》通過后兩年內，在米德蘭、曼徹斯特和泰恩—威爾建立了第一批公共交通管理機構。20 世紀70 年代，各地旅客運輸委員會基于城市交通發展情況開始制定有利于公共交通的交通管理措施。在此背景下，各地開始積極籌備軌道交通項目立項，這一時期提出了米德蘭有軌電車系統、曼徹斯特有軌電車系統和泰恩—威爾輕軌系統的線路規劃，為后續的線路建設奠定了基礎。

最初，對于有軌電車建設方案，各地政府部門基于快速解決公共擁堵的目的和節約成本等因素，決定重新使用和改建地方鐵路線路作為有軌電車線路的一部分。但是考慮到軌道結構適應性、車輛性能及線路鋪設半徑等實際情況，這些城市最終選擇開通輕軌系統而非有軌電車。在20世紀70年代末—20世紀80年代中期，通過英國中央政府撥款，泰恩—威爾輕軌建成并開通運營。各地有軌電車的規劃雖仍處于立項和方案設計階段，但與20世紀30年代—20世紀60年代相比已有突破。

2.2.2 有軌電車復興，完成密集建設（20世紀80年代—20世紀90年代）

20世紀80年代，由于私人小汽車交通量的增加而造成的道路擁堵的加劇影響了英國公共交通的速度和可靠性，導致了公共交通使用率及公共出行水平的下降。20世紀80年代，英國上議院科學技術特別委員會（House of Lords Select Commit?tee on Science and Technology）提出了一份關于地面交通創新發展的報告，其中反映了在歐洲新建有軌電車的發展趨勢[14]。該委員會指出，西德、法國和荷蘭比英國更重視公共交通，對公共交通的投資和建設開展了更多的工作，英國政府應吸取其他國家的經驗，將有軌電車的建設視為加強城市公共交通網絡的重要手段。上議院科學技術特別委員會報告發表兩年后，下議院交通特別委員會（House of Commons Transport Select Commit?tee）開始調查公共交通在城市中的作用，建議政府支持輕軌和有軌電車計劃，并指出有軌電車主要優勢包括減少擁堵、環境友好和改善服務的可及性，并可以促進城市復興[7]。在各委員會的推動下，在對國外有軌電車進行詳盡分析的基礎上，有軌電車在城市交通中的重要地位得到了英國中央政府的認可和重視。20世紀90年代，英國中央政府改變了以往推行以小汽車為主要方式的出行政策，發布了運輸白皮書《運輸新政：人人受益》[15]，明確提出了改善公共交通的目標，要求最終實現不同交通方式內部和之間的一體化并能為城市居民及旅行者出行發揮更大作用。各地政府在白皮書的指導下將有軌電車建設納入其地方運輸計劃，積極推動有軌電車項目立項并籌集建設資金，中央政府也承擔了有軌電車的部分建設費用，有力推動了有軌電車的發展進程。

在此背景下，截至20 世紀末，除19 世紀已開通的布萊克浦有軌電車系統外，另有米德蘭、謝菲爾德和曼徹斯特3個有軌電車系統獲得資助、完成建設并投入運營，倫敦（克羅伊登）有軌電車已建設完成，此外蘇格蘭議會還批準在愛丁堡重新引入1條有軌電車線路，該線路于2014年竣工。

2.2.3 推動標準化，提升服務品質（21世紀初至今）

進入21世紀，英國政府對有軌電車依舊保持了高度的關注，并對已開通運營的有軌電車系統的建設和運營情況進行了反思，包括英國下議院環境、交通和區域事務委員會（House of Com?mons Environment,Transport and Regional Affair）發布的《環境、運輸和區域事務：第八次報告》[16]，英國下議院公共會計委員會（House of Commons Committee of Public Accounts）發布的《通過輕軌提升英國公共交通》[17]在內的文件和調研報告，都進一步明確了有軌電車在城市交通領域的重要作用，同時對有軌電車建設和運營中存在的問題也進行了研究和分析。

