城市社區如何變得更有韌性

吳曉林

【摘要】韌性社區建設是城市安全與社會建設的一個單元，是國家應急管理的一個支點，也是韌性城市建設的有效尺度。社區容易遭受各種危機和災害，此次新冠肺炎疫情使得社區居民對社會風險有了更直觀的感知。我國推動的“綜合減災示范社區”工作取得長足的進步，但仍然存在一些需要完善之處。有必要將建設韌性城市和韌性社區納入“十四五規劃”，推動“綜合減災示范社區”向“韌性社區”升級。通過建好社區生活圈提升社區的空間韌性、完善治理體系提升社區的制度韌性，以及筑牢自我服務基礎提升社區的自治韌性，建設高質量的韌性社區。

【關鍵詞】韌性社區 社區風險 基層治理 【中圖分類號】D669.3 【文獻標識碼】A

在人類歷史中，一些“黑天鵝”事件或“灰犀牛”事件，往往會意外地打開社會進步的機會窗口。新冠肺炎疫情的傳播，引起了人們對公共安全的極大重視，建設“韌性社區”成為社會各界討論的一個話題。在城市化高歌猛進、地球日益成為“地球城”的背景下，鄭重審視城市與生俱來的風險特性，推進“韌性社區”建設成為擺在人們面前的重要課題。

風險社會中的城市社區

風險是城市社會的常態。城市是人口聚集的“人造系統”，是兼具“正面性與負面性”的連續體，在“空間、經濟、社會和組織”四個維度都面臨各類風險（見圖1）。現代城市成功地將風險隱藏在高樓林立的空間、資本集聚的經濟發展、機動便利的交通運輸和不斷更新迭代的技術工具之中，加上人口的大規模集聚，城市風險一旦發生，便可能達到難以控制的能級。

各類自然災害風險會直接影響城鄉社區，給社區帶來難以抵御的挑戰。根據自然資源部地質調查局環境監測院發布的《2019年全國地質災害通報》顯示，全國在2019年發生滑坡、崩塌和泥石流等地質災害6181起，共造成211人死亡、13人失蹤、75人受傷，直接經濟損失27.7億元。與2018年相比，地質災害發生數量、造成的死亡失蹤人數和直接經濟損失分別增加108.4%、100.0%和88.4%。在2020年上半年，全國多地遭遇了低溫冷凍、雪災、風雹、干旱、洪澇、地震、地質等自然災害，對民生和經濟直接造成不同程度的沖擊。

在日常生活中，社區同樣面臨各類風險。南開大學中國政府發展聯合研究中心“城市與社區治理研究團隊”連續三年在全國開展調研，所收回的7266份問卷調查表明，社區面臨著各類事故發生卻不被重視的風險。在社區生活中，遭遇過電梯事故的居民比例達到46.5%，住處遭遇偷盜的比例達18.4%，遭遇交通事故的占17.6%，遭遇自然災害的占14.5%，在小區內經歷威脅或打架的占11.8%。而新冠肺炎疫情的暴發和擴展，使得社區居民對社會風險有了更直觀的感受，激發了人們對風險的感知。

在一些地區，還存在“人在家中坐，禍從天上來”的現象。例如一些城市出現過危化品倉庫爆炸、天然氣管道爆炸、地鐵施工導致路面塌陷等風險，導致周圍小區住宅受到不同程度損害;還有一些城市小區地下水管爆裂，住宅樓地基長期被積水浸泡，導致樓房坍塌和人員傷亡，等等。就普遍的情況來看，自1998年我國住房商品化改革以來，早期建設的一些住宅已經進入“養老期”，未來還會有越來越多的住宅小區進入高風險的“保養期”，公共設施老化、房屋內外墻面容易脫落，面臨更多的風險，勢必要引起重視。

