轉移支付推動了當地政府環保積極性嗎？

吳依楠

(武漢大學 湖北 武漢 430000)

一、引言與文獻綜述

改革開放以來，我國經濟增長水平舉世矚目，與之同樣成為焦點的還有環境問題。在環境質量關注度上升的同時，政府的環境保護意識與投入也隨之增強：2019年全國一般公共預算支出中節能環保支出達到7444億元，同比增長18.2%，足可見國家層面對于環境治理的重視與決心。環境治理工作作為政府公共服務投入組成的一部分，具有鮮明的地域差異性，治理環境的過程中勢必需要地方政府的參與。而在我國目前的財政分權體制下，地方政府面臨著“財權小、事權大”的矛盾狀態，需要中央政府通過轉移支付來彌補相關缺口。

陳思霞等(2014)[1]發現財政分權能夠給予地方政府更高的決策自主性，并且地方政府在提供公共服務時表現出重基建，輕民生的共性。在財政分權制度下，地方政府的環境治理態度也同樣受到影響，Oates(2000)[2]提出的環境聯邦主義最初從財政分權的角度分析環境保護問題,他認為應根據污染物的不同特性區分中央和地方政府的責任。

除了對中央和地方政府環境治理效率的研究之外，許多學者針對財政分權制度本身與環境問題的關系展開了大量研究。西格曼(Sigman,2007)[3]利用全球面板數據考察了財政分權與水污染關系，結果表明財政分權度的提高將促進水污染的加速。譚志雄(2015)[4]利用環境投入產出模型研究驗證了財政分權對環境污染負面影響效應。劉建明(2015)[5]在研究中加入了產業結構的影響因素，通過對全國272個地級市面板數據的實證分析，同樣發現財政分權程度與環境污染正向相關。

在財政分權的制度背景下，轉移支付作為緩解各級政府之間財權與事權不匹配的調節手段，其對地方政府行為的影響效應也受到學術界的廣泛關注，針對轉移支付與財力均等化(王瑞民，2017)[6]、轉移支付與公共品供給(李永友，2017)[7]，以及關于不同類型的轉移支付的效用差異(尹振東，2016)[8]等的研究在近幾年呈上升趨勢，而針對轉移支付與環境問題的研究相對而言較少：劉炯(2015)[9]利用東部六省的46個地級市面板數據檢驗生態轉移支付是否對對地方政府治理環境有激勵作用，結果顯示不同的生態轉移支付模式效應各異。

從上述文獻綜述中可以看到，學者們對這一領域的研究多關注于政府職能以及財政分權體制，而對財政轉移支付與環境保護之間的關系的研究相對還較少。因此這一塊內容仍有很大的研究空間。本文針對轉移支付與地方環境保護之間的關系展開研究，定向分析轉移支付對地方的環境治理工作是否有促進或抑制作用，進而針對轉移支付制度與政策嘗試提出相關改進與完善意見。

二、轉移支付對地方環境保護影響的實證分析

(一)模型設定與指標選取

1.模型設定

為了檢驗轉移支付對環境保護的直接影響效應，本文設定基準回歸模型

Polit=αit+λ1Tit+βXit+εit

其中i和t分別表示省市與年份，Polit為被解釋變量，代表i省市t年的環境污染水平，以各省市歷年的人均三廢排放數據來衡量之，分別為人均廢水排放量(噸/人)，人均廢氣排放量(萬標立方米/人)，人均固體廢棄物產生量(噸/人，以下簡稱“固廢”)。這三者的水平越低，即代表該地的環境保護工作越好。Tit為主要解釋變量，即各地歷年的轉移支付水平，本文分別采用中央補助與地方GDP的比值、地方財政支出與地方財政收入的差額與地方GDP的比值兩種口徑進行考察。Xit代表其他解釋變量，最主要的包括經濟發展水平Lngdp(各地人均GDP(元/人))；外商投資水平Fi(當地進口貿易總額的GDP占比)；財政分權程度Lnfd，(人均地方財政支出/人均全國財政支出)；城市化水平C(各地非農人口/總人口)。

2.數據來源

本文主要的數據獲取來源為歷年的《中國統計年鑒》、《中國財政年鑒》、《中國環境年鑒》，以及中國統計局網站。為了保證各省數據的連貫性，本文所用數據年份跨度為1999年-2019年。