在調研報告中，各機構指出有軌電車和其他快速交通系統可以在提高城市公共交通的吸引力方面發揮重要作用。有軌電車作為一種高效的運輸手段，可以將大量人口快速運輸到城市或城鎮中心地帶，不僅能為乘客帶來便利，也對當地經濟有益[16-17]。但有軌電車規模的進一步增長也受到一定的制約，主要制約因素為建設和運營成本高[17]。導致這個制約因素的主要原因有兩個，一是有軌電車的規劃、建設、運營及車輛等設備設計方面標準仍不完善，因此部分早期開通線路的設計采用了地鐵設計要求，設計標準過高[16]；二是部分線路客運量沒有達到預期，除曼徹斯特和克羅伊登有軌電車系統外，其余有軌電車和輕軌系統的實際客運量低于項目立項時預測的水平[17]（見表3），這是導致部分有軌電車收入低于預期，一直處于虧損狀態的原因之一。

表3 英國部分有軌電車系統實際客運量與預測客運量對比

基于以上研究，英國交通運輸部在《開放公共服務白皮書》[18]和《為輕軌開綠燈》[19]等文件中明確了針對有軌電車的管理計劃：一是建設和完善有軌電車相關標準和準則，完善項目立項要求，在有軌電車規劃、建設和運營方面構建核心標準體系，從而加快有軌電車建設，使其具備更高的安全性，提升服務水平并節約成本。二是資助有軌電車系統的建設和更新改造，提供更便捷和舒適的服務，嘗試吸引更多乘客。

在接下來的20年中，英國政府和相關機構緊緊圍繞以上兩個目標，開展了一系列工作。一是對有軌電車項目立項評估準則進行了修改，對城市軌道交通的運營成本預測和環境效益等有了更詳細的規定，并取消了項目立項中有軌電車與其他運輸方式相比應在當地貢獻更高份額的要求，降低了有軌電車項目的立項和審批難度。二是完成有軌電車發展規劃并投資，在這20年間，英國中央和地方政府資助了曼徹斯特市和西米德蘭茲郡等有軌電車系統的擴建計劃，以曼徹斯特有軌電車系統為例，從21 世紀初到2018 年，其運營里程增加了149%。截至2019 年，英國正在建設和已獲得批準建設的有軌電車線路列于表4 中。三是完善有軌電車標準和指南，包括《雜散電流控制設計標準》[20]《有軌電車軌道設計要求》[21]和《有軌電車設計和建設指南》[22]等在內的多部標準和指南在21 世紀10 年代完成，隨著標準體系的完善，有軌電車的建設和運營成本得到了有效控制。四是有軌電車系統積極提供更人性化的服務，來嘗試吸引更多的乘客。

表4 英國正在建設和已獲批建設的有軌電車系統線路（截至2019年）

3 英國有軌電車發展對我國的啟示

3.1 明確有軌電車在城市交通中的地位

從英國有軌電車由衰落轉向復興的歷程來看，英國政府對于有軌電車在城市交通中的作用在不同階段有不同的認識。特別是在19 世紀60年代有軌電車與小汽車、公共汽電車存在競爭的情況下，當時政府認為有軌電車的經濟效益不佳，加之政府財政吃緊，導致了有軌電車的大面積衰落。進入20 世紀80 年代，在歐洲有軌電車快速發展的大背景下，英國政府充分吸納歐洲其他國家經驗，認識到有軌電車在改善居民出行條件、緩解擁堵和環保方面的重要作用，有軌電車得以迎來復興契機。曼徹斯特有軌電車系統的發展有力證明了有軌電車的優勢。

曼徹斯特構建了以有軌電車為核心的公共交通出行系統。曼徹斯特有軌電車系統在1992年投入使用，1994 年其運輸乘客達1 130 萬余人次。從有軌電車、小汽車和公共汽電車出行分擔率來看，有軌電車開通運營兩年后，小汽車出行分擔率下降了22%，公共汽電車的出行分擔率下降了19%，有軌電車的出行分擔率超過了小汽車和公共汽電車的總和，達到58%。曼徹斯特城市居民的出行習慣有了巨大的改變，也在一定程度上減少了交通擁堵和環境污染。

