論地籍信息在不動產登記的重要性

文/晉江市自然資源局 許建英

地籍信息和海籍信息數據都是不動產權籍調查工作的重要元素，是不動產登記系統信息平臺的重要支撐，定著物房屋、林木等不動產的對象是單元，慎重穩妥做好地籍和海籍等權籍調查工作的意義重大。這里的“權籍調查”包含了土地使用權和房屋所有權兩種權籍信息的調查工作，其中，土地使用權所涉及的地籍信息中記載了土地的位置、界址、使用期限、數量、質量、權屬類型和用途等基本情況，從而滿足不動產登記的需要。

一、積極主動服務于不動產權籍調查的工作

不動產登記機構改革，是國家為企業和廣大人民群眾帶來產權清晰的紅利，告別了土地、海域、房屋、林木等登記部門分散辦理的歷史，整合了登記部門的資源，大大提高了登記的效率，壓縮了登記時長，為人民群眾和企業提供了便利。在全球經濟一體化的國際背景下，對我國營商環境提出了更新更高的要求，對不動產登記工作的政府服務能力也提出了更高的要求，必須要有更加完善的法制為保障、以物權數據信息建設為抓手，在涉及不動產登記土地權利方面，不動產登記部門要做好地籍和海籍等權籍調查數據的采集和入庫工作，要以原有的地籍檔案信息管理為基礎，積極與權籍調查單位配合。轉變不動產登記職能，提高服務能力，創新工作方法，切實為企業和廣大人民群眾提供便捷高效的不動產登記服務。建立和實施不動產登記制度是我國實施機構改革和政府職能轉變的一項重大改革任務，黨中央、國務院高度重視，全社會廣泛關注。堅定不移地落實登記機構、登記簿冊、登記依據和信息平臺的“四統一”要求，逐步建立不動產權籍調查體系和工作機制，完善不動產登記制度，是當前不動產登記工作的重要內容。自然資源部先后制定出臺了《不動產登記暫行條例實施細則》《不動產登記操作規范（試行）》《不動產權籍調查技術方案（試行）》等一系列法規、規章。國家和地方各級自然資源管理部門在地籍信息管理工作中形成了大量的地籍簿、圖冊、圖斑等文件材料，又如土地調查綜合性材料、權屬調查材料、地籍測量材料、自然資源調查材料等這些都是我們的寶貴資料。地籍信息數據是不動產產權調查和登記的重要組成部分，具有較強的繼承性、有效性和關聯性的特點。不動產登記人員要發揮自身業務優勢，提升服務群眾的水平，充分利用原土地使用權、房屋所有權登記檔案信息系統成果作為調查銜接的主要依據，結合國土“一張圖”成果進行有效對接，精準獲取不動產權籍信息。

二、尊重歷史，維護權利人合法權益

地籍調查的主要內容是權籍調查和地籍測量，查清各宗土地的用途、位置、界址、權屬等情況而進行的土地調查工作，土地權屬調查是以宗地為單位，對宗地的權屬的調查。具體內容有：（1）查清宗地的權利歸屬信息，包含宗地性質、界址范圍、權屬批準來源、取得時間、權利終止日期等。（2）查清宗地的位置、界線、四至關系，以及相關的行政界線、地理名稱等。根據《不動產登記操作規范（試行）》1.4.1不動產權籍調查：“不動產登記申請前，需要進行不動產權籍調查的，應當依據不動產權籍調查相關技術規定開展不動產權籍調查。不動產權籍調查包括不動產權籍調查和不動產測量。”不動產測量成果是不動產登記的依據，經登記后，具有法律效力。專業的不動產測量是為了服務于不動產登記管理，是為了滿足不動產權籍調查中對確定宗地界線、位置、形狀、數量及其他地籍要素按水平投影的需要而進行面積計算、測量及數據化工作。實踐中，對于僅持有2000年前住建部門頒發的《房屋所有權證》群眾辦理不動產登記業務時，前期權籍調查工作涉及的地籍信息數據采集難點最大。究其緣由，經過歷次國家機構改革和地方政府部門優化整合，導致原用地單位被撤銷（合并）或單位名稱變更。其次，近幾年的城市提升片區改造、房屋征遷、行政區劃調整等客觀原因，也增加了不動產權籍調查的難度。

在登記實務中，早期對土地征收、利用和房屋工程建設管理不夠規范，而且當時企業開發商品房和單位建設公房時，對土地的取得、土地的權屬來源、土地的性質都沒有嚴格按照法律法規要求進行用地手續報批與土地使用權的合法性操作，造成部分商品房建設項目用地手續和房屋工程質量驗收等資料的不完整，有的商品房開發企業在取得劃撥土地使用權后，就進行房屋工程建設和房屋銷售，地方政府也向購買這類商品房的業主頒發了《房屋所有權證》。然而，這樣的做法違反了1990年國務院令第55號發布的《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，該條例第二條規定：“國家按照所有權與使用權分離的原則，實行城鎮國有土地使用權出讓、轉讓制度，但地下資源、埋藏物和市政公用設施除外。前款所稱城鎮國有土地是指市、縣城、建制鎮、工礦區范圍內屬于全民所有的土地。”第四十五條規定：“符合下列條件的，經市、縣人民政府土地管理部門和房產管理部門批準，其劃撥土地使用權和地上建筑物，其他附著物所有權可以轉讓、出租、抵押：（一）土地使用者為公司、企業、其他經濟組織和個人；（二）領有國有土地使用證；（三）具有地上建筑物、其他附著物合法的產權證明；（四）依照本條例第二章的規定簽訂土地使用權出讓合同，向當地市、縣人民政府補交土地使用權出讓金或者以轉讓、出租、抵押所獲收益抵交土地使用權出讓金。轉讓、出租、抵押前款劃撥土地使用權的，分別依照本條例第三章、第四章和第五章的規定辦理。”