3.基準回歸分析

本文首先考查包含稅收返還的中央補助對地方環境保護情況的總體影響，在通過豪斯曼檢驗判斷回歸模型應選擇固定效應或是隨機效應模型之后，得到基準回歸分析結果如下表所示。

可以看到主要解釋變量T1，即轉移支付水平，與當地工業廢水、廢氣排放量和工業固廢生產量呈現明顯的正相關關系，這反映了轉移支付對地方廢水、廢氣與固廢的治理效果有負面影響，即中央對地方的轉移支付水平越高，越不利于當地三廢污染物的治理。地方政府對于轉移支付的財政激勵，會更傾向于發展當地經濟，而忽視環境保護甚至以犧牲環境為發展經濟的代價，“公地悲劇”的情況在我國確實存在。

從其他控制變量的系數來看，首先地區經濟發展水平(lngdp)與三個污染指標都顯示出顯著的正相關關系，這也應證了我國尚處于環境庫茲涅茨曲線的前半部分的研究成果。財政分權程度(fd)同樣表現出對三個指標顯著的正面影響效應，可見分權水平的提高無利于地區環境治理。城市化程度(urban)在不同顯著水平上對污染指標有正向效應，意味著目前而言，城市化水平越高，地區環境污染越嚴重，這一結論與經濟發展水平的影響效應也是相符的。最后外商投資水平與廢水、廢氣的排放之間都存在顯著負相關水平，由此可見外商投資帶來的技術、產業結構等方面的正面影響要大于其負面影響，“污染天堂”的現象并未在我國出現。

表 基準回歸分析

三、結論與建議

本文針對地方轉移支付水平與地方環境保護情況的影響效應進行分析，發現地方轉移支付水平在總體上與地區三廢污染的排放量或生產量均顯著正相關。根據上述結論，本文就中央對地方的轉移支付制度與各地的環境治理情況提出以下幾點建議：

(一)細化轉移支付要求，加強政府支出監管

本文發現中央轉移支付對地方環境治理總體上呈顯著的負面影響，推測這是由于地方政府不愿將轉移支付用于對于發展經濟沒有太大作用的節能環保項目所導致的。而我國現有的轉移支付體系中，一般轉移支付項目中并沒有專門針對環境保護提供的資金。

因此建議在現有轉移支付構成中，加大環境治理的資金比重，并針對地方財政支出項目的落實情況加強監管，對環保項目從審批到執行的全程加強調控，提高轉移支付資金使用的透明度，防止地方政府打著治理環境的幌子而在最后把資金投入到其他項目的情況發生。對于主動治理積極性低下及治理效果不理想的省市，相應的削減稅收返還及資金性轉移支付在GDP中的比重。

除了上述強制性、懲罰性的監管措施之外，同樣建議通過獎勵性財政措施激勵地方重視地方的環境治理，具體措施如針對當年環境治理達標的省市，次年的轉移支付中增加相應的環境專項資金，以期達到地方政府為了爭取更多的資金而主動、自發的加強自身環境治理的目標。

(二)完善考評機制，引導政府決策

本文發現轉移支付會通過經濟增長來影響地區的環境治理，究其根源，我國單純地以GDP作為政績考核標準是根本原因之一。由于GDP競爭與晉升激勵機制中以經濟建設為主要指標，而環境治理等公共服務的長周期、弱經濟效益等的特點使得政府官員從客觀上與主觀上均缺乏治理本地環境的動力。

因此建議完善對政府官員的政績考評機制，在其中加入包括環境治理在內的社會公共服務水平一項，將各省市歷年的環境問題及處理情況納入官員考核體系中，并制定相應的獎懲措施，從而鼓勵地方政府在制定財政決策時重視環境保護等公共服務的供給，而不是一味地追求地區GDP增速。

同時對于一些地區的“公地悲劇”現象，中央政府應加強調查取證，將各個現象落實到主要責任人，并對其實施相應的懲處措施。

(三)改變經濟增長模式，鼓勵產業轉型升級

由于轉移支付水平還會通過第二產業的比重來影響地方環境治理，這是由于地方政府為了加快本地經濟發展，更傾向于將財政支出用于扶持有利于經濟增長的第二產業，而第二產業也正是本文所用環境監測標準——工業三廢的主要來源。

因此建議中央政府從宏觀上加快經濟增長模式的改變，從粗放型向集約型轉變，從依靠增加生產要素的投入向依靠技術創新轉變。同時建議通過稅收制度上對第三產業降低稅負、對第二產業征收環境稅來實現扶持第三產業的目的，而地方政府也會因為第三產業稅負降低、經濟發展效用加強而將發展本地經濟的眼光投向環境污染更少的第三產業，由此帶動第三產業的發展，逐漸引導第三產業成為本地經濟發展的中堅力量，從而減輕環境污染的壓力。