地方政府社會(huì)治理潛在動(dòng)能如何有效釋放

崔艷霜

當(dāng)前，社會(huì)治理已經(jīng)成為國(guó)家治理的重要環(huán)節(jié)，地方政府職能也逐漸向社會(huì)治理傾斜。地方政府在社會(huì)治理上不管基于何種邏輯、做出何種決策，“一把手” 的決定性作用都不容忽視。然而，在社會(huì)治理實(shí)踐中，少數(shù)地方政府 “一把手”“不被淘汰就是勝利” 的行為邏輯成為阻滯社會(huì)治理水平提升、阻礙國(guó)家治理水平與治理能力現(xiàn)代化的頑疾。只有深入探究地方政府 “一把手” 決策時(shí)的激勵(lì)與約束機(jī)制，才能捋順地方政府運(yùn)行實(shí)踐與邏輯，從而消除這一頑疾。

“晉升錦標(biāo)賽”向“政治淘汰賽”的轉(zhuǎn)變，改變了一部分“一把手” 的行為邏輯

學(xué)術(shù)界對(duì) “一把手” 行為模式最典型的分析理論就是錦標(biāo)賽理論，該理論由北京大學(xué)教授周黎安提出，認(rèn)為上級(jí)政府根據(jù)考核指標(biāo)達(dá)成情況來(lái)提拔與晉升下級(jí)官員，這種壓力體制下的晉升機(jī)制對(duì)于各級(jí)地方政府 “一把手” 來(lái)說(shuō)就是一場(chǎng)錦標(biāo)賽，誰(shuí)獲勝誰(shuí)就取得晉升資格。按照這種理論，“一把手” 促進(jìn)地方發(fā)展的主要?jiǎng)恿κ窃?“晉升錦標(biāo)賽” 中獲得優(yōu)勝。鑒于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)易量化、相對(duì)客觀的特點(diǎn)，傳統(tǒng)晉升考核奉行 “GDP 至上” 原則。一部分地方政府 “一把手” 往往把社會(huì)治理主要集中在經(jīng)濟(jì)層面，這也是地方政府行為出現(xiàn) “只要過(guò)了及格線就行” 的邏輯根源。

針對(duì)錦標(biāo)賽晉升邊界遞減效應(yīng)，“政治淘汰賽” 作為 “晉升錦標(biāo)賽” 的一種完善與補(bǔ)充機(jī)制，是以目標(biāo)責(zé)任制為基礎(chǔ)、通過(guò)懲罰式考核構(gòu)建官員 “責(zé)任—利益” 的聯(lián)結(jié)機(jī)制。上級(jí)政府與下級(jí)政府簽訂目標(biāo)責(zé)任契約，責(zé)任契約包含經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等多項(xiàng)任務(wù)，責(zé)任主體是地方政府 “一把手”。考核機(jī)制主要包括三種：一是末位淘汰。上級(jí)政府對(duì)下級(jí)眾多平行政府就某專項(xiàng)任務(wù)進(jìn)行考核，對(duì)排名后幾位政府的 “一把手” 進(jìn)行懲罰，比如限制參加評(píng)優(yōu)與晉升等。末位淘汰具有時(shí)效性，當(dāng)下次評(píng)比不再是末位時(shí)懲罰也就隨之停止。二是一票否決。一票否決是一種正式的、具有法律效力的官員管理形式，當(dāng)指定事項(xiàng)或者特殊事項(xiàng)出現(xiàn)問題時(shí)對(duì) “一把手” 的晉升晉級(jí)、評(píng)優(yōu)評(píng)先一票否決。三是行政問責(zé)。地方政府在治理過(guò)程中出現(xiàn)安全事故和群體性事件等問題時(shí)，對(duì)于地方政府 “一把手” 和主要責(zé)任人進(jìn)行追責(zé)與問責(zé)，主要形式為引咎辭職、責(zé)令辭職和免職。

