高校科研經費“包干制”改革：存在問題、適用范圍及主要舉措

張天柱（高級審計師）

（海南師范大學海南海口570100）

李克強總理在2019年《政府工作報告》中提出，“要進一步提高基礎研究項目間接經費占比，開展項目經費使用‘包干制’改革試點，不設科目比例限制，由科研團隊自主使用”。2020年1月10日，李克強總理在國家科學技術獎勵大會上進一步提出要“持續深化科技領域‘放管服’改革，進一步為科研人員放權松綁，拓展科研管理‘綠色通道’和項目經費使用‘包干制’試點”。這為深化科技體制改革指明了方向。然而，實踐中高校科研經費“包干制”政策的有效落實還存在一定的滯后性，各單位在實施過程中還存在科研經費管理方法欠科學、預算編制制度可操作性不強、配套措施有待完善等許多亟待解決的問題，本文對此進行探討，并提出改進的建議。

一、高校科研經費管理體制存在的問題

（一）科研經費管理方法欠科學。我國對高校科研經費一直采取預算制管理方式，要求科研項目立項之前按規定的程序進行預算報批，并且嚴格按照預算比例使用科研經費，如果需要調整預算，必須填寫表格層層審批。這種按照工程預算方式進行管理的方式在科技界被稱為“拿做工程的辦法來做科研”。然而，高校科研與工程項目畢竟存在一定的差異性，工程具有成熟性、系統性和技術性等特點，可以進行相對精準的預算、測算，而科研工作是對未知事物的探索，其研究思路、方式及路徑存在很大不確定性，科研工作難以做到精細準確。很顯然，按工程預算的辦法管理科研經費，與科研活動的創造性、不確定性特征不相符，亟需改進。

（二）科研經費預算編制制度需要進一步完善。科學研究具有不確定性，如果經費科目過于限定，使用效率就會降低，從而影響科研工作順利開展。目前高校科研經費預算編制不夠科學，主要體現在：一是預算時間過于超前，與現實產生差距。一些時間跨度較長的科研項目，需要編制1年甚至長達數年的預算，但科研工作不可能精準預測未來幾年內可能發生的支出明細，超前的預算與現實之間往往存在著一定的差距。二是科目設置不合理影響經費使用效率，導致科研人員將過多精力用于報表、做賬和報銷等瑣事上，影響了科研創新和研究。

（三）科研經費的使用需要加大對科研人員人力和智力投入的激勵程度。傳統觀念認為，科研經費是從事科研工作的科研人員的經費保障，只能用于科研工作所需經費，不能作為在職人員穩定的個人收入。在這種思想主導下，現行科研經費使用以硬件設備投入為主，對人員的經費投入比較少。間接費用的比例限制使得科研人員的智力付出與回報不成正比，與“多勞多得、優勞優酬”的勞動制度不符，也與國家“加大科研人員的薪酬激勵”的精神不符。科研人員投入的智力投入和時間成本很難得到補償，勞動價值得不到充分的尊重，甚至可能會出現承擔項目越多、經濟損失越多的現象，嚴重挫傷了科研人員的積極性。

（四）科研經費報銷的審批手續過多過繁。一線科研人員報賬、審批難的現象仍然較為普遍。科研經費“難用”與現行的報銷制度存在的“三多”有關，即流程多、審簽多、發票多。報銷流程較為繁瑣，花費時間長；科研經費支出范圍、標準、執行進度等方面規定過死；部分報銷制度規定欠合理。

二、高校科研經費“包干制”的適用范圍

科研經費“包干制”并不代表可以“全包”或者“隨意包”，而應該明確哪些項目適合包干，哪些項目不適合包干，制定相應標準，實行清單管理，不搞“一刀切”。

（一）包干范疇根據經費來確定。橫向科研經費可實行包干制，縱向科研經費應適當包干。因為橫向經費主要是由社會企事業單位、群眾團體、個人的資助，管理可較為靈活，科研人員只要按照合同約定使用經費并按時完成委托方的科研任務，其科研績效接受委托方的評價和認定，故科研管理部門在其不違背財經紀律的前提下，無須對其科研經費管束過多。縱向科研項目經費來源一般是國家各部委、地方政府和事業單位委托的科研經費，屬于財政性資金，對資金使用的規范性和效率性要求更高，對之包干要進行一定的限定，一般應實行清單管理，即列出哪些可以包干，哪些需要進行比例控制等。

（二）包干項目根據資金性質確定。縱向科研項目的預算科目可分為直接費用和間接費用。直接費用主要包括設備費、材料費、試驗和試驗處理費、燃料動力費、差旅費、會議費、國際合作交流費、出版/文獻/信息傳播費/知識產權事務費、勞務費、專家咨詢費等費用；間接費用主要包括管理費用和績效支出。各預算科目基本上都有一定的預算比例要求。適用于包干的主要項目有：