結合我國的政策要求，從英國的經驗來看，對我國需要改善公共出行條件的城市而言，建設有軌電車是可供選擇的方式之一。2018 年，國務院辦公廳發布了《國務院辦公廳關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見（國辦發〔2018〕52 號）》[23]，進一步提高了地鐵和輕軌的申報條件，要求申報建設地鐵/輕軌的城市一般公共財政預算收入應分別在300 億元/150 億以上，地區生產總值分別在3000 億元/1500 億元以上，市區常住人口分別在300 萬人/150 萬人以上，部分存在改善公共交通出行條件需求的城市難以滿足以上申報條件。因此，鑒于有軌電車系統同樣可以有效改善居民出行條件和緩解擁堵，對于不具備地鐵和輕軌系統建設條件或客運規模較小的城市，可以選擇建設有軌電車系統，以達到改善公共出行條件的目的。

3.2 加快完善技術標準體系

從我國有軌電車標準體系建設情況來看，目前我國支撐有軌電車建設和運營的標準或規范數量仍然不足。英國在有軌電車建設和運營中曾面臨同樣的問題。促使英國有軌電車建設和運營標準體系進一步完善的契機為英國有軌電車在復興過程中遇到建設成本過高的問題。在英國政府意識到標準化的重要作用后，開始組織編制相關標準，使得工程建設和設施設備設計更加規范，后期建設成本大幅下降。以曼徹斯特有軌電車系統為例，以2014年消費者物價指數為基準，曼徹斯特2011—2014年期間建設的有軌電車成本相較于1995—2000 年期間下降約10%[17,24]。此外，英國政府制定并出臺了與安全管理和服務質量相關的標準。英國的經驗表明，對有軌電車設施設備、安全管理等方面制定標準，有助于促進有軌電車有序發展。

在標準層面，我國已發布的有軌電車國家和行業標準包括《城市無軌電車和有軌電車供電系統》（CJ/T 1—1999）[25]和《低地板有軌電車車輛通用技術條件》（CJ/T 417—2012）[26]等，已開通有軌電車的江蘇、湖南、寧夏等省區以及深圳、成都、西安和上海等城市發布了有軌電車地方標準，涵蓋了有軌電車的設計、驗收施工和運營管理3 方面。此外，中國城市軌道交通協會等組織已發布了有軌電車運營管理、安全評價、行車組織和信號系統技術條件等團體標準。總體來看，目前已經發布的國家和行業標準發布時間早且缺乏統領性標準，而地方標準和團體標準更具有系統性和針對性，可推動相關協會或學會繼續針對有軌電車開展標準化研究，并適時將其吸納提升為行業或國家標準，以指導我國有軌電車高質量發展。

3.3 適時建設有軌電車項目立項評估準則

我國有軌電車的規劃由地級及以上政府實施，立項和審批由地方發展改革部門實施，設計由地方主管部門和建設主管部門實施。對于有軌電車的立項和審批流程，我國從行業管理層面更加關注有軌電車的建設和審批機制，仍未建立統一、詳細的分析和評估方式方法要求，這導致在實際的分析和評估中，可能出現建設和運營成本預測與實際相差較大或評估方法有待改進的情況。

英國政府在21世紀初對全國的輕軌和有軌電車系統進行審計時發現了同樣的問題，即部分有軌電車系統的運營收入難以覆蓋運營成本，其重要的原因為立項之初對基于客運量的運營成本和收益等數據估算出現了較為嚴重的偏差。為此，英國政府不斷推出和更新一系列基于交通網絡的運輸分析指南（Transport Analysis Guidance,TAG）[27]，并且開發了相應的軟件工具包，給出了詳細的評估方法、模型并舉例進行說明。以成本和效益分析中的成本預算分析為例，TAG 給出了以下評估內容和對應的評估方法。

（1）基本費用，包括成本與工程時間變化關系推演、投資費用概算、運營成本預測、維護更新成本預測。

（2）成本的風險及不確定性處理，包括量化風險評估方法、風險應對及樂觀偏見。

此外，TAG 還給出了數據手冊，內含大量經濟社會和相關行業的既有運行和預測數據，方便相關項目的評估工作。例如在上文提到的運營成本預測中，數據手冊給出了至2099年的國家GDP和CPI增長預測及人均收入的增長情況[27]（見表5），以便對運營成本中的人工成本進行分析。