“晉升錦標(biāo)賽” 向 “政治淘汰賽” 的轉(zhuǎn)變?cè)诤艽蟪潭壬细淖兞艘徊糠值胤秸?“一把手” 的行為模式，既要通過(guò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)保在 “晉升錦標(biāo)賽” 中獲勝，同時(shí)也要提升社會(huì)治理能力，避免被淘汰。從某些 “一把手” 視角來(lái)看，相較于晉升，不被淘汰更為重要，因此這部分 “一把手” 依然在很大程度上把治理重點(diǎn)放在經(jīng)濟(jì)這一顯性領(lǐng)域，對(duì)社會(huì)治理則表現(xiàn)出 “只要過(guò)了及格線就行” 的行為態(tài)度。

一部分地方政府 “一把手” 社會(huì)治理潛在動(dòng)能不足的外在表現(xiàn)

“政治淘汰賽” 的目的是 “治官”，即加強(qiáng)對(duì) “一把手” 的約束與考核，但正如上文所說(shuō)，有些 “一把手” 對(duì) “政治淘汰賽” 的反應(yīng)是 “及格”，而不是追求高效治理。“政治淘汰賽” 有兩種結(jié)果：被淘汰和不被淘汰，即及格與不及格。不及格時(shí) “一把手” 面臨著各種懲罰，及格時(shí) “一把手” 所獲得的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)是有限的，但能夠獲取晉升資格，這一點(diǎn)適用于所有及格的地方政府 “一把手”。有些 “一把手” 對(duì)同級(jí)別政府間排名是非常敏感的，因?yàn)檫@涉及末位淘汰和一票否決，出現(xiàn)重大事件時(shí)還會(huì)被問責(zé)甚至免職。在傳統(tǒng)思維的影響下，一部分 “一把手” 非常重視官位、級(jí)別，因此在 “政治淘汰賽” 中這些 “一把手” 會(huì)盡力達(dá)到 “60 分” 的及格水平從而保證不被淘汰。為了實(shí)現(xiàn)及格，“一把手” 會(huì)調(diào)動(dòng)各種關(guān)系來(lái)避免排在末位。人際關(guān)系能夠發(fā)揮作用的前提是上級(jí)政府在考核過(guò)程中的自由裁量權(quán)，對(duì)地方政府 “一把手” 的考核包括約束性指標(biāo)和預(yù)期性指標(biāo)兩部分，約束性指標(biāo)易量化，而預(yù)期性指標(biāo)更多針對(duì)的是非量化任務(wù)，存在著人為操作的空間，為人際關(guān)系發(fā)揮作用提供了可能。

不是所有的 “一把手” 都有強(qiáng)烈的晉升期望，因此 “晉升錦標(biāo)賽” 的激勵(lì)作用是有限的。“政治淘汰賽” 所針對(duì)的就是那些由于失去晉升熱情而懶政怠政的官員，通過(guò)末位淘汰等機(jī)制促使 “一把手” 積極作為。但 “政治淘汰賽” 并未完全達(dá)成壓力傳導(dǎo)、行為約束的預(yù)期，有些 “一把手” 只追求及格而不追求優(yōu)秀，當(dāng)達(dá)不成及格時(shí)便借助人際關(guān)系進(jìn)行 “協(xié)調(diào)” 來(lái)實(shí)現(xiàn)及格。“不被淘汰就是勝利” 既是一部分 “一把手” 的本能選擇，也是其社會(huì)治理的底線邏輯，導(dǎo)致地方政府在社會(huì)治理領(lǐng)域的真正作用得不到體現(xiàn)，不利于治理能力與治理水平提升。

只有晉升淘汰相結(jié)合、完善考核監(jiān)督體系、營(yíng)造良好政治生態(tài)，才能充分發(fā)揮地方政府社會(huì)治理潛在動(dòng)能

