基層政府依法行政過程中的主要問題及對策

文/武漢行政學院 陳漢忠

法治是推進經濟社會發展的有效治理方式，也是我們黨治國理政的基本方式。黨的十九屆四中全會提出堅持和完善中國特色社會主義法治體系，提高黨依法治國、依法行政的明確要求。這為進一步推進全面依法治國、建設法治中國、推進國家治理體系和治理能力現代化指明了方向和路徑。基層政府是我國行政管理體制中的基礎環節，是依法治國、依法行政的前沿陣地，同人民群眾的聯系最經常、最直接。只有基層政府將依法行政的要求落實到細節，依法治國的宏偉大廈才有堅實的根基。本文結合基層鄉鎮街的實際情況，對基層政府在依法行政過程中的主要問題及其原因進行淺析，并提出相應的對策建議。

一、基層政府依法行政過程中的主要問題

（一）管理事項龐雜，法定職責不明確。當前基層政府職能泛化，所管事項越來越多，包含招商引資、經濟發展、財政稅收、計劃生育、醫療衛生、征地拆遷、城市管理、環境保護、安全生產、基礎設施建設、教育、文化、民政、體育、治安、維穩等大量公共事務，如同一個全能的政府。此外，還有上級政府交辦的各類事項，各種冠以“創建”“整治”和“活動”的臨時性任務，遠遠超過了法制、編制部門賦予基層政府的法定職責。事項的龐雜，導致基層政府在具體運轉過程中難以做到每件事都有法可依。

（二）發展任務緊迫，法律程序難到位。發展是第一要務，理所當然成為地方政府的中心工作。或為搶抓機遇，或為突出政績，或為達標創建，或為臨時應急，一些重點產業項目、重大基礎設施、重要事業項目在實施過程中，為避免繁瑣的、難以完成的審批流程，或為規避嚴格的、僵化的約束，或為先行先試的大膽考慮，往往可能未按照法定程序辦理相關手續。比如建設黨員群眾服務中心等公共場所，可能未經規劃部門審批，但卻是為組織部門考核所要求；重點項目配套道路邊建設邊審批，為促進重點項目早日竣工開業。

（三）執行細則欠缺，行政決策較隨意。民主化、科學化、合理化是行政決策的基本要求。但基層政府日常事務繁瑣，身處一線需直接面對各類矛盾，為因地制宜、平衡各方，在執行各項法規規定和管理規范過程中，只要不違反大原則和硬要求，往往憑借經驗而定。比如征地拆遷出現復雜問題難以解決，不得不結合具體情況，酌情做出補償安排，某種程度上又影響了政策的嚴肅性。在行政決策時，為提高效率，往往由分管領導和主要領導定奪，決策是否科學正確沒有較好的評價標準，在某種程度上取決于領導水平的高低。

（四）上訪現象頻發，依法解決難實現。基層政府是維護社會穩定工作的責任主體，面對著考核排名、一票否決等管理制度，承受著很大的壓力。而廣大群眾普遍信訪不信法、信權不信法，在切身利益受到損失時，不管是正當的利益訴求，還是非法的利益訴求，本著“大鬧大解決、不鬧不解決”的心理，動輒到上級政府信訪，基層政府為息事寧人和避免矛盾升級，難以真正依法解決相關問題，在某種程度上又助長了上訪的現象，形成了維穩成本遞增、效益遞減的怪圈。因此，依法行政在遇到重大穩定風險評估時往往會打折扣。

（五）執法效率低下，綜合協調難度大。隨著法律規范的增多和監督執行的加強，為實現有效治理，基層政府面臨的執法行為越來越多。基層政府本身沒有執法權，但承擔著組織執法的重大職責，需協調執法部門、管理部門、村級組織共同行動，才能達到應有效果。部門職責劃分太細，或交叉重疊、或互不聯系，遇到有利益、好執行的事項爭相前往，遇到有矛盾、難執行的事項相互推諉。比如膠囊房整治，涉及城管、房管、消防、規劃等多個執法部門，最后確定由綜治部門牽頭負責，協調難度較大，執法效率較低。

二、基層政府依法行政過程中出現問題的原因

（一）法律制度體系不健全。一方面，關于基層政府的法定職責沒有系統明確界定，上有千根線，下面一根針，要將上級黨委和政府各項方針政策宣傳好、執行好，基層政府必須嚴格服從中央到省、市、區各級要求，再受地域實際情況影響，難以貫徹始終。特別是涉及一些棘手問題時，比如農村征地拆遷、城市執法管理、生態環境執法等，國家層面沒有統一的法制規范體系，基層政府缺少執行依據；另一方面，一些法律規范制度長期未與時俱進，相關條款與現實情況有較大出入，還有一些法律細則不夠明確，在具體執行過程中留下了較大自由裁量空間等等。如城管拆違執法，既要在第一時間拆除防止新增，又要留出時間履行法定程序，實際操作中處于兩難境地，難以達到最佳預定效果。

（二）基層政府權責不對稱。一是權小責大。基層政府除內設機構處理公共事務和提供公共服務外，基本上擁有審批和執法權力的部門，諸如財政、稅務、城管、國土、社保、林業等機構，其財物和業務管理權屬于上級主管部門，但其業務工作有相當一部分卻由基層政府幫助完成。基層政府承擔的責任沒有減小，反而更大。由于被上劃的站、所越來越多，基層政府管理不了，有責無權。二是對上負責多對下負責少。對上，各級考核任務較多，官員問責制和上級任命制迫使基層政府不得不全力完成上級交辦的各項任務；對下，該為轄區群眾辦理的實事，卻因政策、財力等限制因素，往往力不從心，影響了基層政府在群眾心中的威信。