目前社區風險管理暴露的問題

面對風險，人們是否做好了相應的準備？決策者和管理者是否能因勢導入應急管理程序？就目前來看，社區風險管理中仍暴露出一些問題。

一是社區缺乏應對風險的專業性。社區應急預案對于風險防控具有重要作用，但在筆者所在團隊的調查中，有42.11%的社區此前沒有應急管理預案。有的社區盡管制定了應急預案，但存在著“抄上級”的問題，缺乏結合本社區實際的細則，依舊是等待上級政策和指示，不敢、不想也不能馬上進入狀態。社區應急演練對于實際的風險防控效果明顯，參加過社區應急演練的居民反映對風險防控有效的達到75.2%。但是，此前參加過關于疾病、災害等防治演練的居民比例僅有17.4%，社區工作者和物業公司也缺乏專業的風險防控指導。此外，社會風險管理中還存在基層干部防護意識、科學素養、專業素養不足的問題，尤其是衛生、金融、教育、科技等一些關鍵的專業性崗位，應對公共突發事件缺乏主動性、自覺性、警惕性，存在專業人員數量不足、能力不強的問題。

二是社區應對風險的工作網絡有待完善。一方面，不少社區的風險應對工作片面依賴社區干部，社區居民參與不足，“干部干、群眾看”的現象比較突出。在突發的風險防控工作中，社區干部管理任務繁重，還可能因相關工作缺少相應的法律法規支持，遭遇“不聽勸阻”“質疑是否有權、是否合法”等質疑和阻礙。另一方面，社區缺乏群眾參與應對風險的平臺，沒有統一的宣傳渠道和平臺。在風險防范工作中，往往出現居民接受度低、居民骨干未能被有效組織和整合的問題。

三是社區的應急物資儲備缺乏。我國社區一般不掌握應急儲備物資，由政府部門掌握的應急儲備，也往往注重糧食、帳篷、棉被等自然災害發生后所需的物資，醫療物資儲備基本空白。例如此次新冠肺炎疫情暴發初期，出現了個別地區、個別時段短暫缺乏鮮肉、鮮菜、消毒液等現象，一些社區口罩、酒精、防護服、護目鏡等配給不到位，使得基層社區干部直接暴露于風險之中。一些社區的風險應急壓力導向物業公司，導致物業管理成本急劇上升。且物業公司未被納入應急資源調配渠道，沒有穩定有效的防疫物資調配，無法保障一線人員的人身安全和防疫工作效果。

從“減災示范社區”到“韌性社區”

城市的創建最初是為了保衛人的安全。《吳越春秋》載，“鯀筑城以衛君，造郭以居人，此城郭之始也”。最初的城市就是用墻圍起來保護人民的安全。在西方，最早期的城郭也是軍事城堡，保衛安全、抵御威脅是基本目的。對于人們日常居住的社區來說，居住安全也往往是最基本的需求。

2018年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進城市安全發展的意見》指出，“切實把安全發展作為城市現代文明的重要標志”“健全公共安全體系，打造共建共治共享的城市安全社會治理格局”“完善城市社區安全網格化工作體系，強化末梢管理”。新冠肺炎疫情防控期間，社區既是“抗疫”的一線陣地，又是人們生活的棲居之地，人們比以往更加重視社區安全。在風險社會之中、在接受疫情考驗之后，應該如何建設一個安全、有韌性的社區？

從概念上來看，韌性城市是指城市能夠有效應對和抵御各類自然災害、風險，從中快速恢復起來。全球開展“韌性城市”建設的城市也已經增加到3000多個，談韌性社區的還相對較少，韌性社區建設的實用指標也比較少。但是，這并非韌性社區建設就不重要。恰恰相反，目前的韌性城市更多針對的是海岸線城市、地震帶城市以及其它容易遭受自然災害威脅的城市，對于其它類型的城市、其它類型的風險則缺乏相應的重視。韌性社區建設是城市安全和社會建設的一個單元，是國家應急管理思維結構轉變的一個支點，也是韌性城市建設的有效尺度。也即，韌性城市建設需要落實到韌性社區中來。

從20世紀末開始，韌性社區的概念幾經演進，形成了三個較為明確的指向：一是從生態領域衍生的“抗逆力”，主要關注社區硬件的抵抗力;二是社會生態領域的“恢復力”，主張社區應在具有抵抗力的基礎上，還要有適應或修繕的能力，關注社會系統與自然系統的共生與互賴;三是從精神心理領域衍生的“自治力”，關注的是社區成員能發展個人、集體的能力。需要注意的是，一個成功的韌性社區只具備一方面的能力是不夠的，韌性社區就是“以社區共同行動為基礎，能鏈接內外資源、有效抵御災害與風險，并從有害影響中J恢復、保持彈性的學習能力，形成可持續發展的能動社區”。