1.有明晰費用支出標準的科研經費可實行包干。在科研經費使用過程中，可以將一些需要提交繁瑣票據且有明晰費用支出標準的費用進行包干，如差旅費。現行經費報銷體制下，科研人員出差，首先要了解乘坐交通工具等級以及目的地的住宿標準，其次要仔細收集保管好各類票據，最后在出差回來后要將相應票據粘貼好并填寫報銷單報銷，如有特殊情況還要寫說明解釋。相應地，財務人員不僅要仔細核對報銷人乘坐交通工具等級和住宿費是否超標，而且要審核票據的完整性、時間的連貫性、報銷金額是否準確等。整個報銷流程存在票據數量繁多、手續繁雜、耗時較多等問題。差旅費實行“包干制”是可行和必要的，因為差旅費中有較為清晰的交通費標準、各省市的住宿費標準、伙食補助標準和公雜費補助標準。只要出差人員提供往返的交通費發票，就可以按照不同的地區包干使用差旅額度。即使住宿發票丟失或毀損，也可以根據實際情況在標準范圍內據實報銷，并按標準支付伙食費、城市交通補貼和城際交通費等。對于科研人員來說，自行確定和選擇差旅費標準的消費支出，可節約留用。財務人員無須對每張票據逐一核對等級、標準等，這將在很大程度上減輕財務部門的核算壓力。

2.有使用范圍但彈性較大的科研經費可實行包干。（1）會議費可實行包干制。會議費是科研項目委托機構或項目負責人組織召開的與項目相關的會議所發生的費用，會議規模大小、會議召開時間、會議選址等都將影響會議費支出的大小，難以預先做精細的預算安排。因此，會議費比較適合實行包干制，由各單位本著實事求是、厲行節約、簡單高效的原則進行開支。（2）培訓費可實行包干制。培訓費是根據科研項目的研究需要，派出科研人員參加相關的專業技術培訓，包括培訓期間的基本生活學習費用。可根據相關性和必要性等原則對培訓費設置上限，實行包干。（3）科研人員績效可實行預先核定。除了保證科研條件外，大部分科研經費要彌補科研人員自己的勞動付出。而現行科研管理體制忽視了科研人員的人力成本、智力成本投入，因此，考慮到科研智力報酬的不確定性，科研人員績效可實行預先核定，即針對科研項目中參與科研項目研究的程度和對科研成果的貢獻程度來核定科研獎勵費。

（三）包干根據科研人員的誠信程度來決定。除了考慮科研項目的性質是否符合條件實行包干之外，還要考察科研人員自身的科研素養和操守等條件，尤其是科研人員的誠信程度高低決定能否給予其經費包干。應選擇科研誠信優良、科研方向先進、科研人員能力強的科研團隊給予長時間的穩定資助，給予這些優秀的科研人員充分的資源、寬松自由的科研環境，讓科研人員潛心做科研，最大限度地解放科研生產力。

三、推動高校科研經費試點“包干制”的幾點建議

（一）轉變管理觀念和方式，提高治理效能。要轉變科研經費管理觀念，按照“放管服”的思路，科研管理部門應改進現行管理制度，賦予科研項目更多經費調劑使用自主權，減少對科研項目研究過程的干預，降低項目研究中期檢查頻次，減少經費的審核；要讓財務人員從“層層審批、人人存疑、每票必核、違規難罰”的困境中擺脫出來，建構“規矩在先、責任自負、科學抽樣、違規必究”的管理新模式；要充分利用現代信息技術，搭建與“包干制”相適應的科研經費管理信息平臺，讓科研經費數據信息在科研管理、財務、固定資產管理、審計紀檢等部門實現共享，提高治理效能。

（二）國家層面提出頂層設計，建立完備管理制度。高校科研經費“包干制”是對科研經費的一種“松綁”，但并不意味著一放到底，而是放管要結合，要求從國家層面進行制度的頂層設計。要加快“包干制”改革試點進程，盡快形成一套能夠激發創新主體的制度和方案，給科研人員更大的積極性、更大的自由度和更多的獲得感，最終達到提高科研效率、提高創新能力的目的。建議有關部委聯合制訂、下發《高校科研經費“包干制”改革管理辦法》，明確具體實施標準、范圍和時限，同時開展相關政策宣傳。還需完善與之配套的科研人員誠信系統體系、科研項目信息公開制度、績效評價結果應用、科研經費內控機制等政策的頂層設計。