一是優(yōu)化“晉升錦標(biāo)賽”和“政治淘汰賽”機(jī)制。現(xiàn)階段，應(yīng)對(duì)“晉升錦標(biāo)賽”與“政治淘汰賽”這兩種競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化，加強(qiáng)對(duì)地方政府“一把手”的激勵(lì)與約束。同時(shí)，進(jìn)一步將“晉升錦標(biāo)賽” 和 “政治淘汰賽” 相結(jié)合、互為補(bǔ)充，發(fā)揮二者增益效應(yīng)。首先，完善末位淘汰制。社會(huì)治理中只要不排在后幾位，平行地方政府 “一把手” 都能夠獲得平等的晉升資格，應(yīng)增強(qiáng)排名對(duì)晉升的影響因子，將社會(huì)治理成效作為晉升的重要參考，并將排位與晉升資質(zhì)掛鉤。其次，完善一票否決制。一票否決的負(fù)面效應(yīng)不斷被詬病，因此上級(jí)政府的考核要強(qiáng)化過(guò)程導(dǎo)向，減輕地方政府結(jié)果導(dǎo)向邏輯，使行政行為不斷規(guī)范。同時(shí)，上級(jí)政府要審慎使用一票否決權(quán)，保障一票否決的權(quán)威性與科學(xué)性。最后，完善問責(zé)制。盡快形成常態(tài)化問責(zé)，一方面對(duì) “一把手” 社會(huì)治理不力行為進(jìn)行問責(zé)，另一方面對(duì) “一把手” 借助人際關(guān)系擾亂排名的行為進(jìn)行問責(zé)，保證考核公平公正。

二是完善對(duì) “一把手” 的考核監(jiān)督體系。加強(qiáng)對(duì)地方政府 “一把手” 的監(jiān)督，通過(guò)監(jiān)督增強(qiáng) “一把手” 社會(huì)治理的外部動(dòng)力，消除其在社會(huì)治理中的 “不被淘汰就是勝利” 思維，提高治理效能。首先，完善考核監(jiān)督內(nèi)容。上級(jí)政府應(yīng)明確考核與監(jiān)督內(nèi)容，考核指標(biāo)的選定應(yīng)兼顧重點(diǎn)突出與各項(xiàng)監(jiān)督，精準(zhǔn)、詳細(xì)地規(guī)定 “一把手” 社會(huì)治理的任務(wù)與應(yīng)達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，考核標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)高于 “及格線”，這樣才能逐步提升地方社會(huì)治理質(zhì)量。其次，上級(jí)政府常態(tài)化監(jiān)督與巡視。上級(jí)政府要加大對(duì) “一把手” 社會(huì)治理成效的巡視監(jiān)督，巡察 “一把手” 是否存在應(yīng)付上級(jí)的形式主義，在社會(huì)治理中是認(rèn)真作為還是依然遵循著 “只求及格” 等邏輯，是否存在靠人際關(guān)系影響考核等問題，通過(guò)下屬、媒體、群眾等多途徑了解 “一把手” 社會(huì)治理作為。最后，發(fā)揮多主體對(duì) “一把手” 社會(huì)治理的監(jiān)督作用。積極發(fā)揮黨代會(huì)、地方人大及其常委會(huì)的監(jiān)督作用；積極發(fā)揮群眾監(jiān)督舉報(bào)作用，形成全社會(huì)監(jiān)督體系。

三是營(yíng)造優(yōu)良的政治生態(tài)環(huán)境。要加強(qiáng)對(duì) “一把手” 的引導(dǎo)，形成良好的社會(huì)治理氛圍。首先，應(yīng)強(qiáng)化 “一把手” 的 “以人民為中心” 理念。作為 “一把手” 應(yīng)始終堅(jiān)持以人民為導(dǎo)向，把提升人民生活水平和生活質(zhì)量放在首位，不斷優(yōu)化社會(huì)治理的成效以解決與人民群眾切身利益息息相關(guān)的問題，真正實(shí)現(xiàn)為民作主。其次，“一把手” 應(yīng)提升社會(huì)治理能力。社會(huì)治理涉及多方面利益與矛盾，“一把手” 要積極作為、勇于擔(dān)當(dāng)，不斷提升治理能力。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，優(yōu)化社會(huì)治理資源配置，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門，形成社會(huì)治理合力；科學(xué)規(guī)劃，根據(jù)本地區(qū)實(shí)際制定因地制宜的治理方案，穩(wěn)步推進(jìn)綜合治理、專項(xiàng)治理等各項(xiàng)事務(wù)；多元共治，在社會(huì)治理中積極引入公民、企業(yè)和社會(huì)組織的力量，形成共建共治共享的社會(huì)治理格局。