表5 數據手冊中的經濟增長和居民收入情況預測（部分）

TAG 不僅指導了英國國內交通項目的分析和評估，同時也給世界銀行等國際組織提供了技術支撐。

據城市軌道交通協會統計，截至2019 年底，我國有軌電車在建里程超過400km[3]，還有黃石、青島等城市正在開展有軌電車的規劃工作，未來有軌電車在我國的發展規模將大幅超過英國，建議可適時開展有軌電車項目立項審批評估準則政策研究工作，使有軌電車在高速發展的同時規范化發展。

3.4 逐步提供多樣化服務

在客運服務方面，我國已開通有軌電車服務的城市緊跟技術發展，不斷引入“互聯網+”等先進技術并采用縮短發車間隔等優化運營組織的方式為乘客提供更便捷的服務。但總體看，我國有軌電車服務在人性化和便捷化等方面仍有提升空間。英國有軌電車系統在為特殊人群服務和提升換乘便捷性等方面提供了具有參考性的經驗。

在為特殊乘客提供幫助方面，以曼徹斯特有軌電車為例，曼徹斯特有軌電車可以為乘客提供“請給我讓座”的小徽章。小徽章可禮貌地提示其他乘客為存在不便的乘客讓座，形成良好的乘車氛圍。

在為與其他交通方式換乘提供便利方面，英國大部分有軌電車系統允許自行車或折疊自行車上車，并在車廂內設置了自行車停放位；而我國部分城市允許符合尺寸要求的折疊自行車進站乘車，但由于是按照普通大件物品進行管理，因此未設置專用停放位。在全球推行綠色出行的趨勢下，為選擇自行車出行的乘客提供便利，特別是在非高峰時期提供相應的服務條件，是一種可供參考的選擇。

此外，英國部分有軌電車系統為乘坐有軌電車的乘客提供免費的小汽車停車位，以曼徹斯特有軌電車為例，其沿線一共設有24 個P+R 停車場，免費停車位數量近4 000 個，其中包括了超過200個殘疾人專用停車位。停車場每周開放7d，并配有視頻監控。我國開通城市軌道交通的城市也在開展P+R 停車場的建設和運營工作，大部分停車場沿地鐵等大運量制式線路鋪設，對于有軌電車線路來說，除成都等少數城市外，其他開通有軌電車的城市尚未在有軌電車附近配設P+R 停車場。我國城市在有軌電車的規劃中，可開展有軌電車P+R 停車場的需求研究，在項目可研和初步設計階段的運營服務專篇中評估交通接駁設施與服務的布局方案和便利性，結合城市發展情況和用地規劃布置P+R 停車場，以吸引更多客流并為乘客提供多樣化服務。

4 結語

本文對英國有軌電車近百年來的發展情況進行了總結，將英國有軌電車發展劃分為衰落期（20世紀30年代—20世紀60年代中期）和復興期（20世紀60年代末至今），對不同階段有軌電車發展環境和政策變化進行了分析。結合我國有軌電車的發展情況，分別從我國有軌電車標準化、項目立項審批和運營服務等方面總結了英國有軌電車發展的經驗并提出四點建議，包括可選擇建設有軌電車改善城市公共出行條件、加快有軌電車標準化發展、適時建設統一的項目審批評估準則和提升規劃設計初期對運營需求的綜合考慮，優化人性化服務措施等，可為我國有軌電車的健康發展提供支撐。

從英國有軌電車的發展和現狀來看，克羅伊登等有軌電車系統服務水平較地鐵等其他城軌制式更好，更受乘客的歡迎。但從我國有軌電車服務質量評價來看，部分有軌電車的服務質量相對地鐵和輕軌等制式偏低，下一步可從服務角度，總結和吸納國外有軌電車系統先進經驗，探究將“規劃建設為運營，運營服務為乘客”的理念融入有軌電車規劃、設計、建設和運營全過程，進一步豐富有軌電車的服務內容，提升我國有軌電車的服務水平。