2016年4月18日我市不動產統一登記工作啟動以來，全市不動產登記總業務量飆升至每年約14萬宗。但土地使用權和房屋所有權的登記以往分別由國土、住建部門負責，且早期檔案管理技術相對落后，造成地籍信息與房籍信息資料不完整、不對稱，導致部分不動產業務無法登記的問題非常突出，給群眾辦證帶來很大困擾，也影響了當地的社會穩定和經濟發展。按照《不動產登記操作規范（試行）》一體登記原則：“房屋等建筑物、構筑物所有權和森林、林木等定著物所有權登記應當與其所附著的土地、海域一并登記，保持權利主體一致。”國家先后出臺多個處理歷史遺留問題的意見，要求承認歷史切實維護合法取得《房屋所有權證》權利人的合法權利。我省個別地區不動產登記人員苦于查不到匹配的地籍信息，對于此類登記問題也是無從下手，因而，造成“中梗阻”現象。2017年9月國土資源部、住房城鄉建設部《關于房屋交易與不動產登記銜接有關問題的通知》(國土資發〔2017〕108號)進一步明確了“資料移交共享”和“防止小產權房通過不動產登記合法化”等問題。

三、精準定位地籍信息，確保權籍信息完整

本文在這里就不動產登記中涉及“國有建設用地使用權及房屋所有權轉移登記”這一類型案例作出論述。

由于歷史和其他原因，我市商品房項目和單位房改房項目在不動產統一登記實施前，原住建部門憑《房屋所有權證》就可以辦理房屋所有權交易登記、抵押登記，不需要再到土地管理部門辦理土地變更登記手續，業主的土地權益無法得到保護。長期以來，此類不動產保持著“有房無地”的現象，表面上看房屋所有權人的權益并不受影響，可以正常交易登記、抵押登記。但是，實質上房屋所有權人的不動產權利并不是完整和合法得到保障的，房屋權利是定著于土地的，國家按照所有權與使用權分離的原則，兩者的關系是房屋依托土地而成立“先有地再有房”。這一做法導致那些購買了商品房項目房產的業主，在辦理了一手商品房轉移登記的《房屋所有權證》后，部分開發商在處理已經銷售商品房項目的產權問題上，在配合業主辦理完全產權的意識上不夠強、能拖則拖，未能及時將土地使用權分割變更登記給房屋所有權人。多年來，部分產權意識和法律意識較強的房屋業主長期未取得土地使用權，因是否影響其物權維護而感到擔憂，前往土地登記窗口咨詢關于商品房項目和單位房改房項目土地使用權處置的問題，也給現今在處理不動產權屬來源、權屬性質、權籍調查和地籍測量方面帶來困擾。

特別是部分房改房因原用地單位土地使用權取得方式系劃撥或者出讓的情況不明，將嚴重阻礙上市交易的進程和直接影響著產權人的合法權益。需要登記人員與不動產權籍調查單位協同前往實地踏勘，并通過百度地圖等地圖軟件對其房屋進行定位，多渠道收集相關地理信息，再進行國土“一張圖”的圖斑、用地報批、供地利用、地籍檔案等數據材料比對。若原用地單位以劃撥方式取得國有土地使用權，房改房產權人應當申請換發權籍信息包含土地分攤面積的不動產權證，并且補辦出讓手續及繳交出讓金后，再申請辦理“國有建設用地使用權及房屋所有權轉移登記”。反之，原用地單位若以出讓方式取得國有土地使用權，那么房改房產權人則無須對其占用的土地使用權進行處置，無須承擔因補辦出讓所帶來時間等待及重復繳納出讓金等費用。可以在前期不動產權籍調查時，獲取該宗土地的權屬用途、類型、方式和使用期限等地籍信息，即可申請辦理“國有建設用地使用權及房屋所有權轉移登記”。

四、繼續加快數據整合，實現信息共享

在完成第一期全部已電子化的47萬宗登記數據整庫遷移和匯交工作的基礎上，對后續林權、海域、集體土地和房屋等不動產登記存量數據進行整合，以及對非現實的國有建設用地使用權和房屋所有權數據、宅基地使用權、集體建設用地使用權及房屋所有權數據整合建庫，同時對不動產登記屬性成果與檔案電子化成果進行掛接，對歷史遺留問題、關鍵信息缺失等特殊情況進行數據補錄、完善等工作作出具體安排，構建成一套完整、準確的不動產數據庫。當前，由于登記檔案整理掃描和數據整合工作相對滯后，登記信息系統中沒有不動產統一登記前的數據信息，信息平臺無法發揮其作用。查不到地籍檔案信息、房地信息不一致、檔案記載與實際不一致等情況仍有存在，導致部分登記業務辦理期限成倍延長，嚴重影響了不動產登記效率。因此，在日常工作中，需要長期從事土地登記工作具有豐富經驗的登記人員，查閱往年的土地登記檔案，調取相關房產資料，主動走訪相關單位，積極與原登記部門工作人員咨詢溝通，整理出用地項目的土地登記地籍信息，供所有登記人員共享查詢。其次，必須加快推進分散在各部門間土地、海域、房屋、林木等原有登記資料掃描掛接至管理系統的工作，實現對不動產權籍調查成果的圖冊、圖斑、檔案等信息的應用與管理，加快不動產權籍調查數據庫和管理系統整合，并結合日常不動產登記等業務對數據庫進行及時系統維護升級和更新，切實滿足不動產權籍調查的信息共享和成果應用，確保不動產權利主體一致，權籍信息完整準確。