國外安全生產應急管理模式的借鑒

文=邢 煜

提高安全生產應急管理水平不僅是企業(yè)的職責，也是各級管理機構和政府的職責，其管理目標的水準和實現(xiàn)目標的狀況與企業(yè)乃至整個社會都息息相關。作為管理的重要分支，安全生產管理也需要相關管理部門和企業(yè)認真謀劃安全生產應急管理標準，規(guī)范企業(yè)與外部應急信息連接與反饋，并給予嚴苛的細致的制度保障，切實實現(xiàn)安全生產應急管理的標準化。

國際上，應急管理多是以crisismanagement（危機管理）的形式被使用。羅伯特·吉爾（Robert Girr）將其定義為最大限度地避免人類社會悲劇發(fā)生的活動；格林（Green）認為事態(tài)發(fā)展到無法控制的程度時，便演變?yōu)槲C，在危機管理中最關鍵的因素是時間因素，最主要的任務是減少傷害和損失。

作為管理體系中的重要組成部分，安全生產管理體系異常重要，尤其是對于企業(yè)而言，安全事故的影響很深遠，甚至會影響到企業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，是衡量一個企業(yè)健康水平的重要指標。

安全生產應急管理體系根據(jù)其組織模式的不同，可以分為以下三種比較有代表性的類型：第一種為高度集中管理體系，以美國、俄羅斯、加拿大等國為代表，其應急管理體系強調層層負責、分工協(xié)作的應急機制建設；第二種為相對集中管理體系，以日本、英國、法國為代表，其應急管理體系注重災害防范知識的普及和預測預警機制建設；第三種為分散管理體系，以瑞士為代表，其應急管理體系強調社會力量動員與參與機制建設。三種模式各具特色，通過對他們的研究或許能為我國企業(yè)找到更好的路徑。

首先，第一種模式以美國為代表，美國是應急管理體制建立較早的國家。其應急管理體系為高度集中式，由聯(lián)邦、州和地方政府三個層級組成。在聯(lián)邦政府層面，應急管理工作主要由國土安全部負責，其下屬的聯(lián)邦應急管理局（FEMA）是聯(lián)邦層面應急管理的綜合協(xié)調機構，負責處理與重大災害相關的防災減災救災及民防工作，通過全過程應急管理，領導聯(lián)邦政府各部門共同應對超出各州應對能力的重大自然災害和火災爆炸事件，其目標是保護各種設施、減少人員傷亡和財產損失。資料顯示，F(xiàn)EMA成立于1979年，2003年并入國土安全部，其主要負責人由美國總統(tǒng)直接任命。在州及地方政府層面，均設有不同規(guī)模的應急管理專門機構，其主要負責人由各州州長及地方政府領導任命。

就企業(yè)而言，美國企業(yè)更是對應急預案進行詳細分門別類，其應急預案主要可分為：應急行動預案（EAP）、應急響應預案（ERP）、設施應急預案（FCP）、綜合應急管理預案（CEMP）、應急操作預案（EOP）等不同的類別。

其次，日本作為對安全生產最為嚴苛的國家之一，采取的是相對集中管理模式。近年來，日本逐步建立了以首相為最高指揮官、內閣官房負責整體協(xié)調和聯(lián)絡、通過中央防災委員會等制定對策、突發(fā)事件牽頭部門相對集中管理的中央、都道府縣、市町村三級應急管理體制。

日本企業(yè)有一系列的安全對策和措施，使生產過程中的事故大幅下降，傷亡人數(shù)不斷減少，反而致使企業(yè)的安全成本最低。

第三，資料顯示，瑞士是一個聯(lián)邦制國家，全國有26個獨立的州，轄有3050個社區(qū)，這些州除主權屬于聯(lián)邦外，均是自治的，因此，瑞士采取的是分散管理的模式。州在應急救災方面的職責是制訂、維持和監(jiān)督應急計劃，開發(fā)和管理報警系統(tǒng)，負責公共信息的傳遞以及與聯(lián)邦應急管理專家進行協(xié)作。聯(lián)邦有關機構提供專家建議，對州的任務實施支援和協(xié)調。“瑞士和平”研究所（Swisspeace）提出的 FAST 模型（Early Analysis of Tensions and Fact-Finding）被西方學者廣泛應用于區(qū)域性沖突的預警研究。

從美國和日本的經(jīng)驗可以看出，由國家最高領導人統(tǒng)一領導應急管理工作意義重大，可以最大程度地樹立權威、調動資源并妥善處置。此外，美國、日本等國家都設立了中樞機構，并且都采取縱橫結合的網(wǎng)絡式應急管理模式，注重中央管理體制系統(tǒng)與地方管理體制系統(tǒng)的對接與協(xié)調統(tǒng)一，提升了緊急狀態(tài)時社會的整體聯(lián)動能力和水平。那么就企業(yè)而言，在我國也紛紛建立了以主要領導（“一把手”）為主任的企業(yè)安全生產委員會，并且執(zhí)行“一崗雙責”。

還可以看出，西方發(fā)達國家非常注重將安全生產事故的預防與應急準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建（培訓）等職責統(tǒng)一起來，切實實現(xiàn)了事件預防、應對和恢復的綜合性和全方位性。同時加強各個關口前移，強調風險管理的極其重要性，改變以往以事件管理為主的方式，采用事件管理與風險管理并重，比如，美國推行國家戰(zhàn)略風險評估，旨在規(guī)避或者減少風險。再比如，在英國，由內閣國民緊急事務秘書處制定“國家風險評估”工作規(guī)程，不僅確定五年內的風險，并且繪制了80個危害和威脅風險矩陣，提升應急準備及決策能力。

由此可見，提高安全生產應急管理水平不僅是企業(yè)的職責，也是各級管理機構和政府的職責，其管理目標的水準和實現(xiàn)目標的狀況與企業(yè)乃至整個社會都息息相關。作為管理的重要分支，安全生產管理也需要相關管理部門和企業(yè)認真謀劃安全生產應急管理標準，規(guī)范企業(yè)與外部應急信息連接與反饋，并給予嚴苛而又細致的制度保障，切實實現(xiàn)安全生產應急管理的標準化。