（三）建立明晰的責權關系，提高科研經費的使用效率。科研經費“包干制”要求科研項目實行項目負責人負責制，項目負責人是科研經費使用的直接責任人，對經費使用的實施進度、合法性、真實性、完整性和有效性負責，有權決定經費的撥付、調整和使用。宏觀上要對科研項目明確績效、明確任務，微觀上要在科研項目立項申報時確立績效目標。對于相關科研主管部門、管理部門、高校相關職能部門來說，并不是“一包了之”，將職責和職權全部下放給科研人員。事實上，科研經費“包干制”實施后，科研相關職能行政權力更加強化。要協調科研項目經費及時到位，督促科研人員進行科研經費預算，提醒科研人員加快科研經費預算執行進度并及時報銷科研經費，協助科研人員對課題的中期和驗收結題的經費檢查。各相關職能部門為科研人員經費“包干制”的實施提供必要的條件保障和政策支持，同時也對“包干制”科研經費進行科研誠信方面的全面考核。

（四）加快推進誠信建設，構建科研誠信體系。

1.要加強誠信制度體系的構建和完善。誠信體系應貫穿于科研活動立項、過程管理、竣工驗收、監督評價的全過程。要加強誠信體系建設和完善，營造“誠實守信、追求真理、追求創新、鼓勵探索、勇攀高峰”的良好氛圍。要用制度來增強科研人員的誠信意識和規范科研人員的誠信行為，包括誠信的激勵制度和責任追究制度。對講誠信的科研人員在項目推薦、成果推優、績效評價及職稱評聘等方面給予優先考慮，而對學術不端、套取科研經費等違背科研誠信要求的行為零容忍，采取嚴厲的打擊，營造風清氣正的科研生態。

2.要建立科研經費信用評價與考核制度。科研經費“包干制”的推行要建立在科研人員具備良好的信用基礎之上。因此，要建立科研經費信用評價與考核制度。科研經費信用評價與考核制度是針對科研人員科研經費使用的評價與考核，通過經費審查來記錄科研人員的科研經費信用的一種制度。科研經費信用的考核與評價，可以為項目主管部門在評審項目時提供誠信參考，同時，也是決定是否給予科研人員經費實行包干的重要依據。通過評價與考核，一經發現項目負責人和項目組成員存在違反職業道德、違背科學精神和科研誠信的行為，將直接影響個人信用評價等級。對嚴重違背科研誠信的行為要嚴厲打擊，并不允許對其科研經費實行包干。

3.加強對科研人員的誠信培訓和警示教育。建立科研誠信信息平臺，運用信息化手段為科研人員建立誠信檔案，要求科研人員踐行科研誠信承諾，恪守學術誠信規范，堅守底線和倫理準則。要加強科研誠信的日常宣傳教育，充分利用各種會議、培訓及校內廣播電視、報刊雜志、微博、微信等媒體，宣講科研誠信制度、宣傳優秀典范、進行警示教育。

（五）加強審計監督，建立與“包干制”配套的審計制度。

1.培育和踐行容錯糾錯的審計新理念。在科研管理“放管服”背景下，審計人員應堅持依法審計與實事求是相結合。要充分認識到科學研究是對未知事物的探索,其研究思路、方式及路徑存在很大不確定性；要充分尊重科研人員勞動價值，以依法審計為前提,把是否符合改革方向和法規宗旨作為審計評判標準，做到“三個區分”：區分是初犯還是明知故犯，區分是政策制度、法規不健全還是故意違規，區分是創新中的無意過失還是謀取私利。營造寬松、包容的審計氛圍，實事求是地反映問題，給予科研人員充分的鼓勵和信任，激發廣大科研人員的積極性和創造性，促進多出科技創新成果和進行成果轉化。

2.建立財審聯動的協同監督機制。加強審計監督，建立與“包干制”配套的審計制度。“包干制”要求高校要加強對各類科研經費的審計監督，高校內部審計部門要對科研經費的真實、合法、效益性進行審計，積極防范挪用、套取科研經費等違法行為。高校財務部門對科研經費進行績效考評時，可以借鑒審計部門在各項審計中發現的涉及科研經費的問題與建議；審計部門進行審計時，也可以借鑒科研經費績效評價結果。財審聯動不但可以使資源得到共享，而且為切實推進績效評價結果應用提供了新途徑。

3.構建科研經費“包干制”下的信息監管平臺。隨著“互聯網+”的深入影響，科研經費監督體系平臺化已成為當前科研經費信息化建設的客觀要求。要實現科研管理信息系統、科研經費預算系統、科研經費報銷系統、科研經費審計系統、科研經費驗收系統的銜接，消除“信息孤島”現象。科研經費“包干制”下的監管平臺是全過程、全方位的監督，高校應加快科研監管信息共享平臺建設，上述系統的銜接，使科研項目從申報、立項、預算、報銷、中期驗收等環節得以全流程融入信息共享平臺，高校各相關參與主體都能夠跟蹤監管，實現網上審批、預算、報銷、審計和結題全流程科研辦公，有利于提高科研項目管理的工作效率。