（三）干群法律意識不夠強。雖然法治化建設早已歷經多年時間，但受干部群眾自身素質、普法實際效果、法制環境等影響，基層依法辦事的思想意識仍然不夠。特別是城郊接合區域，生產生活方式在經濟快速發展、城市開發擴張過程中發生急劇變化，在經濟利益調整面前，傳統道德習慣逐漸失去作用，法治思維、框架、制度、辦法卻還未健全，依靠傳統的行政命令、動員說教難以解決利益糾紛。在和諧社會建設的要求下，基層政府有時會被迫遵循“搞定就是穩定，擺平就是水平，沒事就是本事”的潛規則，法律意識讓位于維穩意識。部分群眾或為私利所蠱惑或為平衡心理，將法律意識棄之不顧，故意規避法律規范要求，利用越級上訪、群體上訪施加壓力，以達到滿足個體利益的目的。

（四）執法主體力量不協同。各部門協調執法時，往往會出現推諉扯皮的現象，導致執法行動組織體系不順暢。以城管拆違為例，需要城建部門認定、城管部門拆除、司法部門取證、公安部門維護秩序，除城管部門責無旁貸外，其余三個部門執行動力不足。再以農貿市場整治為例，又涉及工商、食藥監、衛生、動檢、農業等多個部門，基層政府負有屬地管理責任，需要依靠這些具有審批權和執法權的部門才能實施，而在不管人不管錢的體制下，組織協調需要借助多種因素才能形成有效權威。

三、破解基層政府依法行政問題的對策建議

（一）明確政府職責界限，提升依法行政效能。基層政府職責邊界模糊，為落實上級政令要求，必然導致大包大攬，職能龐雜反而可能出現精干不足，經濟發展任務偏重，公共服務職能偏弱。既然基層政府沒有執法權限，涉及依靠執法才能完成的責任應盡量避免由基層政府承擔，可由業務主管部門負起主責，基層政府只需發揮宣傳、動員、協調、服務等輔助性作用。積極貫徹“小政府，大服務”的方針，從行政管理型向公共服務型轉變，加強政府服務，把該管的事情管好，管到位，不該管的事情下決心堅決不管，通過立法進一步明確鄉鎮街機構職能、人員編制和工作程序，壓縮甚至撇開履行經濟管理職能的機構。

（二）完善依法行政細則，增強制度剛性約束。依法行政首先要有完備的執行細則供執行人員參照執行。由于國家層面地域大、人口多，法律規章制度建設留有結合地方特點的余地，需因地制宜出臺細則，增強制度約束性和可行性，避免“上有政策、下有對策”。在政策性較強、資金量較大的決策領域，更要完善相應審批、審計、監督等環節，提高資金績效，規避腐敗風險。比如征地拆遷方面，補償政策應結合房地產市場發展予以微調，細則應更加科學準確，使拆遷協議更公正，被拆遷對象更易接受。再如基礎設施建設方面，從立項、審批、資金使用、質量監督等都應詳細規定，按照法定流程公開操作，避免決策隨意性，并減少腐敗現象。

（三）促進決策公開透明，提高政府公信力。政府決策、執行信息公開，既有利于提醒決策者公平公正決定，保證決策和執行過程科學合理，經得起群眾監督和實踐檢驗，又有利于提高政府公信力，讓各類行政相對人增強認同感，自覺服從相關政策規定，增進干群關系。由于種種原因，當前基層政府信息決策公開方面實際效果欠佳，群眾對基層政府信任度大大降低。為此，應進一步加大政府信息公開力度，凡屬于涉及公共利益、公眾權益、社會關切及需要社會廣泛知曉的事項，都要依法、全面、準確、及時進行公開。要將公示制度作為必要環節納入工作流程，讓行政權力和財政資金在陽光下運作，避免暗箱操作和隨意決定。

（四）加大法治宣傳教育，構筑干群思想基礎。建立基層普法教育培訓長效機制和考核監督機制。著力清除行政機關工作人員特別是領導干部的官本位思想影響，增強對依法行政就是“依法治官、依法治權”的認識，牢固樹立法律權威至上的觀念，在發展經濟社會事務、協調處理矛盾糾紛時，善于運用法律手段而非依靠行政手段解決問題。創新普法宣傳形式，利用靈活多樣、喜聞樂見的方式，大力宣傳法律知識、依法行政，讓群眾知法、學法、懂法，增強他們利用法律武器保護自己合法權益的思想意識，從側面推進政府依法行政。此外，還應教育群眾如何正確使用法律手段來維護合法權益，避免借維權手段謀私人之利。

（五）推行綜合執法體制，降低依法行政成本。推進綜合執法，避免“九龍治水”“七八個大蓋帽，管不住一頂破草帽”等多頭執法亂象。推行大部門體制，將多頭之間的權責交叉以及由此而產生的摩擦、沖突內化到一個部門之中，既可以有效降低協調成本，又可以提高行政執法效率。整合行政執法權責，實行相對集中的執法權，將行政檢查權、行政強制權、行政處罰權集中配置，由一個執法部門統一行使全過程職能。對于緊密聯系基層的相關執法事項，可將一些執法部門人員、財務管理權限下放到基層政府進行整合，上級管理部門只負責業務指導。對于可由上級政府部門直接負責執法的領域，基層政府不應擔負主責。