在我國，與韌性社區相關的是由國家減災委員會、應急管理部、中國氣象局、中國地震局共同推動創建的“綜合減災示范社區”。2006年，民政部為全面創建“減災示范社區”，制定了《全國“減災示范社區”創建標準》。經過十多年的發展，全國綜合減災示范社區的標準得到完善，與此相應，各地還推出了省市級減災示范社區。研究顯示，減災示范社區的應急能力確實比普通社區高。但是也存在一些有待完善的地方。其一，示范社區意在“示范”，數量相對不多、覆蓋面不高;其二，減災示范社區仍然關注突發性的自然災害，對于其它社會風險缺乏關注;其三，現有的評估標準側重于物理性的抗災能力，對于社區成員內部的自治力和外部的協同力則關注不足。

建設“韌性社區”的思路

在全面建成小康社會的基礎上，有必要將韌性理念引入到社區建設中來，將“韌性城市建設”和“韌性社區建設”納入“十四五規劃”。

第一，建好社區生活圈，提升社區的空間韌性。我國社區有著明確的界線和組織體系，這在新冠肺炎疫情防控期間發揮了巨大作用。但是，“就社區而言社區”面臨著內生性不足和資源受限的困難，一個社區很難依靠自身力量完成韌性空間建設，更伺況，受制于發展階段和政策所限，有些社區本身設施老化、空間狹小、充滿風險。可能的思路是引入“社區生活圈”的概念，既關照小區內空間和基礎設施的改善，又關照小區附近空間的“風險分散”。社區內的建筑空間本身要堅固安全，社區生活圈中要有應對風險的多樣性“依附空間”，要有避災避難空間、物質儲備空間，儲備必要的急救、醫療、食品等應急資源，保障關系民生的米袋子、菜籃子，維持社區在風險防控期間的交通、通訊、能源等基本運營能力，以此確保風險發生初期有相應的“抗逆力”。

第二，完善治理體系，提升社區的制度韌性。首先，建構韌性社區的權責體系，將以往“單災種導向”“分門別類、各負其責”的部門協調融入應急管理組織架構中，擬定綜合應急管理體系工作職責，細化各主體在基層應急中的職責清單與合作機制。其次，多維度提高社區的預防能力，推出災害保險、預警系統、應急預案、應急中心、救援培訓等系統政策，增加社區安全教育、應急演練等環節。再次，構建“全周期管理機制”，構建社區風險評估、監測和預警體系，通過社區自身和第三方評估形成風險地圖，摸清社區內資源稟賦、人口結構、空間布局等情況，通過大數據和“吹哨人”等方式持續收集、監測社區風險;分類制定并實施社區風險防控策略和預案，遇到風險迅速形成“風險響應工作網絡”、啟動應急預案，根據風險嚴重程度轉入不同的應急狀態;落實政府、市場、社區和居民責任，形成協同治理的網絡，組織好信息通報、群眾參與、資源保障和困難幫扶等工作。

第三，筑牢自我服務基礎，提升社區的自治韌性。居民對于發生在社區的風險有直接的感知，也最了解風險的需求，這就需要提升居民的適應能力、自我服務能力和連接內外資源的能力。首先，有必要培養具備領導力和影響力的社區組織者，增強社區在突發事件中的組織作用和動員能力，減少對上級指令與決策的過度依賴;其次，加強社區風險災害預防演練，提高居民的安全與應急意識，調動居民的積極性，強化對專業社會組織的支持，構建社區組織協調、居民積極參與、彼此聯結、共同工作、風險共擔的社區社會網絡，將社區整合成一個良好的循環體系;最后，借助智慧治理平臺，及時匯集更新居民、志愿者、社會組織、物業、商家及企業等主體的資源信息和需求信息，并在危機時期為社區應急管理提供必要的資源與支持。

責編/李丹妮（見習） 美編/楊玲玲